Евроинтеграционный паровоз: что пытаются протащить в законопроекте № 15352

Председатель Комитета Верховной Рады по вопросам экологической политики и природопользования Олег Бондаренко до избрания народным депутатом жил в Харькове. Тем не менее однажды он объяснил мне, что в возглавляемом им комитете плохо понимают русский язык. Поэтому украинский перевод этой статьи будет подготовлен отдельно — специально для народных депутатов и сотрудников комитета. Основной текст я пишу по-русски: так мне проще точно передать содержание сложного документа и смысл состоявшейся дискуссии.

25 августа я присутствовал на заседании комитета, посвящённом проекту закона № 15352 «Про обіг товарів, пов’язаних зі знелісненням та/або деградацією лісів». По названию это необходимый Украине евроинтеграционный документ. Но к европейскому локомотиву решили прицепить целый состав изменений лесного законодательства, многие из которых не имеют прямого отношения к обращению товаров и выполнению требований EUDR.

На момент подготовки этой статьи законопроект ещё не принят в первом чтении. Профильный комитет только рекомендовал Верховной Раде принять его за основу с последующей доработкой; в официальной карточке проект имеет статус «Очікує розгляду».

Что написано в зарегистрированном законопроекте

Законопроект должен приблизить украинское законодательство к Регламенту ЕС 2023/1115 (EUDR). Он вводит национальную систему прослеживаемости продукции, связанной с обезлесением и деградацией лесов, обязанности операторов и торговцев, процедуру надлежащей проверки, государственный контроль и ответственность за нарушения. Требования распространяются не только на древесину, но и на крупный рогатый скот, какао, кофе, масличную пальму, каучук и сою, а также на ряд произведённых из них товаров.

Само это направление необходимо. Украинские производители и экспортёры должны подтвердить, что соответствующие товары произведены законно и не связаны с обезлесением или деградацией лесов после 31 декабря 2020 года. Без понятной системы прослеживаемости доступ украинской продукции на рынок ЕС будет осложнён.

Однако 44-страничный проект этим не ограничился. В его заключительные положения внесён большой пакет изменений в Лесной кодекс. Предлагается изменить порядок лесоустройства, сертифицировать лесоустроительные организации и инженеров, создать квалификационную комиссию и новые реестры, пересмотреть порядок определения пралесов и особо защитных лесных участков, изменить подготовку и утверждение расчётной лесосеки, узаконить рубки переформирования и переписать правила выдачи лесорубных билетов.

Это уже не техническое обеспечение обращения товаров. Это самостоятельная реформа управления лесами и регулирования рубок.

Что увидели парламентские эксперты

Главное научно-экспертное управление Верховной Рады сформулировало главное замечание предельно ясно: часть изменений в Лесной кодекс «за своїм змістом не відносяться до предмету регулювання проекту». Эксперты прямо указали, что сертификация лесоустроительных организаций и инженеров, квалификационная комиссия и публичные реестры концептуально меняют действующую систему лесоустройства. Юридически корректнее рассматривать такую реформу в отдельном законопроекте.

Замечания управления не сводятся к юридической эстетике.

Проект предлагает заменить государственные лесоустроительные организации сертифицированными организациями, правовой статус которых ясно не определён. По мнению экспертов, это может отрицательно повлиять на качество лесоустройства.

Особо защитные лесные участки предлагается выделять в ходе лесоустройства. Одновременно из Лесного кодекса убирается норма, по которой критерии их выделения устанавливает Кабинет министров. В результате непонятно, кто будет принимать решение и на основании каких обязательных нормативов.

Расчётная лесосека превращается лишь в составную часть материалов лесоустройства. Это затрагивает один из важнейших государственных ограничителей объёмов главного пользования.

В тексте статьи 69 появилась формулировка, из которой следует, что лесорубный билет может выдаваться «під час проведення рубок». То есть буквально — уже во время самой рубки. Главное научно-экспертное управление справедливо предупредило, что такая конструкция может отрицательно сказаться на сохранении лесов.

Наконец, проект вводит рубки переформирования, но не раскрывает содержание этого термина. Получается замечательная законодательная технология: сначала разрешить новый вид рубок, а объяснение того, что именно под ним понимается, оставить на потом.

Комитет по вопросам интеграции Украины в ЕС также признал, что проект требует доработки и согласования с Европейской комиссией. Среди принципиальных проблем — перенос действия основных положений на 1 января 2030 года и попытка использовать сертификат происхождения вместо полноценной декларации о надлежащей проверке. Законность происхождения продукции — лишь один элемент EUDR; она сама по себе не доказывает отсутствие обезлесения и не заменяет оценку рисков.

Иными словами, собственно европейская часть законопроекта ещё не полностью соответствует европейским требованиям. Но реформу украинского лесоустройства, расчётной лесосеки и рубок авторы уже успели в него поместить.

Комитет заранее готовит второй вагон

По итогам заседания комитет рекомендовал Верховной Раде принять законопроект за основу в будущем первом чтении. Одновременно комитет предлагает применить часть первую статьи 116 Регламента Верховной Рады — то есть заранее разрешить доработку проекта между первым и вторым чтениями с выходом за пределы первоначального предмета регулирования.

Последовательность предполагается такая. Сначала Верховная Рада ещё должна рассмотреть № 15352 и проголосовать за него в первом чтении. Если проект будет принят за основу, начнётся подготовка ко второму чтению. И вот на этом этапе комитет хочет получить возможность дополнить текст положениями, которых депутаты при первом чтении фактически не рассматривали.

Обычному читателю ссылка на статью 116 ничего не говорит. Но именно здесь находится сцепка для следующего вагона. В официальном решении комитет просит, чтобы при рассмотрении проекта в зале председательствующий объявил о необходимости внесения ко второму чтению изменений, «які не є предметом розгляду в першому читанні».

Это не наша догадка и не публицистическое преувеличение. Комитет ещё до первого чтения официально предупреждает: если законопроект будет принят за основу, затем в него предполагается внести положения, которых в предмете первого чтения не было.

В перечне вопросов для такой доработки названы охрана пралесов, служба государственной лесной охраны и охрана постоянных лесопользователей, расчётная лесосека, лесоустройство, рубки переформирования, электронный учёт древесины. Отдельно ДП «Ліси України» предложило урегулировать собственную корпоратизацию.

Таким образом, депутатам предлагают в будущем первом чтении поддержать политически бесспорную евроинтеграционную вывеску, а содержимое окончательного лесного пакета сформировать уже после этого — во время подготовки ко второму чтению.

«Неглобальные» предложения ДП «Ліси України»

Исполняющий обязанности генерального директора ДП «Ліси України» Игорь Зубович начал осторожно:

«Вони не містять якихось глобальних змін, але хотілося б, щоб їх теж могли ми врахувати».

Далее выяснился масштаб этих «неглобальных» предложений. Зубович попросил распространить права государственных и коммунальных лесохозяйственных предприятий на хозяйственные общества со стопроцентной государственной или коммунальной собственностью; предоставить таким обществам право получать лесные земли в постоянное пользование; до 2035 года разрешить подтверждать права на землю материалами лесоустройства; сохранить разрешения на использование лесных ресурсов при реорганизации; законодательно обеспечить преобразование ДП «Ліси України» в акционерное общество.

По его словам, только у ДП «Ліси України» речь идёт о 941,5 тыс. га, права на которые ещё не зарегистрированы.

Это не редакционная поправка и не уточнение терминологии EUDR. Это правовая конструкция владения и пользования огромным массивом государственных лесных земель после корпоратизации крупнейшего лесопользователя страны.

Председатель комитета ответил, что понимает «важливість продовження реформування лісової сфери» и что соответствующие поправки будут рассматриваться ко второму чтению в рамках именно этого законопроекта.

Позднее Бондаренко подтвердил ещё определённее:

«Я почув тільки про внесення змін до Лісового кодексу в частині надання механізмів для трансформації ДП “Ліси України” до акціонерного товариства».

Следовательно, применение статьи 116 понадобилось в том числе для корпоратизации ДП «Ліси України», которой в предмете первого чтения не было.

Высоцкий: сначала принять, затем привести в соответствие

Министр агропромышленного комплекса Тарас Высоцкий поддержал проект в первом чтении. По его словам, для аграрной сферы рисков в существующей редакции не видно, а технические решения и разъяснения Европейской комиссии можно учесть позднее:

«Є змога на основі того, що вже є, в першому читанні це доопрацювати і зробити повну відповідність до другого читання».

Такая позиция понятна чиновнику, которому необходимо показать выполнение евроинтеграционных обязательств. Но она не отвечает на главный вопрос: почему до второго чтения предлагается дорабатывать не только механизм EUDR, но и устройство всей лесной отрасли? Европейская комиссия может оценить соответствие Регламенту ЕС, однако она не обязана вместо украинского парламента обсуждать приватизацию лесоустройства, расчётную лесосеку или правовой режим земель будущего акционерного общества.

Что услышали экологи и парламентские юристы

Представитель Уполномоченного Верховной Рады по правам человека подробно разобрал отказ от отдельной процедуры утверждения расчётной лесосеки:

«Воно послаблює державний контроль за раціональним використанням лісових ресурсів і буде створювати ризики виснаження лісів».

Расчётная лесосека — не ведомственная формальность. Она определяет допустимый ежегодный объём заготовки древесины в порядке рубок главного пользования и должна обеспечивать непрерывность и неистощительность лесопользования. Передача её подготовки сертифицированным организациям без ясного механизма предотвращения конфликта интересов требует как минимум независимой государственной проверки.

Пётр Тестов поддержал земельные гарантии, необходимые при реорганизации предприятия, но одновременно обратил внимание на совершенно посторонние положения:

«Дуже дивні зміни в статті про особливо захисні ділянки і про праліси, які не мають відношення до регламенту».

Это важная оговорка. Даже критики не отрицают необходимости юридически защитить государственную собственность и непрерывность права пользования. Вопрос в другом: почему для этого используется закон о товарах, связанных с обезлесением, и почему вместе с земельными гарантиями в него помещают ослабление существующих природоохранных процедур?

Татьяна Тимочко отметила, что проект необходимо серьёзно доработать с экологической точки зрения. Она обратила внимание на отсутствие чётких критериев деградации лесов и на несоответствие отдельных положений европейскому регламенту.

Председатель Общества лесоводов Украины Юрий Марчук поддержал законопроект и напомнил, что предложения по изменению лесного законодательства обсуждались на апрельской конференции. Среди них он назвал приближённое к природе лесоводство, рубки переформирования, лесную охрану постоянных лесопользователей и предложения ДП «Ліси України», связанные с корпоратизацией. Его вывод был однозначным: проект можно поддержать в первом чтении, а перечисленные поправки учесть при доработке.

Это важное и профессионально честное выступление. Марчук не маскировал лесную реформу терминологией EUDR: он прямо перечислил нормы, которые лесоводы хотят внести в Лесной кодекс через этот законопроект. Но тем самым он подтвердил главный предмет нашего спора. Даже полезные идеи нельзя проводить вторым чтением непрофильного закона только потому, что для отдельного системного законопроекта не хватило времени или политической воли.

Директор УкрНИИЛХА, доктор сельскохозяйственных наук, профессор, член-корреспондент НАН Украины и НААН Украины Виктор Ткач также призвал поддержать законопроект в первом чтении. К его положительным сторонам он отнёс конкурсное проведение лесоустройства, законодательное закрепление приближённого к природе лесоводства и рубок переформирования, а также электронного лесорубного билета и сертификата происхождения древесины. При этом наличие спорных вопросов Ткач не отрицал, предложив искать по ним конструктивное решение на следующих совещаниях. Иными словами, позиция профильной лесной науки прозвучала осторожнее: поддержать проект за основу, а содержащиеся в нём разногласия устранять уже при подготовке ко второму чтению.

Народный депутат Александр Матусевич также попросил поддержать проект в первом чтении без исключения спорных норм:

«Я, звичайно, просив би колег підтримати цей законопроєкт у першому читанні без виключення норм».

Ради чего меняют систему

Ответ Гослесагентства оказался даже откровеннее критики. Игорь Будзинский, начальник управления лесного хозяйства и воспроизводства лесов, объяснил:

«Ми будемо відходити від монополізації Укрдержліспроєкту і, скажімо так, запроваджувати ринок лісовпорядкування в Україні».

Лесоустроительные работы смогут выполнять сертифицированные организации и инженеры. Выявление пралесов, выделение особо защитных участков и расчёт лесосеки предполагается объединить в единой системе лесоустройства.

Другой представитель Гослесагентства сформулировал общую идеологию ещё проще:

«Ми просто хотіли… базове лісовпорядкування передати в приватні, якби, руки… Ми все ж за логікою дерегуляції».

Вот содержание, которое теряется за словами о европейской интеграции. Государственную систему лесоустройства хотят превратить в рынок частных услуг. Одновременно предлагается сократить согласования, изменить механизм расчётной лесосеки и сосредоточить определение природоохранных ограничений внутри самого лесоустройства.

Можно спорить о государственной монополии Укрдержліспроєкту. Возможно, её действительно следует реформировать. Но такую реформу необходимо проводить отдельным законом: с анализом рисков, правилами сертификации, ответственностью исполнителей, предотвращением конфликта интересов и сохранением независимого государственного и общественного контроля.

Протаскивать её в заключительных положениях закона об обращении товаров — худший из возможных способов.

«Дьявол кроется в деталях»

Народный депутат Анжелика Лабунская очень точно сформулировала настроение заседания:

«Ми багато говоримо: гарні євроінтеграційні зобов’язання. Але диявол криється в деталях. Цей закон наскільки корисний може бути, настільки він сьогодні може бути небезпечний».

Она напомнила, что комитет уже не раз видел, как ко второму чтению меняется содержание законопроектов, и потребовала, чтобы в окончательном тексте не осталось лазеек:

«Вже сьогодні є намагання: а тут камінчик закинемо, а там камінчик закинемо».

Лабунская отдельно обратила внимание на множество отсылочных норм. Закон должен устанавливать ясные критерии, а не обещать, что всё существенное когда-нибудь распишут подзаконными актами. Свою позицию она завершила словами: «Це один із найсерйозніших законів, тому що ліси — це наше багатство, те, що ми повинні залишити нащадкам… Тому поспішати не треба».

Трудно сформулировать точнее. Тем более странно, что после таких слов комитет всё-таки решил рекомендовать проект к первому чтению, рассчитывая исправить его позднее.

Сначала проголосовать, потом разобраться

В ходе дискуссии прозвучало немало заверений, что всё будет исправлено ко второму чтению.

Олег Бондаренко заявил:

«Точно не було мети… [вносити] якісь норми, які б погіршували стан лісів нашої країни».

Я не сомневаюсь, что председатель комитета не ставил перед собой цель ухудшить состояние лесов. Но закон оценивают не по добрым намерениям авторов, а по создаваемым им полномочиям, процедурам и последствиям. Конкретные риски назвали участники заседания, Главное научно-экспертное управление и Комитет по интеграции Украины в ЕС.

Представитель Гослесагентства попросил принять проект в первом чтении, «щоб не було зараз зайвого часу в дискусії», а спорные вопросы доработать позднее.

Именно такой подход вызывает наибольшее недоверие. Лесное законодательство Украины и без того превратилось в лабиринт из Лесного кодекса, многочисленных постановлений Кабинета министров, санитарных правил, правил рубок главного пользования, инструкций по лесоустройству, порядков выдачи специальных разрешений и экологических процедур. Обычному гражданину почти невозможно установить, кто, на каком основании и по какой процедуре разрешает конкретную рубку.

Теперь к этому лабиринту хотят добавить новые реестры, сертифицированных исполнителей, рубки переформирования без законодательного определения и лесоустройство, внутри которого будут одновременно рассчитываться объёмы рубок и устанавливаться природоохранные ограничения.

Сначала проголосовать, а потом четыре месяца разбираться — плохой способ принимать даже простой закон. Для фундаментальной перестройки лесоуправления он неприемлем.

Что в действительности пытаются протащить

У меня нет оснований утверждать, что все собранные нормы написаны в интересах одного заказчика. Скорее мы видим попытку разных ведомств и организаций использовать удобный евроинтеграционный паровоз и погрузить в него собственные давно подготовленные решения.

Прежде всего с заднего хода пытаются протащить преобразование ДП «Ліси України» в акционерное общество. Этого положения не было в предмете зарегистрированного законопроекта. Его предложило само предприятие уже во время подготовки комитетом решения о первом чтении, а провести его намерены с помощью статьи 116 Регламента.

При создании единого государственного предприятия возможное акционирование не стало предметом полноценного профессионального и общественного обсуждения. Между тем ДП «Ліси України» работает с начала 2023 года. Счётная палата проверила начальный период реформы, включая первое полугодие 2023 года. После этого прошли весь 2024-й, весь 2025-й и восемь месяцев 2026 года, но государство не представило обществу результатов обещанного ежегодного независимого контроля экономических, экологических и управленческих последствий реформы.

Это не просто пожелание критиков. По итогам государственного аудита Счётная палата рекомендовала Министерству защиты окружающей среды и Гослесагентству обеспечить проведение ежегодного финансового аудита ДП «Ліси України». Одновременно правоохранительные органы регулярно сообщают о производствах, подозрениях и обвинениях, фигурантами которых становятся руководители и работники предприятия и его подразделений. Прежде чем давать этой системе новую корпоративную оболочку, необходимо разобраться, почему возникают эти дела, как управляется государственное имущество и выполнила ли централизация заявленные задачи.

Сначала — независимая оценка результатов реформы, аудит ДП «Ліси України» и анализ причин системных нарушений. Затем — открытое обсуждение целесообразности акционерного общества. Делать наоборот означает не продолжать реформу, а закрывать её невыясненные последствия новым юридическим фасадом.

Второй крупный сюжет — фактическая приватизация функции лесоустройства. Речь пока идёт не о продаже самого Укрдержліспроєкта, а о передаче базового лесоустройства «в частные руки», создании рынка сертифицированных услуг и ликвидации государственной монополии. Но Укрдержліспроєкт исторически был не только исполнителем лесного планирования. Через лесоустройство он выполнял и элементы государственного контроля за ведением лесного хозяйства.

Передача этих функций частным организациям создаёт очевидный риск конфликта интересов: исполнитель, которого оплачивает лесопользователь, будет участвовать в расчёте объёмов рубок, выявлении пралесов и установлении природоохранных ограничений. Куда логичнее было бы вывести Укрдержліспроєкт из хозяйственной вертикали, передать его министерству, не связанному с хозяйственной деятельностью лесных предприятий, и финансировать независимое лесоустройство за счёт части налогов и дивидендов, поступающих государству от лесного хозяйства.

Сторонники приближённого к природе лесоводства хотят законодательно закрепить рубки переформирования.

При этом из действующей системы могут исчезнуть отдельное утверждение расчётной лесосеки, установленные Кабмином критерии особо защитных участков и существующие возможности независимого выявления пралесов.

Каждая из этих тем заслуживает самостоятельного профессионального и общественного обсуждения. Вместе они образуют не поправку к EUDR, а новую модель управления украинскими лесами.

Пересмотр лесного законодательства давно назрел, но начинать его следует с Лесного кодекса, а не с заключительных положений закона об обороте товаров. Верховная Рада нынешнего созыва располагала временем для системной работы над лесным правом, однако эту работу фактически провалила. Теперь упущенное время пытаются компенсировать набором несогласованных поправок под флагом срочной евроинтеграции. Это не устраняет существующий правовой лабиринт, а делает его ещё запутаннее.

Что следует сделать

1. Ограничить проект № 15352 исключительно нормами, непосредственно необходимыми для выполнения Регламента ЕС 2023/1115: прослеживаемостью товаров, надлежащей проверкой, предотвращением обезлесения и деградации лесов, государственным контролем и ответственностью.

2. Исключить из проекта все изменения Лесного кодекса, не относящиеся непосредственно к EUDR, и устранить замечания Комитета по интеграции Украины в ЕС с согласованием ключевых механизмов с Европейской комиссией.

    3. Начать системный пересмотр лесного законодательства с подготовки нового Лесного кодекса, а реформу лесоустройства обсуждать в его рамках либо отдельным профильным законопроектом с оценкой последствий и открытым профессиональным обсуждением.

4. Не отменять независимое государственное утверждение расчётной лесосеки без равноценного и юридически определённого механизма проверки.

5. Сохранить обязательные критерии и независимый контроль при выделении особо защитных лесных участков и выявлении пралесов.

6. Дать законодательное определение рубкам переформирования и только после этого обсуждать пределы и условия их применения.

7. До обсуждения корпоратизации провести независимую оценку результатов деятельности ДП «Ліси України» за 2023–2026 годы, ежегодный финансовый аудит, рекомендованный Счётной палатой, и публичный анализ причин выявленных нарушений. Положения об акционерном обществе, правах на лесные земли и судьбе разрешительных документов рассматривать отдельным законом.

8. Не передавать базовое лесоустройство частному рынку без определения независимого контрольного органа, правил предотвращения конфликта интересов и источника публичного финансирования государственного лесоустройства.

До рассмотрения проекта в зале опубликовать сравнительную таблицу всех изменений, которые комитет предполагает внести на основании статьи 116 Регламента.

Европейская интеграция не должна становиться универсальным пропуском для норм, которые в обычном порядке потребовали бы отдельного законопроекта, отдельного обсуждения и отдельной политической ответственности.

Комитет пока ещё может отцепить лишние вагоны. Если он этого не сделает, ответственность за содержимое состава будет лежать не на безымянных разработчиках, а на депутатах, которые сознательно решили протащить его под европейским флагом.

P.S. Слушая это обсуждение, я вспомнил старую миниатюру Михаила Жванецкого «Экзамен по физике» в исполнении Романа Карцева и Виктора Ильченко. Студент начинает ответ с возникновения Земли, появления жизни и развития человеческого общества. Профессор наконец прерывает его: «Какой у вас вопрос?» — «Устройство радиолампы».

С законопроектом № 15352 получилось почти то же самое. Вопрос — выполнение требований EUDR. А в ответ нам предлагают преобразование государственного предприятия в акционерное общество, новый рынок лесоустройства, рубки переформирования, расчётную лесосеку, охрану пралесов, земельные права и перестройку всей системы управления лесами.

Поэтому перед голосованием депутатам полезно ещё раз спросить авторов: какой всё-таки у вас вопрос?

Карцев и Ильченко – Экзамен по физике