Убыточность лесного хозяйства – миф, который предстоит развенчать?

Лесное хозяйство как специализированный вид деятельности по производству лесных ресурсов возникло в России в русле реформ Петра Великого, направленных на укрепление государственности. В общей сложности за 300 лет лесное хозяйство претерпело более 30 реформ и ведомственных перемещений в системе государственного управления. В отличие от многих других видов деятельности государства, лесное хозяйство развивалось в России эволюционным путем, несмотря на некоторые скачки в угоду временным политическим установкам.

Главный урок этих реформ – государство определило свою ответственность за сохранение лесов и регулирование их использования и воспроизводства и ввело платность отпуска леса на корню (указ Екатерины II в 1769 году).

Взимание платы за лес потребовало усиления административной структуры, которой было поручено государственное управление лесами. У государственной казны появился новый и весьма ощутимый источник доходов.

С 1798 г. Указом императора Павла I лесопользование становится объектом государственного регулирования с целью получения лесного дохода.

Первоначальная площадь управляемых государством лесов в России была невелика. Значительные площади известных лесов считались ничейными. В основном они были расположены в районах построенных фабрик, заводов, приисков, и поэтому управление ими постепенно отошло к заводоуправлениям. Подобно заповедным лесам, являвшимся лесосырьевой базой судостроительной промышленности страны, они стали обслуживать отраслевые, ведомственные интересы.

Поэтому фактически к началу XIX века (1808 г.) в России естественным путем сложилась ведомственная структура лесовладений при доминирующей площади государственных лесов и монопольной роли государства в регулировании лесопользования и ведения лесного хозяйства.
Для обеспечения роли государства в управлении лесами и организации ведения лесного хозяйства были разработаны и введены в действие ряд важных регламентирующих лесное хозяйство документов. Они заложили традиционную основу детализированной нормативно-справочной базы данных лесного хозяйства, регламентирующей его ведение по всей вертикали управления.

Главный урок этих реформ – создание в России в начале XIX века нового источника государственного дохода – лесного хозяйства, когда леса перестали быть бесплатной сырьевой базой разного рода пользователей и многочисленных владельцев. В связи с этим все государственные (казенные) леса во главе с Лесным департаментом были переданы в 1803 году в введение Министерства финансов. В 1843 году, в результате реорганизации государственных органов власти, Лесной Департамент был включен в систему Министерства государственных имуществ.

Принятым в апреле 1888 г. «Положением о сбережении лесов» был определен режим пользования в защитных лесах, в том числе и сберегающих водоисточники. Владельцам лесов, признанных защитными, предлагалось составлять планы хозяйства в них с соблюдением правил, которые определяло Министерство государственных имуществ. Если эти правила нарушались, то владельцы лесов обязывались искусственно восстановить вырубки. Таким образом, частные лесовладельцы обязаны были следовать государственной политике в области лесного хозяйства. Для соблюдения требований «Положения о сбережении лесов» были созданы лесоохранительные комитеты. Государственное планирование являлось одним из рычагов государственного регулирования ведения хозяйства и в частных лесах России.

Можно констатировать, что становление и реформы лесного хозяйства в досоветский период способствовали созданию успешно функционировавшей системы государственного управления лесным хозяйством, дававшей значительный лесной доход.

Эта система была вертикально подчиненной, и ее основу составляли лесничества, осуществлявшие комплекс административных и лесохозяйственных мероприятий в казенных лесах, а через лесоохранительные комитеты – лесничества проводили государственную лесную политику в частных лесах.

Система государственного управления лесным хозяйством в конце XIX и начале XX столетия имела значительный валовой доход и приносила значительный чистый лесной доход с тенденцией к росту.
Ведение хозяйства в государственных (казенных) лесах позволяло не только покрывать затраты на устройство и ведение хозяйства, но и существенно пополнять государственный бюджет.

В частности за счет лесного дохода содержались центральные и местные учреждения Лесного департамента, производились платежи в местные бюджеты, оказывалось содействие местному населению в лесоразведении, а также велось необходимое строительство, ремонт зданий, приобреталось имущество.

Помимо этого на средства лесного дохода содержался Императорский лесной институт, оплачивались разные расходы администрации (путевое довольствие, награды, пособия) и т.п.
Лесные товары представляли собой одну из ведущих статей российского экспорта, а лесное дело в российской экономике считалось приоритетным, относилось к высокорентабельным отраслям материального производства.

Таким образом, система управления лесным хозяйством, складывавшаяся в России на протяжении XVIII-XIX веков, преследовала четыре главные цели: охрану от пожаров и расхищения, регулирование лесопользования, практическое воспроизводство лесов независимо от вида собственности на леса и получение лесного дохода.

Эта система была самодостаточна, так как обеспечивала получение устойчивого высокого лесного дохода и опиралась на признание лесов и лесного хозяйства России в числе приоритетов государственного управления.

По мере формирования экономической системы лесного хозяйства развивалась и его организационная структура как отрасли экономики России.
В этом один из важнейших выводов из опыта прошлых лет: сначала экономические предпосылки – и лишь потом организационные изменения.

Возврат экономики России в естественное русло товарно-денежных отношений позволяет использовать весь положительный опыт лесного хозяйства России конца XIX– начала XX вв.
Вместе с тем следует отметить, что особенно за последние 10 лет при сравнительном анализе расходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, направляемых на лесное хозяйство, с доходами от платы за использование лесов, поступающих в Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, – лесное хозяйство выглядит дотационной отраслью, которая сама себя не окупает. Это связано с тем, что Федерация осуществляет предоставление лесных участков в аренду для заготовки древесины из расчета ставок платы за древесину лесных насаждений на корню (так называемая попенная плата – устаревший термин). В то время как центр прибыли в существующей системе взаимоотношений в лесном комплексе смещен от лесозаготовок, на уровне которых собираются все затраты, связанные с заготовками и ведением лесного хозяйства, в сторону лесоперерабатывающих предприятий, а также экспортеров круглого леса, где стоимость ресурса, подвергшегося даже первичной обработке, значительно выше. Соответственно центр прибыли выведен из-под контроля органов государственной власти, отвечающих за лесное хозяйство.

Вариантом решения в данном случае могло бы стать следующее: Федерация как собственник не только земель лесного фонда, но и лесных ресурсов, произрастающих на них, должно реализовывать не древесину на корню, а круглые лесоматериалы, возможно, прошедшие первичную обработку.

Причем данная идея не подразумевает создание специализированных государственных предприятий, занимающихся лесозаготовкой, и не подрывает основные принципы арендных отношений, заложенные в лесном законодательстве. Арендаторы, так же как и прежде, будут осуществлять свою деятельность по заготовке древесины, выплачивать арендные платежи, только съем дополнительной доходной части, причитающейся в казну, может быть смещен ближе к уже сформировавшимся центрам прибыли, которые возникают за пределами лесозаготовок.

Это что-то наподобие лесной ренты на выходе. Возможно, в данном случае применим принцип лесного акциза, либо принцип транспортного налога, который включается в себестоимость бензина. Главное – заложить принцип стимулирования глубокой переработки древесины.

В случае, если круглые лесоматериалы реализуются на экспорт, то лесная рента на выходе составляет условно расчетное процентное значение от цены реализации. Если лесоматериалы направляются на внутренний рынок для дальнейшей переработки – лесная рента обнуляется. Вопрос отслеживания направлений движения древесины – это тема отдельного исследования. Однако введение данного механизма позволило бы производить параллельно учет заготовленной древесины, а также законности ее происхождения.

Михаил РАФАИЛОВ,
заместитель начальника управления экономики, стратегического планирования и системного анализа в области лесных отношений Рослесхоза