Порівняльний аналіз лісових законів європейських країн

Лісовий і мисливський журнал №3 – №4/2003

Любов ПОЛЯКОВА,
Віталій СТОРОЖУК,
Михайло Попков,
Сергій КИРИЛЮК
Наукова-інформаційний центр лісоуправління

В основу лісового законодавства всіх європейських країн покладено основний закон (кодекс чи акт), що регулює лісові відносини на національному рівні. Сам процес законотворчості є перманентним. Навіть країни зі стабільною економікою періодично вносять доповнення та зміни в лісове законодавство згідно з тенденціями розвитку або вимогами міжнародних угод. Більшість постсоціалістичних країн протягом останніх 10 років пройшли кілька (2-3) етапів кардинального реформування лісового законодавства. Вивчивши лісові закони інших країн, можна знайти типові шляхи вирішення лісових проблем.

В основі цієї роботи – аналіз лісових кодексів восьми країн: Чехії (1995), Угорщини (1996), Словаччини (1993), Латвії(2000), Литви (2001), Естонії (1999), Польщі (1992), Швеції (1994). Варто визнати, що досі немає єдиного підходу до формування лісового законодавства. Його зміст, структура й обсяг визначаються історичним розвитком і традиціями законотворчості кожної країни. Незважаючи начисленні розходження, у структурі кожного лісового закону завжди можна виділити чотири основні частини: декларативну, регулятивну, нормативну та процесуальну.

ДЕКЛАРАТИВНА ЧАСТИНА

Тут наводяться (декларуються) основні поняття, визначаються об’єкти і суб’єкти лісових відносин, принципи і цілі ведення лісового господарства. Набір і зміст “декларацій” у різних кодексах відмінні.

Мета закону. Мета чи основне призначення є майже у всіх законах. Кодекс має визначити умови/правила (Чехія, Польща), або регулювати/забезпечувати невиснажливе лісоуправління (Естонія, Латвія, Литва), або ж сприяти поєднанню біоценотичних і продуктивних функцій лісу (Угорщина). Зазвичай з перших фраз закону підкреслюється значення лісових ресурсів як для охорони навколишнього середовища, так і для економіки держави.

Ключові терміни. Перелік означень, що приводяться в законах, у різних країнах різний. Основні терміни можуть наводитися в статтях, зміст яких вони розкривають (Швеція й Естонія), бути оформлені кількома статтями (Угорщина) або виводитися водну окрему статтю (Чехія, Латвія, Польща, Литва). Вони пояснюють базові поняття (Угорщина) охоплюють більшість термінів лісового закону (Литва, Чехія) чи, крім того, однозначно визначають положення, що зустрічаються в щоденній практиці ведення лісового господарства(Латвія).

Особливий інтерес у законі – це трактування термінів ліс і лісові землі. Лісовий закон може наводити як обидва поняття(Угорщина, Чехія, Латвія, Литва), так і одне(в естонському кодексі це визначення лісу, у словацькому і шведському – лісових земель, а в польському ці поняття об’єднані водному визначенні). Загальною є декларація про віднесення до лісових земель, крім власне покритих лісом, земель нерозривно пов’язаних з лісом та призначених для лісогосподарського виробництва. Серед особливих вимог до визначення лісу/лісових земель переважають вимоги до площі, висоти, повноти, а також до продуктивності насаджень. Крім того, можливі додаткові умови щодо дії кодексу, наведені як у законі (Латвія, Угорщина), так і віднесені на розгляд лісової адміністрації (Словаччина, Естонія). До речі, в естонському, литовському й угорському актах перелічені категорії насаджень, на які поширюється і не поширюється дія кодексу, хоча апріорі вони можуть підходити під визначення лісу/лісових земель.

Складові поняття “Ліс/Лісові землі”

Важливо пам’ятати, що одне і те ж поняття в законодавстві різних країн може трактуватися по-різному. Приміром, угорські законодавці основним суб’єктом лісового права вважають лісового менеджера, яким можуть бути власники, лісокористувачі, що ведуть лісове господарство, чи професіональні управляючі лісами, що були найняті. У литовському законі лісовими менеджерами виступають державні підприємства і муніципалітети. У Чехії поняття “лісового менеджера” немає в переліку визначень і кодекс звертається в більшості випадків до власника лісу, але наявність лісового менеджера (чи управляючого) є обов’язковою умовою для ведення лісового господарства. Ним може бути юридична чи фізична особа (зокрема власник лісу), що має відповідну ліцензію.

Суб’єкти й об’єкти дії кодексу формально визначені тільки в латвійському кодексі. Об’єктами визнається ліс і лісова земля, а суб’єктами – власники лісу, лісокористувачі, а також інші особи, яким надані права й обов’язки щодо управління і використання лісових ресурсів. Законодавці інших країн справедливо вважають, що об’єктом дії кодексу може вважатися все, про що йде мова в законі, чи все, до чого відноситься його дія, суб’єктами всі, хто має безпосереднє відношення до лісового сектора економіки, у тому числі і всі громадяни, оскільки кодекс регулює і їхні дії в лісі.

Цілі і принципи ведення лісового господарства задекларовані польським кодексом як розумне поєднання екологічного й економічного потенціалу лісів. У шведському кодексі положення про те, що лісове господарство має вестися таким чином, щоб забезпечити продуктивність лісу і збереження біорізноманіття, приведене в першому параграфі кодексу і цілком може вважатися його лейтмотивом.

РЕГУЛЯТИВНА ЧАСТИНА

У цій частині визначається компетенція і регулюються повноваження різних гілок і органів влади в сфері управління лісами, а також права й обов’язки власників і користувачів лісу. Описуються принципи економічного регулювання лісових відносин збоку держави, визначається порядок доступу в ліс.

Повноваження і компетенція органів державної влади в сфері управління лісами. Практично в усіх законах повноваження різних органів влади наводяться в статтях, що регулюють конкретні правові питання в сфері управління лісами (особливо це стосується повноважень уряду та парламенту). Посиланнями на управлінські органи обмежуються польський та шведський лісові кодекси.

В литовському кодексі визначена роль держави, а також права й обов’язки державних чиновників у галузі лісового господарства. У латвійському законі, крім посилань в окремих статтях, загальні функції керування лісовим сектором визначені в заключній частині документа, у словацькому докладно виписані повноваження міністерства оборони, в естонському повноваження держави загалом, лісової служби, служби охорони навколишнього середовища і повітових лісових рад. У чеському й угорському кодексах, на відміну від усіх наведених законів, докладному опису повноважень державних органів управління присвячено кілька окремих статей. Для польського й естонського кодексів характерне також докладне визначення функцій, повноважень, методів роботи і порядку фінансування компаній, що ведуть лісове господарство в державних лісах.

Право власності на ліси. Окрема стаття про право власності на ліси є тільки в литовському кодексі. В інших законах ми зустрічаємо тільки відносні посилання щодо державної власності на ліси. Так, регуляцію площі державних лісів зустрічаємо в Естонії (не менше 20% території країни). У Литві визначені категорії лісів, що вважаються лісами державного значення, а також вказано, що права й обов’язки державного власника має уряд або профільне міністерство, уповноважене урядом. У Польщі власником державних лісів є казначейство – засновник державної лісової компанії. У Латвії питання державної власності на ліси розглянуто найдокладніше. У кодексі визначено, що власником лісів є лісовий департамент Міністерства сільського господарства, а управляє державними лісами державна акціонерна компанія. У Словаччині лісовими ресурсами і потужностями, що служать цілям лісоуправління державної власності, може управляти тільки організація, заснована центральним органом лісової адміністрації або з його дозволу. Окреме місце відведено питанням оренди. У Чехії зазначено, що оренда і суборенда державних лісів заборонена, взагалі суборенда може здійснюватися, якщо таке положення зафіксоване в угоді оренди лісової ділянки. У Польщі оренда, продаж лісів, земель та іншої нерухомості Державної казни, якою управляє державне лісогосподарське підприємство, потребує дозволу з боку Міністерства охорони навколишнього середовища. В Литві оренда державних лісів можлива тільки з метою рекреації, ведення мисливського господарства й інших неприбуткових видів діяльності, визначених урядом. У Латвії встановлено, у яких випадках можливий продаж чи відчуження державних лісів.

Права та обов’язки суб’єктів лісових відносин переважно віднесені до відповідних статей, рідше виводяться окремими статтями. Так у литовському кодексі в двох статтях зібрані основні права й обов’язки всіх суб’єктів лісових відносин. В угорському законі окремо визначені обов’язки лісового менеджера, а в естонському права й обов’язки лісових власників і обов’язки менеджера державних лісів. Номінально обов’язки згадуються також і в польському законі. Державна компанія і власники приватних лісів повинні зберігати ліс і забезпечувати безперервність користування.

Важливим є вибір суб’єкта, зобов’язаного виконувати ті чи інші процедури і заходи. У Литві це власник, лісові менеджери і лісокористувачі, у Словаччині – лісокористувач, в Угорщині – лісовий менеджер, в Естонії, Чехії і Швеції в основному лісовий власник, у Польщі апелюють до казенних лісів Польщі (державна компанія) і лісового власника.

Порядок доступу в ліс визначений як вільний у всіх законах. У шведському і словацькому законах це питання не розглядається. Особи, що знаходяться в лісі, можуть збирати гриби, ягоди й інші недеревні лісові продукти при дотриманні визначених правил, дуже детально визначених у чеському і польському кодексах. Однак передбачається можливість обмеження вільного доступу в ліс власниками, лісовою адміністрацією чи лісокористувачами у відповідних випадках, а угорським, литовським і польським законами визначені ділянки, у які доступ заборонений взагалі. У литовському, латвійському, угорському і польському кодексах передбачається необхідність у разі обмеження відвідування лісу виставляти попереджувальні знаки.

Порядок видачі дозволів на здійснення лісокористування. Особлива увага цьому приділена в естонському, латвійському і шведському кодексах. Проведення певних видів робіт у лісі можливе тільки через 2 тижні після повідомлення державної лісової адміністрації (Естонія), після одержання підтвердження від державної лісової служби (Латвія) чи після повідомлення й одержання дозволу у визначених випадках (Швеція). У кодексах інших країн ці питання не регулюються. Однак у чеському кодексі детально визначені порядок і умови видачі й анулювання ліцензій на проведення робіт у лісі.

Переведення лісових земель в нелісові, як правило, регулюється рішенням державної лісової адміністрації. Переведення може бути тимчасовим (в Угорщині термін 5 років, Словаччині12 років) чи постійним. У Литві процедуру переведення лісових земель в інші види землекористування визначає уряд в інтересах держави, лісових власників і суспільства. Крім того, визначені дії, що не можуть вважатися переведенням лісових земель в інші категорії. У Швеції кодекс не перешкоджає зміні мети використання лісових земель. В Угорщині окремі статті регулюють положення про поділ лісових земель і використання їх не за призначенням. Положення про обмеження на поділ лісових ділянок (не менше 5 га) знаходимо також в литовському кодексі.

Економічне регулювання лісових відносин з боку держави. Цей блок регулює можливість та порядок надання субсидій. Фінансова підтримка лісового сектора може здійснюватися безпосередньо з державного бюджету через профільне міністерство або ж через спеціалізовані фонди. Можливе змішане фінансування. У Латвії, Чехії, Литві й Естонії передбачені спеціальні механізми, що забезпечують фінансову державну підтримку лісових власників.

Напрямки фінансування. Можуть бути зібрані в окремій статті (Литва), визначені в статтях, фінансування яких передбачається (Угорщина, Естонія), або можливе поєднання двох наведених положень(Чехія, Польща, Литва).

Податки. В чеському кодексі зазначається, які ліси звільнені від податку на нерухомість. Угорський кодекс регулює сплату лісовим менеджером коштів, що надходять до фонду лісовідновлення. В польському кодексі детально визначений порядок нарахування і сплати лісового податку. В Литві задекларовано відрахування 5% прибутку від продажу круглих лісоматеріалів чи лісу на корені згідно з процедурою, визначеною урядом. Ці кошти надходять до бюджету і повертаються на фінансування лісового господарства.

Інші платежі. В законі може визначатися порядок виплат за вилучення лісових земель чи обмеження лісокористування(Чехія). Угорський закон передбачає сплату вартості робіт, виконаної лісовою адміністрацією, а також визначає можливість стягнення за користування інформаційною базою даних. У Швеції закон передбачає внесення застави для забезпечення завершення екстенсивних лісовідновних заходів. Заставу можуть також вимагати як умову для надання дозволу нарубку в захисних насадженнях зі складними умовами для лісовідновлення та насадження цінних широколистяних порід.

Рис.2. Питання, що визначають порядок ведення лісового господарства

НОРМАТИВНА ЧАСТИНА

Регламентує питання власне ведення лісового господарства (рис.2). Встановлює основні вимоги до лісовідновлення, рубок, якості і походження репродуктивного матеріалу, захисту лісів від шкідників і хвороб. Докладний виклад нормативів залежить від характеру подачі матеріалів. Можливе визначення всіх ключових положень, що стосуються практики ведення лісового господарства (Угорщина, Чехія, Литва, Естонія, Латвія) чи тільки виклад окремих його аспектів (Польща, Швеція). У Словацькому кодексі нормативна частина представлена фрагментарно, і в подальшому аналізі посилань на нього немає.

У більшості розглянутих законів (Литва, Чехія, Угорщина, Естонія) виклад нормативів починається з визначення функцій і методів лісової інвентаризації і планування. Це логічно, оскільки саме під час лісовпорядного планування визначаються норми і правила ведення лісового господарства, а наявність самого плану є необхідною умовою як для проведення заходів у лісі (Чехія, Угорщина, Польща, Литва), так і для одержання субсидій (Латвія). У законі Естонії зазначено, що лісовпорядні плани складаються для всіх лісів. До речі, в усіх законах, крім шведського, цьому питанню приділено значну увагу.

Розглянемо основні питання, що стосуються методології і практики проведення інвентаризації лісів і складання плану ведення лісового господарства.

Види планування. У більшості країн передбачено кілька видів лісовпорядного планування. У Чехії й Угорщині це 10літнє регіональне планування і планування на рівні підприємства. Крім того, в Угорщині кожне підприємство складає і затверджує в лісовій адміністрації детальний оперативний план робіт на рік. В Естонії і Литві складаються перспективні плани розвитку лісового сектора і безпосередньо лісовпорядні плани лісових підприємств. У Литві перспективні плани розвитку складаються і для державних лісогосподарських підприємств.

Структура і зміст планів, як правило, визначаються централізовано залежно від форми власності і розміру лісового володіння. У Чехії для володінь менше 50 гектарів лісовпорядний план не складається, а за бажанням власників складається порадник з лісокористування. В Угорщині план складається для володінь більше шести гектарів. Для ділянок меншої площі, що мають комерційні функції, складається спрощений оперативний план. В Естонії і Польщі для приватних лісових власників складаються рекомендації з ведення лісового господарства чи спрощений план.

В законах Естонії, Угорщини і Польщі описані всі положення, обумовлені лісовпорядним планом. У литовському кодексі визначено загальну схему складання плану і зазначені фактори визначення основних лісогосподарських показників. У Чехії зазначені тільки основні складові плану.

Кошти для проведення робіт. У Чехії й Угорщині регіональне планування проводиться за рахунок бюджетних коштів, для складання лісовпорядних планів підприємств виділяються субсидії (в Угорщині і для оперативного плану). Також можливе одержання бюджетних дотацій у Латвії і Литві. В Естонії всі витрати покриваються з бюджету.

Організації, що виконують лісовпорядні роботи. Тільки в латвійському, чеському і литовському кодексах передбачено можливість виконання лісовпорядних робіт приватними організаціями, працівники яких мають відповідну кваліфікацію.

Детальність розгляду питання лісокористування коливається від докладності спеціалізованої інструкції (Естонія й меншою мірою Латвія) до посилань на відповідні підзаконні акти (Литва). В законах Чехії й Угорщини є коротке визначення видів рубок і конкретних обмежень лісокористування (вік рубки, площа лісосік при суцільнолісосічних рубках тощо). У шведському кодексі положення, що стосуються рубок, носять більш регулятивний характер, а в польському вкрай фрагментарні. У Латвії, Литві й Угорщині передбачено механізм заборони лісовою адміністрацією проведення рубок при невиконанні термінів лісовідновлення.

При розгляді питань лісовідновлення вказуються методи, терміни чи особливі вимоги його проведення (Естонія, Угорщина, Литва). Терміни лісовідновлення складають у Чехії і Польщі 2 роки після рубки, а в Латвії, Литві, Естонії – 3 роки. У Швеції закон вимагає негайного відновлення вирубок, а вже підзаконні акти встановлюють термін 3 роки. Як правило, у всіх країнах передбачається, що термін лісовідновлення може бути збільшений з дозволу лісової адміністрації. Серед додаткових вимог в Естонії регламентується необхідна кількість та висота саджанців на гектарі, вимоги до насіннєвих дерев та обробітку ґрунту, в Угорщині зазначені вимоги до складання плану посадок при лісорозведенні і лісовідновленні, а також вимоги до якості посадок. У Литві вказується, в яких випадках має проводитися штучне поновлення.

Вимоги до матеріалу для лісовідновлення висунуті у всіх законах, крім польського і литовського. Як правило, вони визначаються в централізованому порядку. Базовою вимогою є положення про те, що насіння має бути перевіреної якості (сертифіковане) та визначеного походження.

Питанням охорони і захисту лісу належну увагу приділено у всіх законах. Практично кожен кодекс містить посилання на інструкції чи підзаконні акти в галузі охорони і захисту лісу, встановлює вимоги повідомлення до лісової адміністрації про спалахи шкідників і хвороб, а також зобов’язує проводити попереджувальні й охоронні заходи.

Крім зазначених положень із нормативної частини лісових законів, є питання, розгляд яких обумовлюється розстановкою акцентів законодавцями кожної країни. Зупинимося на деяких з них.
В Естонії визначаються мета і завдання лісокористування і наводяться параметри для оцінки лісоуправління. Крім того, в законах Естонії, Чехії, Латвії, Литви і декларативно Польщі визначені особливості ведення господарства в лісах різного цільового призначення. У Швеції окремо регулюються питання використання і відновлення цінних широколистяних лісів.

Всі закони приділяють значну увагу проблемі охорони навколишнього середовища і збереження біологічної різноманітності лісів. У законах Естонії і Латвії перелічені ключові біотопи й особливо захисні ділянки.

У багатьох країнах законодавчо визначені принципи організації служби лісової охорони (Чехія, Польща, Угорщина), а також обов’язки місцевої влади по охороні лісів від пожеж (Чехія, Польща). В Угорщині визначені вимоги до кваліфікації працівників у лісі та сертифікації лісової продукції. Умови використання лісового транспорту ми знаходимо в Чехії й Угорщині. Крім того, у Чехії особливу увагу приділено гідротехнічним заходам, у Чехії і Словаччині питанням звітності, Естонії, Латвії й Угорщині – вимогам щодо збору інформації про ліси і лісові ресурси, у Латвії положенню про моніторинг лісів, Швеції – збереженню культурної спадщини та розведенню північних оленів.

ПРОЦЕСУАЛЬНА ЧАСТИНА

Ця частина присутня в заключній частині лісових законів усіх країн і визначає відповідальність суб’єктів лісових відносин за порушення лісового законодавства. У цій частині можна виділити такі підрозділи:

Загальні положення. В законах відзначається важливість дотримання лісового законодавства. Особи, винні в його порушенні, несуть відповідальність за свої дії. Загальними положеннями обмежилися законодавці Латвії, Польщі і Литви.

Відповідальність за порушення кодексу досить чітко визначено чеським, естонським, словацьким, шведським й угорським законами. Докладно описані види лісопорушень та передбачені в кожному конкретному випадку штрафи з зазначенням строків і механізму їх накладання.

Закінчуються лісові закони, як правило, перехідними положеннями, що регулюють дії суб’єктів лісових відносин у період вступу в дію нового лісового акта. Вони присутні в кодексах Чехії, Угорщини, Естонії, Польщі. У словацькому, естонському, польському і чеському законах є положення, що підлягають зміні в інших законодавчих актах у зв’язку з набуттям чинності нового лісового кодексу, Литовський закон визначає чільне місце міжнародним угодам у лісовому секторі перед національними.

У цій статті розглянуті основні положення тільки восьми лісових законів. Але який закон кращий чи гірший, важко сказати, зважаючи на весь спектр національних нюансів законотворчості й особливостей ведення лісового господарства. Треба досконало знати національну специфіку, щоб визначити важливість і доцільність того чи іншого положення, а пріоритети при розгляді окремих аспектів законодавства можуть виявитися зміщеними дослідниками закону.

Умовний поділ лісових законів на декларативну, регулятивну, нормативну та процесуальну частини виявився досить ефективним методом аналізу для порівняння кодексів різних країн. Загалом усі частини пов’язані між собою, атому в окремому законі зустрічаються і декларації, і регуляції, і норми. Однак послідовне використання запропонованої схеми дасть змогу орієнтуватися в “законодавчому лісі”.