На думку ГО Відкритий ліс проект нового Лісового кодексу України містить приховані проблеми та майбутні джерела конфлікту інтересів

Якщо коротко сформулювати проблему, то вона виглядає так:

• ліс залишається державною власністю;
• після заготівлі деревина переходить у власність постійного лісокористувача (відповідно до чинної моделі Лісового кодексу та цивільно-правового регулювання);
• після корпоратизації ДП «Ліси України» така деревина фактично стає активом державної компанії, яка діє на комерційних засадах.

У результаті виникає ситуація, коли одна юридична особа одночасно:

• управляє державним ресурсом;
• визначає обсяги заготівлі (у межах затверджених лімітів);
• контролює первинну пропозицію деревини;
• отримує дохід від її реалізації.

Це може створювати конфлікт інтересів між максимізацією доходу оператора та більш широкими державними цілями розвитку лісопромислового комплексу, що ми сьогодні спостерігаємо насправді.

Водночас варто зазначити, що сама по собі така модель не є унікальною. У багатьох країнах державні лісові компанії також продають заготовлену деревину. Проте там діють додаткові інституційні механізми, які обмежують ризики концентрації ринкової влади: незалежний нагляд, чітке розмежування функцій власника і оператора, конкурентні процедури продажу, антимонопольний контроль та активна участь професійних об’єднань.

Що можна змінити у новому Лісовому кодексі

На думку ГО “Відкритий ліс”, доцільно було б змінити не лише окремі статті, а й саму правову концепцію економічного статусу деревини.

Варіант 1. Деревина як державний ресурс до моменту реалізації

Це найбільш радикальна модель.

Її суть:. заготовлена деревина не переходить автоматично у власність постійного лісокористувача.

Вона залишається державною власністю до моменту продажу. Тоді ДПЛУ виступає не власником деревини, а державним оператором.

Його функція:

• заготівля;
• сортування;
• зберігання;
• продаж від імені держави.

Переваги:

• усувається конфлікт інтересів;
• компанія не накопичує комерційний ресурс як власний актив;
• легше контролювати використання державного майна.

Водночас така модель вимагала б комплексних змін не лише до Лісового кодексу, а й до Цивільного кодексу, законодавства про управління державною власністю, бухгалтерського обліку та корпоративного управління.

Варіант 2. Право господарського управління замість права власності

Це компромісний варіант.

ДПЛУ не стає власником, а лише здійснює оперативне управління державною деревиною.

Тоді власник — держава. Це більше відповідає логіці державного майна.

Варіант 3. Продаж від імені держави

Подібно до того, як працюють державні агентства у деяких країнах.

У Кодексі можна записати: державні лісокористувачі здійснюють реалізацію деревини від імені держави. Весь дохід формується як державний ресурс.

Після цього:

• частина коштів залишається оператору;
• частина направляється до бюджету;
• частина — на відновлення лісів;
• частина — на підтримку громад;
• частина — на розвиток галузі.

Варіант 4. Закріплення принципу балансу інтересів

Саме цього зараз фактично немає.

Новий Кодекс міг би містити окрему статтю:

Управління державними лісовими ресурсами здійснюється з урахуванням балансу інтересів:

• держави;
• територіальних громад;
• лісового господарства;
• деревообробної промисловості;
• меблевої промисловості;
• біоенергетики;
• природоохоронних цілей;
• майбутніх поколінь.

Це була б декларативна норма, але вона могла б стати орієнтиром для розроблення підзаконних актів і оцінки державної політики.

Варіант 5. Розділення функцій

Сьогодні фактично поєднано:

• управління ресурсом;
• заготівлю;
• продаж;
• комерційну політику.

Європейська практика часто передбачає більш чітке розмежування цих функцій, хоча конкретні моделі різняться між країнами.

Варіант 6. Встановлення обов’язку максимізації суспільної, а не лише комерційної цінності

Це дуже сучасний підхід.

У Кодексі можна записати: реалізація державної деревини повинна забезпечувати максимальну суспільну цінність.

Не максимальний прибуток оператора, а саме:

• розвиток деревообробки;
• зайнятість;
• експорт продукції з високою доданою вартістю;
• стале використання ресурсів;
• надходження до бюджету.

Такий підхід узгоджується з концепцією державних підприємств як інструменту реалізації публічної політики, а не лише максимізації власного фінансового результату.

Варіант 7. Незалежний нагляд за реалізацією деревини

Ще одним елементом могла б стати вимога щодо незалежного нагляду за політикою реалізації деревини. Наприклад, через:

• наглядову раду державної компанії;
• консультативний орган за участю представників деревообробної промисловості, науковців і громад;
• регулярне публічне звітування про досягнення не лише фінансових, а й галузевих показників (розвиток переробки, конкуренція, підтримка МСП тощо).

Відповідність європейському підходу

Жоден із регламентів чи директив ЄС не вимагає, щоб заготовлена деревина ставала власністю державної лісової компанії. Так само немає вимоги щодо обов’язкового продажу через біржу або через іншу конкретну систему.

Європейське право зосереджується на інших принципах:

• законності походження деревини;
• прозорості;
• недискримінаційному доступі до ринку;
• конкуренції;
• ефективному використанні державних ресурсів;
• сталому управлінні лісами.

Тому Україна має достатню свободу для побудови власної моделі, якщо вона відповідає цим принципам.

Концептуальна пропозиція

З урахуванням попередніх досліджень розвитку лісопромислового комплексу на сайті “Відкритий ліс”, перспективною виглядає зміна базового принципу нового Лісового кодексу з моделі: «заготовлена деревина є товаром державного лісокористувача»

на модель:

«заготовлена деревина є стратегічним державним ресурсом, управління та реалізація якого здійснюються в інтересах держави та суспільства із забезпеченням відкритої конкуренції, рівного доступу до ресурсу та максимального створення доданої вартості в економіці України».

Така концепція не заперечує комерційної діяльності державного оператора, але підпорядковує її досягненню публічних цілей. Вона також добре узгоджується з європейськими принципами належного врядування, хоча сама по собі не є вимогою acquis ЄС. Саме тому її можна розглядати як національне інституційне рішення, спрямоване на усунення дисбалансу інтересів між державою, ДП «Ліси України» та деревообробною промисловістю.

ГО «Відкритий ліс»