03/11/2011
0Эта статья о ситуации в России, но… Она напоминает нам о том, что лесное хозяйство очень многогранная комплексная отрасль, которую нельзя эффективно развивать методом проведения тематических компаний. Развитие должно осуществляться комплексно и системно. К сожалению у нас это не всегда так. Пока основные точки роста отрасли: достижение оптимальной лесистости, внедрение электронного учета, 100% аукционная торговля и строительство лесных дорог, стимулируются именно "компанейским" методом. При этом очень часто благие намерения и сопровождающий их энтузиазм приводят к заступам за границы правового поля и последующим наказаниям. Мораль проста – достижение успеха в любом деле требует наличия продуманного, согласованного законодательства и финансов. В России это уже вроде поняли. М.П.
Лесное семеноводство – основа воспроизводства лесов и лесоразведения. В лесном плане практически каждого региона предусмотрены объемы работ по развитию лесного семеноводства. Однако реализовать их невозможно – под угрозой санкций Счетной палаты и прокуратуры. Почему?
Действующий Лесной кодекс разделяет понятия «организации» и «обеспечения» воспроизводства лесов. Полномочия по «организации» переданы регионам – за исключением лесного семеноводства. При этом полномочия по «обеспечению» воспроизводства лесов переданы без исключений, в полном объеме. Выходит, обеспечением лесного семеноводства тоже должны заниматься субъекты РФ.
Переданные полномочия осуществляются за счет средств субвенций федерального бюджета. Здесь возникают вопросы: что же входит в содержание понятий «организация лесного семеноводства» и «обеспечение лесного семеноводства» и где грань между этими понятиями? Ответ на этот вопрос невозможно найти в Лесном кодексе. Соответственно невозможно определить и конкретные позиции в сфере лесного семеноводства, финансируемые из средств субвенций федерального бюджета.
В результате с 2007 года по 2009 год средства субвенций федерального бюджета субъектам Российской Федерации на ведение лесного семеноводства не предусматривались. Это согласуется с позицией контролирующих органов, которые по итогам проверок ряда субъектов РФ в 2007-2010 гг. делали вывод: использование средств на ведение лесного семеноводства, включая заготовку (закупку) семян лесных растений, является нецелевым!
Более того, такие решения принимали и департаменты лесного хозяйства в федеральных округах. Основание для этих решений: тезис о том, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации нет полномочий осуществлять деятельность в сфере лесного семеноводства – это полномочие Российской Федерации, исходя из трактовки Лесного кодекса, которую он допускает.
По сути, сложившаяся ситуация близка к абсурдной. Лесные планы субъектов Российской Федерации предусматривают объемы работ по развитию лесного семеноводства. Они должны реализовываться посредством лесохозяйственных регламентов лесничеств (лесопарков). Однако этого сделать невозможно – под угрозой санкций Счетной палаты и органов прокуратуры. На том же основании нельзя направить на ведение лесного семеноводства (реализацию полномочия Российской Федерации) и средства бюджетов субъектов РФ.
С 2010 года форма согласования бюджетных проектировок субъектов Российской Федерации скорректирована и допускает возможность использования средств субвенций на заготовку (закупку) семян лесных растений, но не допускает их использование на заготовку сортовых и улучшенных семян! Однако органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уже не рассчитывают и не запрашивают средства на заготовку (закупку) семян лесных растений и даже отказываются от этих средств из-за сложившейся практики контроля за их использованием.
В результате уже второй год подряд в большинстве субъектов Российской Федерации ощущается острый дефицит лесных семян и посадочного материала для обеспечения воспроизводства лесов. Существующие страховые фонды семян исчерпаны, переброска семян между регионами не может исправить положение, приходится закупать семена за рубежом.
В этой ситуации крайне необходимы действия по корректировке Лесного кодекса в целях четкого определения полномочий Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. Это тот случай, когда промедление может повлечь необратимые негативные последствия для лесного хозяйства в целом.
Это главная, но далеко не единственная проблема лесного семеноводства. Нечеткость положений Лесного кодекса не позволяет должным образом подготовить пакет нормативно-правовых актов в сфере лесного семеноводства. Наибольшие сложности возникли с подготовкой Порядка функционирования системы семеноводства лесных растений, который предусмотрен Федеральным законом «О семеноводстве». Действительно, как его подготовить, если не ясны полномочия участников лесных отношений в сфере семеноводства и порядок финансирования работ?
Нельзя не сказать о том, что один из основных нормативно-правовых актов в сфере лесного семеноводства – Правила лесного семеноводства, предусмотренные статьей 8.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КОАП), не приняты к разработке. Причина в том, что законодательно не определено, какой орган исполнительной власти Российской Федерации ответственен за его подготовку. Соответственно и упомянутые в КОАП санкции за нарушение этих правил невозможно применить.
Вместе с тем, даже если допустить, что внесены изменения в Лесной кодекс и подготовлен пакет нормативно-правовых актов в сфере лесного семеноводства, предусмотренных планом-графиком Рослесхоза, проблема преодоления стагнации в данном направлении лесохозяйственной деятельности не будет в полной мере решена. Необходимы: преемственность работ, их должное техническое оснащение, высокая квалификация исполнителей. Например, для создания лесосеменной плантации, продуцирующей улучшенные семена, необходимо: провести селекционную инвентаризацию насаждений, отобрать и аттестовать плюсовые деревья, с помощью верхолазов заготовить с них черенки, привить их на специально выращенные в контейнерах саженцы, дорастить их 2-3 года, разработать рабочий проект лесосеменной плантации, согласно проекту подготовить почву, по схеме смешения высадить привитые саженцы на отведенной площади, а затем 10-15 лет проводить агротехнические и лесоводственные уходы. Только после этого можно планировать работы по заготовке улучшенных семян.
Понятно, что наилучшим образом данную деятельность могли бы выполнять специализированные государственные учреждения со стабильным финансированием, специалистами, техникой. До 2007 года эти работы выполняли 28 спецсемлесхозов, 33 лесные семеноводческие производственные станции, 5 селекционных центров. Как известно, все они (за редкими исключениями) после передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации были реорганизованы (ликвидированы) без передачи их функций в сфере лесного семеноводства вновь образованным структурам. Таким образом, утеряна как материально-техническая, так и, во многом, кадровая основа для развития лесного семеноводства.
Пожалуй, единственным, но, не простым решением представляется создание в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации бюджетных учреждений, осуществляющих, на основе госзаказа, весь спектр государственных услуг в сфере лесного семеноводства, обладающих кадрами соответствующей квалификации и материально-техническими ресурсами для выполнения работ.
О материально-технической базе лесного семеноводства следует сказать особо. Она включает: технику для заготовки лесосеменного сырья и семян, склады для лесосеменного сырья и семян, шишкосушилки, оборудование для обескрыливания семян и пр. Ничего из этого перечня не производится в стране серийно, а то, что сохранилось сегодня, имеет близкий к 100% износ и давно устарело морально. Последние отечественные разработки в этой области относятся к 70-м – 80-м годам прошлого века. По-видимому, ситуацию должна существенно исправить реализация Рослесхозом, совместно с субъектами Российской Федерации, программы развития сети лесных селекционно-семеноводческих центров, с опорой на скандинавские технологии переработки лесосеменного сырья и семян, выращивания посадочного материала с закрытой корневой системой. Однако невозможно переоснастить лесное семеноводство только за счет закупки импортной техники. Да и затраты на ее приобретение несопоставимы с аналогами (если они есть) российского производства. Во всяком случае, подъемники для заготовки шишек, шишкосушилки, склады шишек и семян вполне могут производиться (создаваться) с привлечением российских фирм и минимальными издержками.
В отсутствие внятного лесного законодательства, нормативной, материально-технической базы, системы финансирования работ даже в урожайные годы не осуществляется полный сбор лесных семян на лесосеменных объектах. Что особенно прискорбно, урожай остается не собранным на созданных огромным трудом и с колоссальными затратами лесосеменных плантациях. Последние пять лет доля улучшенных семян в общем объеме семенозаготовок не растет и остается на уровне 1-2%. Для сравнения, в странах Европейского союза этот показатель составляет 20-30%, а в скандинавских странах – 60-100%, в зависимости от породы.
Возвращаясь к Лесному кодексу, следует сказать о том, что до 2010 года он относил к объектам лесного семеноводства и особо защитным лесным участкам (ОЗУ) только одну, далеко не самую ценную категорию объектов лесного семеноводства – постоянные лесосеменные участки. В нем не упоминались другие категории объектов – плюсовые деревья, плюсовые насаждения, лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки, маточные плантации, архивы клонов и испытательные культуры плюсовых деревьев.
Принятые в 2010 году поправки к Лесному кодексу исправили положение, но значительные площади объектов лесного семеноводства уже оказались переданы арендаторам для целей использования лесов, не связанных с лесным семеноводством: заготовка древесины, охота, рекреация и пр. Задача выведения их из аренды крайне сложна. Введение обременений в договоры аренды в части содержания, охраны и эксплуатации объектов лесного семеноводства возможно по обоюдному согласию сторон, которое далеко не всегда может быть достигнуто.
Объективность таких оценок подтверждают итоги проверок в федеральных округах. Их результаты говорят о следующем: спецсемлесхозы реформированы в форму унитарных предприятий или автономных учреждений (кроме Республики Татарстан); субвенции на цели лесного семеноводства (заготовка семян) были выделены только Иркутской области; работы по созданию и содержанию объектов единого генетико-селекционного комплекса (ЕГСК) выполняются, в основном, в рамках контрактов, заключаемых ФГУ «Рослесозащита», за счет выделяемых учреждению целевых средств; по большинству проверенных субъектов Российской Федерации выявлены факты передачи объектов ЕГСК в аренду; предусмотренные Федеральным законом «О семеноводстве» страховые фонды семян лесных растений (на случай неурожайных лет) не формируются (кроме Ульяновской, Иркутской и Нижегородской областей) ввиду отсутствия средств субвенций, подъемников; применяемые технологии заготовки, переработки, хранения семян разработаны в 80-х годах прошлого века; машины и механизмы (шишкосушилки, обескрыливатели) а также склады хранения семян имеют близкий к 100% износ.
ФГУ «Рослесозащита» не остается в стороне от решения проблем в лесном семеноводстве. Мы приняли участие в подготовке законопроекта, вносящего изменения в Лесной кодекс; активно участвуем в подготовке упомянутого пакета нормативно-правовых актов; предоставили и будем предоставлять своих специалистов для проведения контрольных мероприятий департаментов лесного хозяйства в субъектах Российской Федерации; в оперативном режиме представляем текущую, а том числе аналитическую, информацию о наличии, состоянии и эффективности эксплуатации лесосеменных объектов. С 2012 года планируется осуществлять иные, предусмотренные новым Уставом федерального бюджетного учреждения «Рослесозащита» услуги и функции в сфере лесного семеноводства в планируемом Рослесхозом объеме и с должным качеством.
Что же необходимо предпринять для исправления ситуации? Необходим комплекс мер, к числу первоочередных из которых следует отнести:
– внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации (ст. 65, 81, 83, 102, 105);
– изменение системы финансирования – направление средств субвенций федерального бюджета на исполнение переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по обеспечению лесного семеноводства;
– в соответствии с Планом-графиком Рослесхоза – завершение подготовки пакета нормативно-правовых актов в сфере лесного семеноводства;
– принятие административного регламента исполнения Рослесхозом государственной функции по семенному контролю;
– техническое переоснащение работ по заготовке, переработке, хранению и использованию семян лесных растений в т.ч. за счет развития сети лесных селекционно-семеноводческих центров
– подготовка приказа Рослесхоза о выделении имеющихся объектов ЕГСК в качестве особо защитных лесных участков;
– прекращение практики передачи объектов ЕГСК в аренду или введение в договоры аренды обременений, связанных с их содержанием и эксплуатацией;
– осуществление Рослесхозом и департаментами лесного хозяйства в федеральных округах деятельности в сфере семенного контроля – после принятия соответствующего Административного регламента исполнения данной государственной функции.
