Правительства по всему миру открывают для себя «отечественную экономику»

Изображение: Эдуард Буртынский

Но введение промышленной политики является большой ошибкой, утверждает Каллум Уильямс

Некоторое время, после окончания «холодной войны», казалось, что мир действительно становится немного больше похожим на легендарную глобальную деревню. Глобализация, мотивированная верой в силу рынков, началась в 1990-х годах. Правительства ослабили контроль над поездками, инвестициями и торговлей. В 2001 году Китай вступил во Всемирную торговую организацию, что привело к увеличению торговли между Азией и Западом. Эти изменения принесли много пользы, сократив бедность и неравенство, и сопровождались ростом политической свободы во всем мире (см. диаграмму).

Изображение: Тhe Еconomist

Они также принесли множество проблем, и некоторые люди думали, что финансовый кризис 2007-09 годов спровоцирует политиков реформировать методы работы. Многие полагали, что кризис продемонстрировал опасность свободных рынков капитала. Политики говорили об ограничении жилищного бума и о том, чтобы сделать больше для сдерживания финансов. Глобализация замедлилась; Великобритания проголосовала за Брексит; затем Америка и Китай начали торговую войну. Но в основном все продолжалось так же, как и раньше.

Однако сейчас действительно формируется радикальная альтернатива. Некоторые называют это «глобальной устойчивостью» или «экономическим управлением государством». Мы называем это «отечественной экономикой». Ключевая идея заключается в том, чтобы снизить риски для экономики страны, связанные с капризами рынков, непредсказуемыми потрясениями, такими как пандемия, или действиями геополитического противника. Сторонники говорят, что это приведет к созданию более безопасного, справедливого и зеленого мира. В этом специальном докладе будет утверждаться, что по большей части это приведет к прямо противоположному результату.

Отечественная экономика является ответом на четыре больших потрясения. Во-первых, экономика. Если финансовый кризис 2007–2009 годов подорвал доверие к старой модели, то глобальная рецессия 2020 года закрепила сделку. Во время пандемии цепочки поставок нарушились, что усилило инфляцию за счет повышения стоимости импорта. Система, которая когда-то казалась эффективной и удобной, превратилась в источник нестабильности. Пандемия также побудила людей поверить в то, что правительства должны делать больше. Во-вторых, геополитические потрясения. Америка и Китай ссорятся со все большей ожесточенностью, используя разнообразные экономические санкции. Россия развязала крупнейшую сухопутную войну в Европе с 1945 года. Исчезло представление о том, что экономическая интеграция приведет к политической интеграции.

Эта война, в свою очередь, привела к третьему шоку: энергетическому. Превращение Владимиром Путиным поставок углеводородов его страны в качестве оружия убедило многих политиков в том, что им необходимо обеспечить альтернативы не только энергетике, но и «стратегическим» товарам в целом. И затем четвертый шок: генеративный искусственный интеллект, который может представлять угрозу для работников. Это усугубило ощущение того, что современная экономика настроена против обычного человека. По историческим меркам неравенство в доходах и богатстве велико.

Отечественная экономика хочет защитить мир от подобных потрясений в будущем. Она хочет сохранить преимущества глобализации с ее упором на эффективность и низкие цены, но избежать ее недостатков: неопределенности и несправедливости предыдущей системы. Это требует объединения национальной безопасности и экономической политики.

«Я хочу начать с благодарности всем вам за то, что вы позволили советнику по национальной безопасности обсудить экономику». Выступление Джейка Салливана в Вашингтоне в апреле показало, как много изменилось со времени гиперглобализации 1990-х годов. Г-н Салливан давал понять, что контроль над экономикой перешел к геостратегам. Другие лидеры сделали аналогичные заявления. Урсула фон дер Ляйен, президент Европейской комиссии, хвастается, что Европейский Союз (ЕС) является «первой крупной экономикой, разработавшей стратегию экономической безопасности». Эммануэль Макрон говорит о «стратегической автономии» Франции; Нарендре Моди, премьер-министру Индии, нравится экономическая «опора на собственные силы».

Чтобы достичь этого, необходимо вернуться к историческому инструментарию. Некоторые, следуя протекционистской политике 1930-х годов и президенту Дональду Трампу в 2018 году, повышают тарифы. Другие тратят деньги на исследования и разработки, надеясь воссоздать финансируемые правительством исследовательские лаборатории 1950-х годов, которые помогли выиграть холодную войну.

Но реальное внимание сосредоточено на другом. Опираясь на европейский опыт 1950-х и 1960-х годов, многие правительства надеются создать национальных чемпионов в «стратегических» отраслях — не в угле и стали, как раньше, а в компьютерных чипах, электромобилях и искусственном интеллекте. Они вводят огромные субсидии и требования к внутреннему содержанию, чтобы стимулировать производство внутри страны. Г-н Салливан говорит: «Выгоды от торговли… не смогли достичь многих трудящихся» — поэтому лучше всего их ограничить. Как и во времена холодной войны, западные правительства используют экономические инструменты для ослабления геополитических противников, включая запреты на экспорт и международные инвестиции, особенно когда речь идет о технологиях «двойного назначения» для гражданского и военного применения. Они также пообещали оказать массовую поддержку чистым технологиям в борьбе с изменением климата.

Несколько законодательных актов попали в заголовки газет. При президенте Джо Байдене Америка ввела в действие Закон о чипах, чтобы помочь отечественной полупроводниковой промышленности, и Закон о снижении инфляции (IRA), который связан не столько с инфляцией, сколько с субсидированием зеленой энергетики. Оба стремятся создать внутреннюю занятость и опыт работы внутри страны. И то, и другое стоит дорого. Около 40% всех расходов богатых стран на поддержку экологически чистой энергии приходится на Америку. Но другие страны также тратят большие средства.

Чипы с зеленью

ЕС отреагировал на эту ситуацию, запустив свой промышленный план «Зеленая сделка». У него есть своя версия Закона о чипах. Недавно 14 стран-членов ЕС создали схему поддержки микроэлектроники и коммуникационных технологий. Франция создает фонд для добычи важнейших полезных ископаемых. ЕС хочет, чтобы 40% ключевых технологий, необходимых для перехода к «зеленой» экономике, и 20% полупроводников в мире производились в блоке.

Изображение: Тhe Еconomist

Индия создала крупную схему «производственных стимулов» для многих секторов, включая производство солнечных фотоэлектрических модулей и современных батарей. В соответствии с Законом о k-чипах Южная Корея предлагает налоговые льготы фирмам, производящим полупроводники. Вдохновляясь схемой «Сделано в Китае», начатой в 2015 году, теперь существуют «Сделано в Америке», «Сделано в Европе», «Сделано в Индии», «Сделано в Канаде» и «Будущее, сделанное в Австралии».

Исследователи количественно оценивают эти тенденции. В новой статье, подготовленной Рекой Юхасом из Университета Британской Колумбии, Натаном Лейном и Эмили Олсен из Оксфордского университета, а также Вероникой К. Перес из Бостонского университета, отслеживаются вмешательства в промышленную политику с течением времени. Они обнаруживают всплеск в 2021 и 2022 годах (см. график). В отличие от прошлого, когда бедные страны использовали промышленную политику в качестве инструмента развития, в настоящее время на богатые страны приходится львиная доля промышленной политики. Согласно нашему анализу данных проекта «Манифест», исследовательской работы по сбору информации о политических манифестах, интерес к промышленной политике стремительно растет.

Деньги текут в огромных количествах, поскольку правительства пытаются убедить компании разместить или расширить деятельность в их стране. По нашим оценкам, в первом квартале 2023 года компании во всем богатом мире получили примерно на 40% больше денежных субсидий, чем обычно в годы, предшествовавшие пандемии. Во втором квартале Америка потратила на субсидии 25 миллиардов долларов. По данным банка UBS, правительства семи крупных экономик выделили до 400 миллиардов долларов на полупроводниковую промышленность в течение следующего десятилетия. С 2020 года правительства выделили 1,3 трлн долларов на поддержку инвестиций в чистую энергетику. Расходы Америки на промышленную политику по отношению к ВВП, вероятно, останутся несколько ниже, чем в коммунистическом Китае, но они уже соперничают с расходами Франции. Лейбористская партия Великобритании, если она придет к власти, захочет потратить миллиарды на зеленые подачки, доля которых в ВВП будет в десять раз больше, чем в Америке.

«Проект 2020-х и 2030-х годов отличается от проекта 1990-х годов», — сказал г-н Салливан в апреле. Со временем новая промышленная политика, скорее всего, будет расширяться. Если у всех крутых ребят есть Закон о чипах, то почему бы не принять Закон о солнечной энергии или закон о земле? Политики обращают свое внимание на искусственный интеллект и квантовые вычисления.

Корпорации реагируют на меняющиеся политические ветры. Во время телефонных разговоров о прибылях и убытках руководители чаще упоминают о «переносе» производства в свою страну. Другие говорят, что они переходят от «точно вовремя» к «на всякий случай». Это означает сохранение более высоких запасов сырья и готовой продукции, которые могут быть использованы в случае сбоя цепочек поставок. Другие компании уходят из Китая.

Инвесторы думают, что впереди еще больше. Согласно данным банка Goldman Sachs, с начала 2022 года средняя цена акций американских фирм, «которые, как считается, извлекают выгоду из дополнительных расходов на инфраструктуру», выросла на 13% по сравнению со снижением на 9% для всего американского фондового рынка. Инвесторы из Кремниевой долины идут ва-банк. В рамках своей инициативы «Американский динамизм» Andreessen Horowitz, крупный венчурный фонд, обещает поддержать «основателей и компании, которые поддерживают национальные интересы».

Многое в отечественной экономике звучит разумно. Кто может быть против того, чтобы сделать цепочки поставок устойчивыми, помочь отстающим регионам, восстановить энергетические структуры и противостоять Китаю? «Существуют веские теоретические и экономические обоснования промышленной политики», — утверждают г-жа Юхас, г-н Лейн и Дани Родрик из Гарвардского университета в новой статье. Эта политика создаст много победителей, от руководителей фирм, получающих выплаты, до инвесторов в эти фирмы и местных районов, которые извлекут выгоду от нового завода.

Однако этот специальный доклад покажет, что отечественная экономика создаст миллиарды проигравших. За кажущейся разумностью скрывается глубокая непоследовательность. Она основана на чрезмерно пессимистическом прочтении неолиберальной глобализации, которая на самом деле принесла большую пользу большинству стран мира. Преимущества нового подхода в лучшем случае неопределенны. Между тем, попытки экономического освобождения от Китая, скорее всего, будут в лучшем случае частичными. Преимущества зеленых субсидий для борьбы с изменением климата также менее очевидны, чем признают их сторонники.

Затраты, напротив, очевидны. Исследования МВФ рассматривают гипотетический мир, который раскололся на блоки, возглавляемые Америкой и Китаем (при этом некоторые страны остаются неприсоединившимися). В краткосрочной перспективе мировой объем производства снизится на 1%, а в долгосрочной – на 2%. По другим оценкам, влияние на мировой ВВП составит более 5%. Как будто весь мир решил выйти из ЕС. Исторический опыт промышленной политики не внушает оптимизма. Правительства потратят впустую много денег, что не очень хороший план, учитывая требования к здравоохранению и пенсиям, а также и без того большой дефицит.

Скрытый ущерб

Основываясь на анализе, проведенном в ряде преимущественно богатых стран, в этом докладе утверждается, что отечественная экономика будет изо всех сил пытаться сделать цепочки поставок более устойчивыми и вряд ли поможет экономике. Он будет утверждать, что новая политика мало что сделает для сокращения неравенства и недостаточно для борьбы с изменением климата.

Столкнувшись с этими выводами, сторонники рыночной экономики, тем не менее, сталкиваются с трудной борьбой. Преимущества новой экономической модели, какими бы концентрированными и частичными они ни были, будут легко видны и политически заметны. Правительства уже хвастаются успехами своих режимов субсидирования — будь то новый завод по производству автомобильных аккумуляторов Tata в Великобритании (по слухам, финансовые расходы: 500 миллионов фунтов стерлингов или 612 миллионов долларов) или новый завод по производству чипов Rapidus на Хоккайдо (при поддержке японского правительства на миллиарды долларов). Ущерб, в виде снижения доходов и меньшей эффективности, будет размытым, его будет труднее заметить и легко игнорировать.

Но не навсегда. Обещая то, чего они не могут выполнить, политики накапливают неприятности. Через десять лет Запад, вероятно, будет примерно так же зависим от Китая, как и сегодня, и таким же неравным и медленно растущим. Что тогда? Усиливают ли политики промышленную политику, полагая, что ее единственная слабость заключается в том, что она применяется с недостаточным энтузиазмом?