Проект закона «Про мораторій на видалення зелених насаджень на окремих об’єктах благоустрою …

Проект закона «Про мораторій на видалення зелених насаджень на окремих об’єктах благоустрою зеленого господарства м. Києва» (Кост енко Ю., Заєць И.) получил  отрицательный отзыв Главного научно-экспертного управления ВР. С юридической точки зрения это абсолютно справедливая оценка.

ЗАКОН УКРАЇНИ
Про мораторій на видалення зелених насаджень
на окремих об’єктах благоустрою зеленого господарства м. Києва

Проектвноситься народними депутатами України Костенком Ю.І. , Зайцем І.О.

Цей Закон встановлює мораторій на видалення зелених насаджень на окремих об’єктах благоустрою зеленого господарства м. Києва.

Завданням Закону є запобігання масовим проявам видалення зелених насаджень в м. Києві, що спричиняють згубні наслідки для природного середовища, санітарно-гігієнічних і рекреаційних умов та якості життя громадян в столиці держави, а також здоров’я населення та його естетичного виховання.

Відносини у галузі охорони та утримання зелених насаджень на об’єктах благоустрою зеленого господарства м. Києва регулюються Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", Законом України "Про рослинний світ", Законом України "Про Червону книгу", Законом України "Про благоустрій населених пунктів", Законом України "Про столицю України – місто-герой Київ", цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Стаття 1. Визначення термінів.

У цьому Законі терміни вживаються у такому значенні:

берегозахисні ділянки – смуги прибережних зелених насаджень завширшки 150-200 метрів вздовж берегів річок, навколо озер, водоймищ, інших водних об’єктів;

ботанічні сади – науково-дослідницькі та культурно-просвітницькі заклади, призначені для вивчення та збереження об’єктів рослинного світу;

зелена зона – сукупність зелених насаджень в межах певної території;

зелені насадження – деревна, чагарникова, трав’яна рослинність, яка може включати й інші об’єкти рослинного світу, природного і штучного походження на визначеній території населеного пункту;

лісопарк – лісовий масив з елементами паркового благоустрою для масового відпочинку населення;

міський ліс – лісовий масив або ділянка лісу, розташовані в межах населеного пункту;

парк – самостійний архітектурно-організаційний комплекс, основним елементом якого є зелені насадження, площею понад 2 га, який виконує санітарно-гігієнічні функції та призначений для короткочасного відпочинку населення;

приміська зелена зона – територія за межами міської зони, зайнята лісами, лісопарками та іншими озелененими територіями, яка виконує захисні і санітарно-гігієнічні функції і є місцями відпочинку населення;

рекреаційна зона – спеціально виділена і організована територія в місті та в межах зеленої, в тому числі приміської, зони, призначена для відпочинку населення;

сквер – упорядкована ділянка зелених насаджень площею від 0,02 га до 2,0 га, яка є елементом архітектурно-художнього оформлення населених місць, призначена для короткочасного відпочинку населення;

стрімкі схили – схили стрімкістю 21 і більше градусів;

урочище – природно-територіальний комплекс, який складається із закономірного просторового поєднання елементів ландшафту, в тому числі рослинності, та формується на основі певної форми рельєфу – випуклої чи ввігнутої, єдиної за генезисом і віком.

Стаття 2. Введення мораторію на видалення зелених насаджень

Ввести мораторій строком на 5 років на видалення зелених насаджень на наступних об’єктах благоустрою зеленого господарства м. Києва:

 – у скверах, ботанічних садах, парках, лісопарках, рекреаційних зонах, міських лісах, приміській зеленій зоні;

 – в урочищах зі стрімкими схилами;

 – у зелених насадженнях прибудинкової території;

 – у берегозахисних ділянках та водоохоронних зонах;

 – на островах річки Дніпро в межах території м. Києва.

Стаття 3. Вибіркове видалення окремих зелених насаджень

Вибіркове видалення окремих зелених насаджень на зазначених у статті 2 цього Закону об’єктах благоустрою зеленого господарства може здійснюватися у разі знесення аварійних дерев чи ліквідації наслідків стихійного лиха, аварійної та надзвичайної ситуації.

Стаття 4. Контроль за дотриманням мораторію на видалення зелених насаджень

Державні органи охорони навколишнього природного середовища забезпечують постійний контроль за дотриманням мораторію на видалення зелених насаджень згідно з вимогами, передбаченими статтями 2-3 цього Закону.

Стаття 5. Розширення мережі природоохоронних об’єктів

Розширити в м. Києві мережу природоохоронних об’єктів за рахунок збільшення частки та розширення площ заповідних урочищ, пам’яток садово-паркового мистецтва, природних і ландшафтних парків, інших об’єктів природно-заповідного фонду з досягненням до 2012 року до 30 відсотків території м. Києва.

Стаття 6. Прикінцеві положення

1. Цей Закон набирає чинності з дня його офіційного опублікування.

2. Кабінету Міністрів України:

розробити проект Закону України "Про зелені насадження міст та інших населених пунктів", що базуватиметься на засадах сталого (екологічно збалансованого) розвитку населених пунктів.

3. Київській міській державній адміністрації та органам місцевого самоврядування у м. Києві:

привести у відповідність з цим Законом свої нормативно-правові акти;

протягом 2008 року здійснити інвентаризацію природоохоронних об’єктів у м. Києві, зокрема зелених, паркових, лісопаркових і рекреаційних зон, та забезпечити безумовне врахування цих територій як таких, статус яких не може бути змінено і стан яких не може погіршуватися;

до 1 вересня 2009 року здійснити винесення на картографічні матеріали, в тому числі на картооснови генпланів, меж існуючих об’єктів благоустрою зеленого господарства та передбачити їх врахування в подальшому на планах земельних ділянок і при розробленні проектів землеустрою;

до 1 січня 2010 року виконати винесення в натурі меж ділянок існуючих об’єктів благоустрою зеленого господарства.

Голова Верховної Ради України
 
ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проекту Закону України “Про мораторій на видалення зелених насаджень на окремих об’єктах благоустрою зеленого господарства м. Києва”

1. Обґрунтування необхідності прийняття Закону
Нині спостерігається небезпечна деградація природного довкілля в містах та інших населених пунктах, що пов’язане із масовим знищенням зелених насаджень й зменшенням розмірів зелених зон, таких як парки, лісопарки, рекреаційні зони та інш. Це призводить до руйнування природних екосистем та погіршення умов проживання громадян, зокрема втрати населеними пунктами комфортності та створення умов для підвищення захворюваності населення.
Безпосередніми причинами цього є масштабні зловживання під час забудови територій, зокрема через недосконалість чинного законодавства в частині захисту, утримання й відновлення зелених насаджень та нерозвиненість правової бази для забезпечення сталого (екологічно збалансованого) розвитку міст та інших населених пунктів країни.
Як свідчить практика, особливо загрозлива ситуація із масовим хижацьким видаленням зелених насаджень склалася в м. Києві, що спричиняє згубні наслідки для природного середовища, санітарно-гігієнічних і рекреаційних умов та якості життя громадян в столиці держави, а також стану здоров’я населення та його естетичного виховання.

2. Цілі та завдання прийняття Закону
Прийняття такого закону зупинить процес подальшого знищення зелених насаджень в найважливіших зелених зонах м. Києва, сприятиме розширенню в столиці держави мережі природоохоронних об’єктів та зобов’яже органи місцевого самоврядування м. Києва здійснити низку конкретних заходів щодо збереження й покращення стану об’єктів благоустрою зеленого господарства міста.
Крім того, з метою забезпечення права усіх громадян України на сприятливе навколишнє середовище Кабінету Міністрів України доручається підготувати проект закону, що визначить правові основи охорони, утримання і відновлення зелених насаджень у містах та інших населених пунктах країни.

3. Загальна характеристика і основні положення проекту Закону
Законопроект передбачає ввести мораторій строком на 5 років на видалення зелених насаджень в найважливіших об’єктах зеленого благоустрою м. Києва, таких як сквери, ботанічні сади, парки, лісопарки, рекреаційні зони, міські ліси, приміська зелена зона; зелені насадження прибудинкових територій; урочища зі стрімкими схилами; берегозахисні ділянки та водоохоронні зони; острови та схили Дніпра.
Також передбачається розширити в м. Києві мережу природоохоронних об’єктів з досягненням до 2012 року до 30 відсотків території м. Києва.
З метою удосконалення загальнонаціональної екологічної політики Кабінету Міністрів України доручається розробити проект закону про зелені насадження міст та інших населених пунктів, що базуватиметься на засадах сталого (екологічно збалансованого) розвитку населених пунктів.

4. Стан нормативної бази в даній сфері державного регулювання
Діюче законодавство недостатньо врегульовує питання щодо захисту зелених насаджень міст й інших населених пунктів та не запобігає масовим проявам знищення зелених насаджень, що повсюдно спостерігаються нині, насамперед у м. Києві.
Реалізація положень поданого законопроекту після його прийняття не потребує змін до інших законів. Водночас він вимагає від Кабінету Міністрів України підготувати проект комплексного і систематизуючого закону про зелені насадження міст та інших населених пунктів.

5. Фінансово-економічне обґрунтування
Реалізація цього Закону не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття Закону
Прийняття проекту Закону України “Про мораторій на видалення зелених насаджень на окремих об’єктах благоустрою зеленого господарства м. Києва” покращить санітарно-гігієнічні й рекреаційні умови та підвищить якість життя громадян в столиці держави, а також усього населення країни (після розробки Кабінетом Міністрів відповідного проекту закону про зелені насадження міст та інших населених пунктів та його прийняття Верховною Радою України).

Народні депутати України                            Костенко Ю.І.

Заєць І.О.
 

ВИСНОВОК
на проект Закону України «Про мораторій на видалення зелених насаджень на окремих об’єктах благоустрою
зеленого господарства м. Києва»
(реєстр. № 2393 від 18.04.2008 р.)

Головне науково-експертне управління розглянуло зазначений законопроект, у якому пропонується ввести мораторій строком на п’ять років на видалення зелених насаджень на перелічених у ньому об’єктах благоустрою зеленого господарства міста Києва, дозволивши протягом вказаного терміну лише вибіркове видалення окремих зелених насаджень на вказаних об’єктах у випадку необхідності знесення аварійних дерев чи ліквідації наслідків стихійного лиха, аварійної та надзвичайної ситуацій.
Обґрунтовуючи необхідність прийняття законопроекту, суб’єкти права законодавчої ініціативи вказують у пояснювальній записці до нього на «масштабні зловживання під час забудови територій, зокрема через недосконалість чинного законодавства в частині захисту, утримання й відновлення зелених насаджень та нерозвиненість правової бази для забезпечення сталого (екологічно збалансованого) розвитку міст та інших населених пунктів».  З пояснювальної записки також випливає, що одним з завдань Закону, проект якого пропонується, є «зобов’язати органи місцевого самоврядування м. Києва здійснити низку конкретних заходів щодо збереження й покращення стану об’єктів благоустрою зеленого господарства міста».
Не заперечуючи потреби у вдосконаленні законодавства про благоустрій населених пунктів (у тому числі щодо утримання і відновлення зелених насаджень, контролю за порушення закону у цій сфері суспільних відносин та відповідальності за таке порушення), Головне управління, тим не менш,  не може підтримати пропонований законопроект з наступних підстав.
1. За своїм змістом і метою проект спрямований на тимчасову заборону органам місцевого самоврядування міста Києва реалізувати у повному обсязі окремі власні повноваження, встановлені законом відповідно до вимог Конституції України. Крім того, до тексту проекту включено розпорядчі приписи, якими від органів місцевого самоврядування у місті Києві та Київської міської державної адміністрації вимагається виконання завдань у сфері утримання і відновлення зелених насаджень у столиці протягом встановлених у проекті строків (стаття 5; абзаци третій – п’ятий ч. 3 статті 6).
З цього приводу вважаємо за необхідне зазначити, що відповідно до ч. 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно із ч. 2 статті 6 Основного Закону органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цієї Конституцією межах і відповідно до законів України. Перелік виключних повноважень Верховної Ради України встановлюється Основним Законом України (статті 85, 87, 89, 92, ч. 1 статті 88 тощо) і не може бути розширений звичайними законами. Згідно із п. 15 ч. 1 статті 92 Конституції України до компетенції парламенту належить визначення законом засад місцевого самоврядування. Чисельні конституційні приписи безпосередньо вказують на те, що законом визначаються повноваження територіальної громади і органів місцевого самоврядування (ч. 2 статті 19; ч. ч. 1 і 3 статті 140; ч. 3 статті 141; ч. 1 статті 143; ч. 1 статті 144 тощо).
При цьому Основний Закон України не відносить до компетенції парламенту повноваження щодо спрямування і координації роботи органів місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень, віднесених законом до їхньої компетенції. Більш того, подібна можливість виключається встановленими Конституцією України загальними засадами взаємовідносин як між державою та місцевим самоврядуванням взагалі, так і між парламентом та органами місцевого самоврядування зокрема. Викликає заперечення і надання законом доручень оперативного характеру місцевим державним адміністраціям, адже ці органи виконавчої влади згідно із Конституцією України (ч. ч. 6 і 7 статті 118) не є підзвітними і підконтрольними парламенту та відповідальними перед ним (на відміну від Кабінету Міністрів України).
Повноваження щодо управління у сфері благоустрою населених пунктів віднесено законодавством до компетенції органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування (див., зокрема, розділ ІІ Закону України «Про благоустрій населених пунктів» та статтю 28 цього ж Закону – конкретно щодо питань охорони та утримання зелених насаджень). У даному контексті варто окремо звернути увагу на те, що відповідно до ч. 3 статті 28 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» затвердження порядку видалення дерев, кущів, газонів та квітників належить до компетенції Кабінету Міністрів України?. Згідно із Конституцією України до повноважень парламенту належить визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики держави (у тому числі, політики у сфері благоустрою населених пунктів), а не здійснення чи забезпечення безпосередньої реалізації державної політики у конкретних сферах чи спрямування і координація роботи органів виконавчої влади у цих сферах??.
При вирішенні цього питання варто також враховувати правову позицію Конституційного Суду України, який у п. 2 мотивувальної частини свого рішення  № 2-рп від 2 березня 1999 року зазначив, що законами України можуть регулюватися питання, «вирішення яких відповідно до Конституції України не належить до повноважень інших органів державної влади або органів місцевого самоврядування».
Підсумовуючи вищезазначене, вважаємо за необхідне зауважити, що поданий законопроект за змістом і загальною спрямованістю своїх положень розширює зміст і обсяг конституційної компетенції Верховної Ради України і містить ознаки втручання у повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, внаслідок чого порушує вимоги ч. 2 статті 6 і ч. 2 статті 19 Конституції України. Крім того, положення проекту не відповідають основним засадам місцевого самоврядування, відображеним в Основному Законі України та Європейській хартії місцевого самоврядування, ратифікованій Законом України № 452/97-ВР від 15 липня 1997 року. Зокрема, ними звужуються зміст і обсяг гарантованого Конституцією України права територіальної громади на місцеве самоврядування та порядку його здійснення (ч. ч. 1 і 3 статті 140) і порушується закріплений статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом.
2. Порушені у законопроекті питання за своєю природою не є нормативно-правовими (статті 2, 5 і 6 містять розпорядчі приписи, стаття 1 носить описовий характер), а відтак не потребують законодавчого регулювання.
Нормативно-правовий характер законів безпосередньо випливає з ч. 2 статті 8, ч. ч. 2 і 3 статті 57 та ч. 1 статті 58 Конституції України. Виходячи з цього, прийняття законів не нормативно-правового змісту може допускатись виключно у поодиноких випадках, коли це безпосередньо передбачено Конституцією України (наприклад, згідно з ч. 3 статті 92 Основного Закону законами України оголошується амністія). Прийняття інших законів ненормативного характеру є сумнівним з точки зору відповідності Конституції України.
3. На наш погляд, вирішення порушених у проекті питань має відбуватись шляхом вдосконалення чинного законодавства про благоустрій населених пунктів і, в разі необхідності, встановлення більш жорсткої відповідальності за його порушення, однак не у запропонований у проекті спосіб.
Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно відхилити.

Керівник управління                                                             В.І. Борденюк

Вик: К.О.Чайковський
         В.К.Рибачек