О некоторых особенностях СИСТЕМЫ лесоуправления в Украине

Светлана! Привожу для Вас первую часть одного из своих докладов в Минагрополитики, в которой затрагиваются те вопросы о которых Вы говорите… Почитайте… Очень муторно размещать подобные тексты… Я это разжевываю уже много лет… Судя по тому, что основные лесные политики страны и их незаменимые консультанты ещё не заговорили моими словами, – никто ничего пока  не понял… Возможно Вы будете первой? А может придется широким массам объяснять?

Конечно я лукавлю… Были и те, кто понимал о чем речь… Их реакцию хорошо, хоть и слега обобщенно, отражает заглавный снимок…  …  М.П.

Уважаемые Коллеги!

В своем сообщении я попытаюсь: дать оценку системы лесоуправления в Украине (1), показать её комплексное влияние на ситуацию в лесном секторе (2) и наметить пути реформирования (3). Всё, что вы услышите и прочитаете, – это экспертное мнение, сформированное за десятилетия работы в отрасли, в том числе в рамках проекта ПРОФОР, направленного на содействие подготовке и проведению реформ в сфере лесных отношений…

 Сегодня можно констатировать, что правительство Украины признаёт неудовлетворительное состояние лесного сектора страны и необходимость реформирования системы государственного управления лесами. Показателем этого является ряд законодательных актов, подготовленных различными ветвями власти, часть из которых содержит перечень мер, направленных на реформирование управления лесами (слайд 1)

Анализ принятых законодательных актов и базовых законопроектов свидетельствует о том, что они не согласованы друг с другом и нацелены на реализацию различных, порой взаимоисключающих планов реформирования. Общего виденья стратегии реформирования у Правительства НЕТ.  Во многом это явилось следствием стремления к быстрому результату и недооценки важности предварительной правовой и экономической подготовки реформ, а также их публичного обсуждения.

Несмотря на разногласия, существует ряд положений, с которыми согласны ВСЕ заинтересованные стороны.  Лесная реформа должна:

• быть интегрирована в общую стратегию преобразования страны;
• учитывать межсекторальные и региональные интересы и особенности;
• ориентироваться на европейские ценности, принципы, модели и опыт.

Важно подчеркнуть, что очень многие в Украине упрощенно трактуют содержание процессов европейской интеграции, понимая их как адаптацию украинского законодательства к регламентам и директивам ЕС. При этом забывают то, что европейские страны имеют общие правовые традиции, берущие начало в римском праве. К примеру, в Европе всем понятно, что:

• лес –естественный продукт земли, который неразрывно с ней связан;
• земля и все, что с ней неразрывно связано, признается недвижимостью;
• по отношению к лесу земля является «главным имуществом», а лес имуществом«принадлежностным»;
• «принадлежностное имущество» разделяет судьбу «главного» и т.п.

В Украине эти и многие другие положения права были перечеркнуты 100 лет назад ленинскими декретами «О земле», «О лесе», «О национализации» и до сих пор не реабилитированы в полной мере. Это затрудняет или делает невозможным использование в Украине многих решений и моделей управления, оправдавших себя в европейских странах.

Любая модель лесоуправления включает правовую и институциональную составляющие (слайд 2), причем первая первична по отношению ко второй. Правовая составляющая модели лесоуправления – это производное истории и лесной политики государства. Она шлифуется в течение десятков и сотен лет. Все постсоциалистические и многие традиционно рыночные страны Европы, за прошедшие четверть века 2-3 раза кардинально пересмотрели лесную политику и, как следствие, базовые положения лесного права. Исключением является Украина: лесной политики в стране нет и никогда не было, а базовые положения права частично заимствованы из советского законодательства, а частично привнесены представителями лесного ведомства. Украинские лесные реформаторы традиционно уделяют повышенное внимание совершенствованию организационной и функциональной формы управления лесами, но недооценивают значимости правового фундамента, который в конечном итоге определяет долгосрочные результаты любых реформ.

Кратко рассмотрим особенности украинской модели лесоуправления там, где это возможно, проводя параллели со странами ЕС.

Объект управления. Основным объектом лесоуправления в Украине, естественно, является «лес». Однако содержание этого понятия в Украине и странах ЕС, кардинально различаются (слайд 3).

В странах ЕС, и не только, «лес» – земельный участок покрытый лесной растительностью или с ней неразрывно связанный, который рассматривается как имущество. В Украине «лес» – природный комплекс, в состав которого земля не входит. Имуществом он не является.

Другой особенностью украинского лесного права является отнесение к лесу древесно-кустарниковой растительности, которая во всем остальном мире лесом не считается: линейные посадки по полям, вдоль дорог, водоемов и других объектов, кустарники, плантации и иные временные типы древесной растительности на землях с.-х. назначения.

Украинское ноу-хау в определении леса влечет за собой многочисленные последствия:

• лес – не земля, значит регулировать распоряжение и пользование этими объектами приходится автономно….
• лес – не земля, поэтому их целевое назначение сплошь и рядом не совпадает: земель рекреационного назначения многократно меньше, чем лесов, а лесов ПЗФ многократно больше, чем земель…
• лес – не имущество, – поэтому его нельзя оценить в деньгах, взять на баланс, продать или даже украсть…
• древесные посадки на с.-х. землях – это лес, поэтому их никто не создает…
• лес –природный комплекс и Природа создает его естественным путем на месте брошенных с.х. угодий. Однако, земельная статистика этих «природных комплексов» не видит и лесом не считает.

Фактически, под определением «лес» в Украине понимают совершенно разные объекты (слайд 4):

• собственно леса (8,2 млн. га), пригодные для полноценного ведения многоцелевого лесного хозяйства;
• другую древесно-кустарниковую растительность, представленную кустарниками и линейными посадками (977 тыс.га);
• иные защитные насаждения (913 тыс.га), искусственные посадки на оврагах, песках и иных деградированных землях, ресурсное значение которых минимально.
• естественные леса, возникшие на сельскохозяйственных землях, числящиеся в земельном кадастре как пахни, сенокосы, залежи и пастбища. Количественной информации об этой категории насаждений нет, но в некоторых областях их площадь значительна.

Существующая система управления лесами не охватывает, как минимум, двух из названных категорий древесных насаждений, которые до настоящего времени остаются бесхозными и массово уничтожаются.

Структура собственности. Процесс оформления прав собственности и пользования землями в Украине далек от завершения. Как следствие, точных данных о структуре собственности на леса и лесные земли в стране нет. Однако данные Земельного кадастра (01.01.2016) дают представление о распределении «лесов и других покрытых лесом земель» по категориям собственников и пользователей (слайд 5).

Заметим, что:

• частные леса в Украине принадлежат в основном гражданам и представляют собой мелкие участки насаждений, более половины которых – линейные посадки и кустарники. За их вычетом в собственности граждан находится 0,1% от общей площади лесов. Это мелкоконтурные участки лесной растительности, непригодные для ведения правильного лесного хозяйства.
• 99,9% лесов и лесопокрытых площадей находится в публичной, в основном государственной собственности.
• 1% земель, покрытых настоящим лесом, находится в пользовании специализированных предприятий лесохозяйственных предприятий. Около 8% не передано в пользование. 2.7% – в пользовании учреждений Минприроды; 1,4% – Минобороны; 1,7% – иных государственных органов и учреждений (МЧС, ДУСя, Пенитенциарная служба, НАН, УААН, ВУЗы), а также органов местного самоуправления. На долю аграрных предприятий государственных (0,6%) и не государственных (1,5%) приходится 2.1% лесопокрытых земель.

Другим источником информации о структуре собственности является реестр субъектов хозяйствования, подающих государственную отчетность о лесохозяйственной деятельности (слайды 6-7).

Его анализ показывает, что:

• форма собственности субъекта хозяйствования не связана с собственностью на леса и лесные земли. Все частные и большинство коммунальных лесохозяйственных структур пользуются землями государственной собственности. Многие из них не имеют правоустанавливающих документов, в связи с чем их права сомнительны;
• весомая часть лесов и лесопокрытых площадей находится на землях запаса и не имеет пользователей. В значительной мере они представлены лесозащитными полосами, кустарниками и защитными насаждениями. Государство не имеет надлежащей информации об этих насаждениях, фактически их не охраняет и не знает, что с ними делать;
• процесс формирования коммунальной собственности на леса проходит стихийно. В 14 областях коммунальных лесов вообще нет. Коммунальные субъекты хозяйствования в остальных 10 областях учреждены органами власти разного уровня и в значительной мере пользуются де-факто государственными лесами и землями;
• права частных и коммунальных структур на постоянное пользование государственными лесами надлежащим образом не оформлены и постоянно оспариваются в судах;
• существуют значительные площади земель, заросших естественной лесной растительностью. Согласно определения Лесного Кодекса, – это леса, однако в земельном кадастре они продолжают числится пашнями, залежами, пастбищами и сенокосами. Их площадь не известна. Их будущее не определено.

Процесс формирования собственности на леса протекает стихийно. Государство не имеет четкой политики в данном вопросе и фактически не управляет процессом.

Основную роль в лесообеспечении страны играют  лесохозяйственные предприятия, подчиненные Гослесагентству. На их долю приходится 77% площади лесов, 82% общего объема заготовки и 86 объема заготовки деловой древесины, являющейся сырьем для лесной промышленности.

Цели лесоуправления в Украине определяются путем отнесения земель и лесов к различным категориям. Основная проблема заключается в том, что целевое назначение земель и лесов, которые на них произрастают, никак не связаны. К примеру:

• Согласно ЗК (ст44) «К землям ПЗФ относятся природные заповедники, НПП, биосферные заповедники, региональные ландшафтные парки, биосферные заповедники, заказники памятники природы, заповедные урочища. Де факто, все объекты ПЗФ в составе земель лесохозяйственных предприятий произрастают на землях лесохозяйственного значения;
• Согласно статьи 51 ЗК «к землям рекреационного значения относятся земельные делянки зеленых зон городов и населенных пунктов». Де факто леса зеленых зон произрастают на землях лесохозяйственного, а не рекреационного значения.

Эти и подобные положения создают коллизии и значимо влияют на правовой режим территорий.

Важно отметить то, что целевое назначение лесов не связано с режимом их выращивания.

Не менее важно и то, что Украина иначе, чем страны ЕС трактует понятие ООПТ (особо охраняемые природные территории), отождествляя их с советским понятием «объекты» ПЗФ. В этой связи, имея самую большую долю лесов, исключенных из расчета главного пользования (сл.10), страна считает их охрану недостаточной и проводит политику увеличения площади объектов ПЗФ. Для чиновников и экологов, формирующих политику охраны природы, важна не степень защиты территории, а отнесение её к одну из типов объектов ПЗФ по формальному признаку.

Сложившаяся ситуация затрудняет ведение лесного хозяйства и не способствует организации эффективного и устойчивого многоцелевого лесопользования.

Распределение прав государства, как собственника формирует  правовой фундамент модели лесоуправления.

1.              Существует три базовых модели ведения хозяйства в государственных лесах (слайды 10-11):

·    Публично-правовая – хозяйство ведется государственными структурами – учреждениями и компаниями публичного права в интересах государства по установленным им правилам. Обычно применяется в странах с высокими требованиями к выполнению лесом социальных, экологических и других «некоммерческих» функций (Польша, Эстония, Литва, Германия…Беларусь) С правовой точки зрения леса рассматриваются как «публичный домен», которым государство распоряжается в интересах всех и каждого, защищая общественную пользу леса и целесообразное распределение всех его ресурсов и благ.

·    Частно-правовая – хозяйство ведется государственными структурами рыночного типа акционерными обществами, холдингами, корпорациями на основе частного права. Им передается значительная часть прав собственника в части распоряжения лесами и древесиной. Основная цель деятельности – максимизация прибыли, часть которой в виде дивидендов получает собственник леса – государство (Латвия, Ирландия, Швеция, Австрия и т.д) С правовой точки зрения леса рассматриваются как имущество, собственником которого является само государство в лице казначейства или другого государственного органа. При управлении лесами в этом случае следуют всем правилам, регулирующим права распоряжения, владения и пользования имуществом, находящимся в частной собственности.

·    Передача в пользование – леса передаются частным (аренда, концессия) или иным (постоянное или временное пользование) структурам, получающим право собственности на заготовленную древесину и доходы от её реализации. В европейских странах практически не используется.

 Кроме того, по типу распоряжения государственными лесами можно выделить два базовых типа управления ими:

Централизованный – характерен для большинства унитарных государств Европы. Функции распоряжения переданы центральному органу власти (Министерству, Казне) и частично делегированы государственным структурам, непосредственно управляющим лесами (слайд 12).

Децентрализованный – характерен для стран с федеральным устройством. Аналогичен предыдущему с той разницей, что основные функции распоряжения делегированы органу власти на уровне субъекта федерации.

В Украине реализована уникальная для Европы гибридная правовая модель управления государственными лесами. Для неё характерны:

1.    Децентрализованное распоряжение государственными лесами;

2.    Публично-пользовательская форма хозяйственного управления.

Профессиональные центральные органы украинской власти, отвечающие за ведение лесного хозяйства в государственных лесах, а также государственные структуры, осуществляющие хозяйственную деятельность, лишены права распоряжения лесами. Функции распоряжения переданы на региональный уровень – областным государственным администрациям, которые не имеют в своем составе структур, отвечающих за ведение лесного хозяйства.

Государственные предприятия, ведущие лесное хозяйство, с одной стороны укомплектованы штатом государственной охраны, которая относится к правоохранительным органам. Это характерно для работников лесных структур, сформированных на фундаменте публично правовой модели управления. С другой стороны, предприятия имеют статус постоянных пользователей леса, а также право собственности на древесину и доходы от её реализации. Это характерно для пользовательской модели управления. По сути, постоянный пользователь во многом похож на арендатора или концессионера с бессрочным сроком аренды (концессии) и без четко сформулированных экономических обязательств перед собственником леса.

В украинской модели лесоуправления, которую уже давно называют «СИСТЕМОЙ» (слайд 13) изначально заложены интересы государства (1), органов центральной и местной власти (2), а также постоянных пользователей леса – собственников древесины (3).

Фактически государственные леса Украины имеют одного собственника – ГОСУДАРСТВО, 24 – основных распорядителя – ОДА, и более 300 пользователей – собственников заготовленной древесины и полученных доходов.

Долгосрочные цели государства: улучшить леса, гарантировать экологическое и социальное благополучие, обеспечить сырьем экономику, увеличить налоги, могут не совпадать с интересами местных органов власти и, тем более, пользователей, стремящихся максимизировать свой доход ЗДЕСЬ и СЕЙЧАС. Это порождает системный конфликт, имеющий разнообразные негативные последствия. Попытка решить его путем отнесения руководителей лесного хозяйства областного уровня к государственным служащим к успеху не привела. И в прошлом, когда региональные структуры управления назывались «Областными производственными объединениями» и сейчас, когда они преобразованы в «Областные управления лесного и охотничьего хозяйства» их основной приоритет – забота о подчиненных предприятиях – пользователях, с которыми их, также, как и Гослесагентсво, связывают многочисленные экономические связи. Не секрет, что традиционно за средства подчиненных лесных предприятий покупается автотранспорт, офисная техника, бензин и другие товары для государственных лесных органов власти, на предприятиях числятся специалисты, фактически работающие в управлениях, даже лесную форму и погоны лесным госслужащим часто оплачивают предприятия.

Важной особенностью СИСТЕМЫ Гослесагентства, отличающей её от подобных по функциям европейских структур является многочисленность и маленький размер государственных хозяйственных структур (лесных предприятий), которые формально независимы друг от друга и де-юре выступают на рынке древесины, как конкуренты (слайд 14).

Минимальный размер государственной лесной структуры стран ЕС около 200 тыс. га. Украинские лесные предприятия в среднем на порядок меньше. Негативные следствия подобной раздробленности очевидны: технологическое и техническое отставание, значительные накладные расходы, трудности в реализации древесины крупным потребителям и т.п.

Многолетнее использование подобной системы управления оказало комплексное влияние на состояние лесов, лесного хозяйства, и лесного сектора.

Прежде всего приходиться констатировать, что за годы независимости в Украине так и не удалось сформировать орган власти, осуществляющий лесную политику и защищающий интересы государства в сфере лесных отношений. Очевидные следствия этого:

• отсутствие лесной политики, стратегии, программы
• низкое качество лесного законодательства и прекращение систематической законотворческой деятельности
• отсутствие, низкое качество или закрытость информации о лесах и лесном секторе
  • грубо нарушены сроки государственного учета лесов;
  • прекращены работы по лесной инвентаризации;
  • информация о лесах Гослесагентства и других пользователей несравнима по полноте и качеству, а о лесах непереданных в пользование отсутствует;
  • в стране нет реестра лесопользователей;
  • лесная статистика в должном объеме не публикуется и не анализируется
• отсутствие адекватной реакция на текущие вызовы, среди которых массовое усыхание лесов, деградация лесного хозяйства в малолесных регионах, обострение ситуации на рынке древесины
• систематическое невыполнение государственных заданий и планов.

…..