16/12/2011
0Итак, сделан один из трех шагов для перехода к свободной купле-продаже украинских черноземов. 9 декабря принят в первом чтении закон «О рынке земель». Осталось принять его во втором чтении, а затем получить подпись президента. И, судя по раскладу голосов в Верховной Раде и предыдущим высказываниям главы государства на эту тему, неожиданностей здесь быть не может, и вступление закона в силу станет делом времени.
Фермеры против
Популярности власти данный документ не прибавит, хотя фактически по поводу создания рынка земли у ведущих политических сил существует консенсус, которому из парламентских сил последовательно оппонирует только КПУ.
Да, нынешняя оппозиция говорит о катастрофических последствиях закона, но это точка зрения, обусловленная точкой сидения. Создавая в конце 2007 г. «демократическую коалицию», БЮТ и НУНС сами давали обязательство принять закон о земельном рынке. Лично же Ющенко не раз выражал недовольство продолжением моратория на куплю-продажу земли. А медийная машина уже много лет независимо от власти пыталась доказать, что торговать землей надо.
Аргументы в пользу купли-продажи сводятся к следующему:
1. Теневая торговля уже идет, причем с фактическим изменением целевого назначения земли — так пусть лучше все будет открыто, прозрачно, и коррупции станет меньше.
2. Для устойчивого развития сельского хозяйства собственник предпочтительнее арендатора, так как последний заинтересован в минутной выгоде, а не в сохранении и повышении плодородия земли. Дескать, истощив почву на одном участке, он берет арендовать новый.
3. Только собственность дает гарантии стабильного землепользования, поскольку в правовом плане собственник защищеннее арендатора.
4. Установление государством справедливой цены на сельскохозяйственные земли защитит владельцев земельных паев от главного дефекта аренды — сдачи земли практически за бесценок.
Вся эта пропаганда никак не изменила настроения тех, кто, по мысли пропагандистов, и должен был больше всего выиграть от снятия моратория. Прежде всего самой активной части крестьянства — фермеров.
Здесь показательна позиция Ассоциации фермеров и частных землевладельцев Украины (АФЗУ), организации отнюдь не левой. Напомню, ее президентом долгое время был Иван Томич (ныне он почетный президент), депутат ВР 2002—2005 гг. по списку «Нашей Украины», а затем министр АПК. АФЗУ систематически выступала за продление моратория на продажу сельхозземель.
Обычно это мотивировалось отсутствием необходимых для рынка земли законов (о земельном кадастре и т. д.). Однако на последнем съезде АФЗУ 15 февраля фермеры высказались и за принятие этих законов, и за вынесение вопроса о купле-продаже земли на референдум. То есть они дали понять, что выступают против такой торговли в принципе.
Такова позиция самой активной и достаточно успешной части сельских тружеников, людей, для которых как будто должен быть соблазнителен один из главных моментов земельного рынка — получение кредитов под залог земли (у арендаторов-латифундистов достаточно ресурсов, чтобы получать кредиты иными способами). И такая позиция фермеров лучше всего дискредитирует идею торговли землей.
Если же брать настроения крестьянства в целом, то они очевидны по результатам соцопроса, проведенного Центром социальных экспертиз по заказу Всемирного банка. 52% крестьян, которые владеют земельными паями, категорически против отмены моратория на куплю-продажу земли, 41% готовы продать землю, но лишь гражданам Украины и при условии создания нормального земельного рынка.
Украинская аренда — все наоборот
Да, можно много рассказывать и крестьянам, и прочему населению о прелестях цивилизованного рынка земли, который существует в развитых странах. Но давайте обратим внимание на принципиальные различия между этими странами и Украиной, например в таком вопросе, как аренда земли.
Все мы хорошо знаем по художественной литературе, кто такие арендаторы и арендодатели в других государствах. Так, где-нибудь в Алабаме потомок чернокожих рабов выпрашивает у потомка плантаторов клочок земли, выращивает там хлопок или арахис и рассчитывается частью урожая, поскольку денег платить за аренду у него нет. Или же где-нибудь в Колумбии индеец берет в аренду землю у латифундиста — потомка конкистадоров. Страны и названия сельхозкультур могут быть разными, но почти везде арендатор — это бедняк, который берет землю у богатого на его условиях.
У нас же все наоборот: арендаторы являются фактическими латифундистами, которые и диктуют арендодателям свои условия.
Впрочем, в одном существенном обстоятельстве и Украина, и остальной мир схожи. Аренда везде происходит на условиях богатой стороны. На Западе, правда, у арендодателей и собственность, и богатство. У нас же в силу исторической специфики богатство оказалось у одних, а собственность на земельные паи у других, но эта собственность — слишком слабый рычаг, чтобы уравновесить влияние денег. Следовательно, надо ожидать, что торговля землей тоже будет происходить под диктовку тех, кто богаче, то есть современных латифундистов.
Обуздание рыночной стихии. Опыт Запада
Практически во всем мире существуют меры по ограничению рыночной стихии в торговле землей и контролю за землепользованием. Они обусловлены спецификой земли как товара и природного ресурса и призваны создавать гарантии от злоупотреблений, сохранять плодородие почв и способствовать тому, чтобы крестьяне были хозяевами, а не батраками. Основные из этих мер таковы.
1. Устанавливаются квалификационные требования для приобретения сельскохозяйственной земли в собственность — как правило, это предыдущий опыт работы в сельском хозяйстве. Так, в Венгрии земля продается в собственность физическим и юридическим лицам страны, которые не менее пяти лет занимаются сельхоздеятельностью.
2. Запрещается или ограничивается продажа земли ряду субъектов, в первую очередь иностранцам. В той же Венгрии, стране с самым развитым сельским хозяйством в Восточной Европе с одной стороны и самым большим уровнем участия иностранного капитала в экономике с другой, тем не менее действует мораторий на куплю-продажу сельхозугодий иностранцам.
В Польше такие земли можно покупать гражданам других государств только с разрешения МИД и МинАПК, но пахотные земли неполякам все равно приобрести пока невозможно (правда, в дальнейшем ограничения предполагается снять). В США же запрещено неаграрным компаниям, которые имеют оборот больше чем 3 млн. долл., заниматься сельскохозяйственной деятельностью.
3. Ограничивается максимальный размер земельных угодий в частной собственности. В Польше он составляет 300 га пашни для физических лиц и 500 га для юридических. Во Франции даже арендовать более 300 га нельзя.
4. Перепродажа земельного участка запрещается в течение длительного срока после его приобретения. Во Франции он составляет 12 лет, в Испании — 10—12 лет, в США — 15, Италии — 30.
5. Государство играет особую роль в рынке земли. Например, в ряде стран (Франция, Германия, Венгрия и многих других) землю нельзя продать напрямую — только специально уполномоченной госструктуре, которая уже потом может перепродать этот участок, если сочтет нужным.
6. Нарушение севооборотов, использование земель не по назначению влечет различные санкции.
Обуздание рыночной стихии. Что предлагают у нас
Какие же вышеизложенные идеи отражены в украинском законопроекте?
1. Никакого опыта работы на земле для покупателей не требуется. Такой опыт дает лишь основания для приобретения земельного участка в рассрочку, если речь идет о землях государственной и коммунальной собственности.
2. Землю не смогут купить ни иностранцы, ни украинские юридические лица (а смогут только государство, органы местного самоуправления и физические лица). Иностранцы не имели такого права ни по одной из редакций законопроекта, а для юридических лиц подобные ограничения вписали в текст лишь осенью.
Все эти изменения приняты под давлением фермеров. Однако неясно, насколько они будут долговременными и насколько отвечают настроениям во власти. Ведь в начале года первый замглавы АП Ирина Акимова уже говорила, что продажа земли иностранцам будет запрещена лишь на ограниченный срок.
3. Также под давлением фермеров в ходе подготовки документа к первому чтению максимальный размер земельного надела в собственности уменьшили в 21 раз (с 2100 га до 100) и ввели ограничения для аренды. Так, физическое или юридическое лицо («с учетом связанных лиц и лиц, связанных с ним отношениями контроля») сможет арендовать в районе не более 6 тыс. га земли, а в области — не более 5% земель сельхозназначения. При этом данное лицо должно быть обязательно зарегистрировано по месту расположения земли (чтобы налоги шли в местный бюджет).
4. Введен экономический механизм, который делает невыгодным скорую продажу приобретенных участков. Для этого заключительными положениями закона вводятся новые нормы в декрет Кабмина «О госпошлине» (1993).
Они предполагают, что в случае отчуждения сельхозугодий в первый же год после их приобретения собственник должен заплатить 100% нормативной денежной оценки земельного участка; во второй — 90%, в третий — 80%, в четвертый — 70%, в пятый — 60%. А через 5 лет землю можно будет продавать уже беспошлинно.
Как видим, установленный срок гораздо меньше, чем в других европейских странах. А на финальной стадии подготовки документа власть (в частности, глава Госагентства земельных ресурсов Сергей Тимченко) заверяла, что высокие пошлины надо будет платить в случае продажи земельного участка в течение 10 лет после приобретения. Более того, представляя нынешний законопроект в парламенте, глава аграрного комитета Рады Григорий Калетник говорил: «Ми разом з вами в комітеті заклали норму, що 10 років не маєш права або якщо хочеш його перепродати, то потрібно заплатити 100-процентну вартість, і таким чином це має перешкодити спекуляції — подвійна оплата». Но на самом деле ничего подобного в документе нет!
5. Нет и исключительной роли государства в торговле землей, которая была прописана в первоначальной редакции правительственного законопроекта. Но положение ст. 18 о первоочередном праве государства на выкуп земельных участков исчезло из документа, что в ходе дебатов в Раде с негодованием отметил представитель «Реформ» Владимир Каплиенко.
Правда, министр АПК Николай Присяжнюк перед голосованием выразил убеждение, что эту норму вернут в законопроект. Конечно, это было бы верно. Но вряд ли она исчезла случайно. Не только потому, что дельцы в таком порядке не заинтересованы — ведь откуда в государстве с такими бюджетными проблемами найдутся деньги на выкуп земли по цивилизованным ценам, тем более что непонятно, насколько активно крестьяне будут продавать свои паи?
6. Никакие наказания за истощение почв никому не грозят. Вопреки агитационным аргументам (см. начало статьи), купля-продажа сама по себе не превратит арендаторов в рачительных хозяев. Ведь никто не заставляет их становиться собственниками, они могут арендовать землю и дальше.
Правда, изменение целевого назначения земли новыми собственниками возможно не всегда. Ч.1 ст. 22 закона гласит: «Забороняється здійснювати зміну цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, розташованих за межами населених пунктів, які були набуті із земель державної та комунальної власності протягом 10 років з дня укладення договору відчуження».
Но, во-первых, не написано, какую кару влечет нарушение этой нормы. Во-вторых, ясно видно, что эти ограничения касаются исключительно тех земель, которые продает государство или местные общины, но не земель, которые будут продавать сами крестьяне!
Таким образом, появляется опасность, о которой давно предупреждали. Торговля землей может ликвидировать пригородное овощеводство и молочное хозяйство (эти отрасли в основном развиты именно близ городов), так как земли этих хозяйств будут скуплены под коттеджи.
Итак, по большинству пунктов (1, 4—6) ограничения и контроль земельного рынка на Украине будут заметно меньше, чем в странах Запада, и это не может не тревожить. Но мы не говорили еще об одном моменте, который традиционно беспокоил больше всего, — что землю у крестьян скупят по дешевке.
300 гектаров за двухкомнатную квартиру
А о том, что опасность скупки украинской земли за бесценок не надуманна, ясно следует из выступления зампредседателя Госагентства земельных ресурсов Николая Калюжного в ходе «круглого стола», организованного Институтом Горшенина в нынешнем апреле. Он говорил: «Если с 1 января 2012 года открывается рынок земель сельскохозяйственного назначения, земля больше 5—6 тыс. грн. (за гектар. — А. П.) покупаться не будет. У нас будет очень большое предложение и не очень большой спрос на эту землю. Нормативная оценка у нас будет примерно 22 тыс. грн., а рыночная цена будет 5—6 тыс. грн.» (УНИАН). При этом он подчеркивал, что повышение рыночной оценки земли не повлияет на ее стоимость.
В материале УНИАН о том же «круглом столе» говорилось, что «по данным Госземагентства, на сегодняшний день нормативная денежная оценка земли сельскохозяйственного назначения составляет 11,9 тыс. грн. за гектар пашни, арендная плата за 1 га пашни — около 300 грн. При этом в Европе 1 га сельскохозяйственной земли оценивается в 2—3 тыс. евро (в странах Евросоюза — около 5 тыс. евро), а арендная плата за 1 га земли составляет около 300 евро».
То есть арендная плата по сравнению с Европой отличается минимум в 11 (а то и в 15) раз, и это при гораздо лучшем качестве украинской земли. Конечно, уровень жизни у нас ниже, и это работает на занижение стоимости аренды. Однако разрыв в ВВП на душу населения (с учетом паритета покупательной способности) между Украиной и ЕС составляет 4,9 раза (6,7 тыс. долл. против 32,7 тыс. (CIA)). Таким образом, даже с учетом разницы ВВП, но без учета качества украинской земли цена ее все равно оказывается заниженной минимум в 2,2 раза.
Поскольку же во всем мире стоимость продажи земли (да и вообще любой недвижимости) соотносима со стоимостью ее аренды, то ожидать, что при свободном рынке наша земля будет стоить дорого, не приходится. А если речь идет о 5—6 тыс. грн. за гектар, о которых говорил Калюжный, то это всего лишь стоимость 0,3—0,35 кв. м жилья в Киеве. То есть цена двухкомнатной квартиры в столице эквивалентна цене 300 га земли, а для человека состоятельного, но отнюдь не входящего в ряды олигархов, вполне реально было бы приобрести и 2100 га — потолок, предполагавшийся прежней редакцией закона.
Да, этот потолок снизили в 21 раз. А чтобы землю не приобретали по заниженной стоимости, закон включает определенные механизмы. Так, ст. 11 законопроекта гласит, «стартова ціна продажу земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності (права оренди) не може бути нижчою за її вартість, визначену на підставі експертної грошової оцінки, яка проводиться за методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України». Не может быть ниже экспертной оценки и реальная цена продажи этого участка (ст. 19).
Но это опять-таки не касается продажи земельных участков, принадлежащих частным лицам. В случае если такие лица захотят продавать свои угодья кому-либо, кроме членов семьи, действует механизм, расписанный в статье 18. Продавец должен опубликовать в местном издании сообщение о цене продаваемого участка и условиях его продажи. При этом (ч. 1 ст. 18) преимущественное право покупки имеют собственники смежных угодий, а также совладельцы данного участка (если речь идет о земле, находящейся в совместной собственности). Купить же они могут лишь на заранее объявленных в прессе продавцом условиях, то есть если наберется двое или трое претендентов, продавец должен реализовать свой участок тому, кто ему больше всего понравится, формально не повышая цены.
Если же владельцы смежных участков не проявят интереса к покупке, собственник может продать свои угодья кому угодно, но опять-таки на тех же условиях, которые он уже объявил в прессе (ч. 4 ст. 18)
Правда, из ч. 6 той же статьи следует, что цена продажи может быть и большей, если участок продается на торгах: «У разі продажу земельної ділянки на земельних торгах особа, що має право переважної купівлі, може реалізувати своє право шляхом надання згоди на ціну, на яку погодились інші учасники торгів». Однако ни из данной статьи, ни из других неясно, как же могут частные лица выставлять свои участки на торги. Более того, из ст. 33 следует, что на торги выставляются лишь земли государственной и коммунальной собственности, тогда как понятие «преимущественное право на приобретение земельного участка» используется лишь относительно угодий в частной собственности. И это далеко не единственный пример несогласованности в законе.
Таким образом, вопреки декларациям пропагандистов земельного рынка, даже декларативных гарантий от скупки земли за бесценок закон не предполагает. Конечно, можно предусмотреть и более жесткие меры, но опыт фактического теневого рынка сельхозземли в обход моратория показал неэффективность государственного контроля в аграрной сфере. При нынешней тотальной коррупции наилучшей гарантией действенного контроля за куплей-продажей земли могло бы стать лишь повышение рейтинга Украины в Транспаренси Интернешнл до нынешнего рейтинга Чехии или Венгрии.
А профанация контроля легко приведет, например, к тому, что крестьяне будут договариваться с латифундистами, что номинально они продают землю по заявленной в прессе цене, но реально получат на руки меньшую сумму.
Да, ограничение максимального размера земельного участка в личной собственности и запрет на покупку земли юридическими лицами теоретически должны сдерживать аппетиты потенциальных скупщиков угодий. Но это только теория. А на практике что им помешает, если очень захотеть? Ведь чтобы приобретать землю частным лицам, никакие декларации о доходах не нужны. О том, что они потребуются, с гордостью говорила власть (тот же Сергей Тимченко) в процессе подготовки документа. Но в тексте проекта, принятого в первом чтении, этого нет! Значит, найти подставных лиц будет легче?
Может, нынешние арендаторы-латифундисты не будут искать этих лиц, поскольку им и так хорошо? Не поверю. Если бы им не нужна была торговля землей, они бы пролоббировали продолжение моратория, и для власти было бы только легче, с учетом перспективы выборов-2012. Или, может, они это продолжение лоббировали через оппозицию, а власть не послушала. Но трудно представить, что эти люди конфликтовали бы с властью. Если бы такой конфликт был, мы бы наверняка стали свидетелями громких разоблачений современных помещиков, унижающих владельцев земельных паев.
Верные предупреждения и несделанные дела
Итак, злоупотреблений при купле-продаже земли избежать не удастся, что ввиду хронической бедности украинского села создает дополнительные риски для разбазаривания важнейшего стратегического ресурса Украины. Риски, которые в свое время понимали и умные головы в Партии регионов.
Так, в начале 2009 г. политолог Андрей Ермолаев писал: «Одно дело — выходить на глобальный рынок земельных ресурсов в условиях высокой капитализации с перспективой привлечения крупных инвесторов и крупных кредитных программ. И другое дело — распродавать активы на падающем рынке, т. е. по дешевке. Земельная реформа нужна, но нужен ли открытый первичный рынок земли — большой вопрос. Возможно, следует сохранить за государством право контроля и регуляции земельных ресурсов, ограничившись лишь моделью гарантированной долгосрочной аренды земли для инвесторов, где гарантом и оператором всех сделок по аренде является государство. Слишком ценен этот ресурс, чтобы разбазарить его за два-три года! Потому нужны нестандартные решения, сохраняющие тот минимальный геоэкономический ресурс, который еще остается у Украины в контексте начавшихся глобальных трансформаций» (Украинская правда).
После победы Виктора Януковича Ермолаев возглавил Национальный институт стратегических исследований, но подобные высказывания от него публично не звучали. Между тем институту в сотрудничестве с другими органами власти вполне по силам было бы выпустить Белую книгу по земельному вопросу, где среди прочего следовало бы прояснить такие вещи, как:
— количество сельскохозяйственной земли, проданной в обход моратория;
— концентрация аграрных угодий у крупных арендаторов;
— особенности ведения хозяйства крупными арендаторами, в частности в плане возделывания культур, истощающих почву.
Книга также должна была бы содержать перечень мер госконтроля за оборотом сельхозземли с указаниями на возможные пути как обхода этих мер мошенниками, так и противодействия государства такому обходу.
Подобный анализ, конечно, поднял бы интеллектуальную планку дискуссии по земельному вопросу и позволил бы избежать многих ошибок. Но всего этого сделано не было. Идея перехода к купле-продаже земли стала в среде правящей партии безальтернативной.
Разумеется, перед вторым чтением можно улучшить отдельные положения закона. Можно будет заблаговременно внести в него поправки и после принятия — ведь рынок земли стартует лишь с началом 2013 г. Однако частные совершенствования никак не изменят идеологию закона. Идеологию, на взгляд автора этих строк, глубоко неверную в нынешних украинских условиях. И непопулярность реформы, безусловно, скажется и на выборах-2012, тем более, что как показывает опыт, сельское население меняет свои политические симпатии явно быстрее, чем городское.
