Гост служащих

В прошлый четверг, 7 апреля, парламент принял за основу проект Закона №8306 от 25.03.11 г. “О Государственной службе”. Сейчас документ находится на рассмотрении в Комитете Верховной Рады по вопросам государственного строительства и местного самоуправления.

Учитывая, что автором законопроекта числится Президент Украины Виктор Янукович, можно предположить, что в профильном Комитете документ будет пылиться недолго и уже в ближайшее время парламент вновь его рассмотрит.

Закон о госслужбе в новой редакции входит в перечень законов, которые должны служить базой для административной реформы, начатой Президентом в 2010 г. Ранее Верховная Рада утвердила Закон о центральных органах исполнительной власти, а также новую редакцию Закона о Кабмине (см. статью "Victoria Федоровича").

Маргинальные руководители

Если предыдущие законы регламентировали работу высших органов исполнительной власти, то новый Закон о госслужбе должен закрепить админреформу на уровне чиновников среднего и низшего звеньев, поскольку, согласно тексту законопроекта, на высшее руководство страны его нормы не распространяются.

Это одно из главных отличий законопроекта №8306 от действующего Закона №3723 от 16.12.93 г. “О государственной службе”. Последний предусматривает, что его нормы распространяются на всех сотрудников органов государственной власти.

В свою очередь, новая редакция предполагает, что из сферы действия Закона будут выведены Президент, члены Кабмина, народные депутаты и еще целый перечень лиц, которые трудятся в госструктурах. В частности, работники госпредприятий, некоторые сотрудники органов внутренних дел и ряда других ведомств (см. “Кому закон не писан”).

Такой шаг разработчики законопроекта объясняют просто: мол, высшие руководящие должности по своей сути политические, поэтому не подпадают под определение госслужбы. Чем мотивируют разработчики законопроекта исключение из сферы действия документа остальных групп сотрудников госорганов — тайна, покрытая мраком.

Тем временем эксперты отмечают, что такой шаг приведет к увеличению количества должностных лиц с неопределенным правовым статусом.

“В действующем законодательстве отсутствуют четкие критерии определения ответственности лиц, занимающих высшие руководящие должности страны, за невыполнение своих обязательств. Законопроект фактически расширяет перечень должностей без четко определенной ответственности”, — таков вывод по законопроекту Главного научно-экспертного управления Верховной Рады.

То, что при приеме на работу и увольнении руководители госорганов не всегда руководствуются критериями профпригодности, отнюдь не новость. В то же время вывод из-под сферы действия Закона о госслужбе работников госпредприятий и части сотрудников правоохранительных органов позволит руководству страны отчитаться о существенном сокращении чиновничьего аппарата.

Стоит отметить, что новая редакция документа фактически создаст ситуацию, когда сотрудники одного государственного органа будут поделены на две категории: госслужащие и “не госслужащие”. Каким образом будут регулироваться отношения между этими категориями, непонятно.

Все остальные органы власти законопроект предполагает разделить на четыре уровня, а их сотрудников — на пять категорий в зависимости от “характера и объема должностных полномочий”.

От того, к какой группе принадлежит чиновник, будут зависеть условия его приема на работу, продвижение по службе и, самое главное, — его оклад. При этом законопроект предполагает введение обязательного стажа работы для занятия должностей того или иного ранга. Так, высшие руководители теперь должны будут иметь не менее восьми лет стажа государственной службы.

“Напрашивается вывод, что лицо, не имеющее стажа госслужащего (например, удачливый предприниматель), не сможет молниеносно стать чиновником высшей категории. С одной стороны, это позволит исключить назначение на руководящие должности “молодых да неопытных”, с другой — уменьшит возможности доступа представителей общественности в госслужбы. Желающим связать себя с государственной службой придется начинать с нуля”, — говорит Александр Субботин, партнер юридической компании “Тарасов и партнеры” (г.Киев; с 2008 г.; 5 чел.).

В свою очередь, Любомир Дроздовский, партнер юридической фирмы D&U Partners (г.Киев; с 2006 г.; 7 чел.), считает, что новые правила приема на госслужбу не сделают работу госорганов более прозрачной: “Прозрачность принятия на госслужбу зависит от руководителя госучреждения. Любые процедуры будут наталкиваться на желание поставить на определенную должность “своего” человека. Если на политическом уровне понятия “свой” — “чужой” будут сняты, тогда можно рассчитывать и на прозрачность назначений”.

Президент помнит о тебе

Если новые правила приема на работу госслужащих в целом можно оценить позитивно, то последствия от введения новой системы расчета зарплат чиновников эксперты спрогнозировать затрудняются. Согласно проекту Закона, основу заработной платы чиновника, как и ранее, будут составлять должностной оклад, надбавки к нему, а также премии.

Правда, сейчас госслужащий получает еще доплату за ранг, за выслугу лет и др. Новая редакция документа не уточняет, какого рода надбавки будут предусмотрены для чиновников. Предполагается, что их размер и порядок выплаты установит Кабмин.

Кроме того, непонятно, по какому принципу будет формироваться зарплата тех должностных лиц, которые не подпадают под действие Закона, например, заместителей министров или помощников народных депутатов. Что касается оклада госслужащих, то предполагается, что он будет варьироваться в зависимости от того, к какой из упомянутых выше групп принадлежит чиновник.

Но если в действующем Законе о госслужбе сказано, что размер оклада устанавливается в зависимости от “сложности и уровня обязанностей”, то новая редакция документа предполагает, что минимальный оклад должен быть не менее двух минимальных зарплат; его окончательный размер должен быть зафиксирован в Законе о госбюджете (т.е. он устанавливается по такому же принципу, как и размер минимальной зарплаты).

Максимальный размер оклада в документе ограничивается, но для его расчета используется специальный алгоритм, согласно которому максимальный размер должностного оклада для каждой подгруппы должностей госслужбы может превышать минимальный размер оклада для высшей подгруппы в этой же группе не более чем на 10%.

Законопроект предполагает также введение сетки, по которой будут рассчитываться оклады каждой подгруппы чиновников. В качестве базового показателя предлагается использовать минимальный оклад чиновников самого низшего ранга (специалистов районных органов власти).

Стоит отметить, что сейчас оклады рядовых госслужащих на уровне районных госадминистраций нередко соответствуют размеру минимальной зарплаты. Согласно Закону о госбюджете, в I квартале 2011 г. она составляет 941 грн.

Тем не менее благодаря надбавкам и премиям чиновники получают жалование, которое существенно выше их оклада (см. статью "Рост издержек — главный атрибут отечественной системы госуправления").

По данным Главного управления госслужбы, по итогам 2010 г. средняя зарплата в сфере госуправления составляла 2957 грн., тогда как в целом по стране она насчитывала 1906 грн. Следовательно, очевидно одно: в случае принятия новой редакции Закона о госслужбе зарплаты чиновников увеличатся.

Сколько денег из госбюджета понадобится для этого “удовольствия”, пока сказать трудно, так как неизвестно, сколько работников госорганов сохранят статус чиновников после отсеивания части сотрудников правоохранительных органов, помощников депутатов и служащих госпредприятий.

Но уж точно задекларированный в пояснительной записке к документу тезис о том, что реализация Закона не повлечет увеличения бюджетного финансирования сферы госслужбы, сомнителен.

Сдать партбилет!

Еще одно нововведение законопроекта — запрет госслужащим быть членами политических партий и участвовать в предвыборной агитации. Эксперты отмечают, что такая норма не является украинским ноу-хау (к примеру, аналогичные требования к чиновникам действуют в Канаде), однако сомневаются, что обязательная беспартийность госслужащих позволит снизить влияние пресловутого админресурса во время выборов.

Так, по словам политолога Валерия Дудко, эта норма виртуальна: “В законе отсутствует главное — статья, которая за участие в работе политических партий и лоббирование интересов предполагала бы увольнение с последующим запретом занимать должность в госслужбе. Закон не говорит: “подал заявление на регистрацию в избирательной кампании — немедленно сложи полномочия”. Любой юрист может оправдать такую деятельность, обосновав ее служебной необходимостью. То есть заявленная деполитизация не осуществится”.

Кроме того, неизвестно, какой орган будет следить за тем, чтобы чиновники не участвовали в предвыборной агитации, и как будет действовать механизм контроля за “политической нейтральностью” чиновников.

В свою очередь, Александр Онищенко, управляющий партнер адвокатской компании “Правочин”, (г.Киев; с 2003 г.; 15 чел.), отмечает, что в действующем Законе о госслужбе зафиксирована норма, предписывающая госслужащим соблюдать политический нейтралитет.

“Предыдущий Закон принят в 1993 г., тем не менее история проведения выборов в Украине свидетельствует о том, что на практике эта норма почти никогда не соблюдалась. Необходимо понимать, что главное — не только прописать норму в Законе, но и обеспечить механизм ее действия на практике”, — говорит он.

Стоит отметить, что в проекте не учтен тот факт, что часть действующих госслужащих — члены различных политических партий. Поскольку новый проект Закона о госслужбе не содержит каких-либо переходных положений, в случае его принятия, эти чиновники автоматически нарушат норму о беспартийности (ст.42 законопроекта).

Это даст основания уволить их с занимаемых должностей. Таким образом, можно предположить, что после принятия законопроекта в рядах чиновников среднего звена произойдут большие перестановки.

Любопытно также, что, согласно разделу IX законопроекта, сотрудники органов государственной власти, госпредприятий и организаций, которые до момента вступления в силу новой редакции Закона о госслужбе имели статус госслужащих, сохранили его.

Главный минус законопроекта, по мнению экспертов, в том, что он не содержит главного — механизма противодействия коррупции в госорганах.

“В законопроекте не предложены механизмы контроля доходов, а самое главное — расходов чиновников. Выходом из ситуации является принятие мер по предотвращению коррупции, в частности, декларирование расходов не только госслужащих, но и их близких родственников”, — считает Андрей Быченко,директор социологических программ
Центра им.А.Разумкова (г.Киев; с 1994 г.; 26 чел.).

Таким образом, можем констатировать, что новая редакция Закона о госслужбе существенно улучшит и без того неплохое материальное положение госслужащих, но их ряды существенно поредеют.

Причем как формально — путем исключения отдельных категорий сотрудников госорганов, которые останутся работать на прежних должностях, но в статусе простых наемных работников, так и фактически — путем чистки по партийному признаку.

Основные нововведения, предложенные в новой редакции Закона о госслужбе
Из сферы действия Закона выведены отдельные категории сотрудников госорганов (см. “Кому закон не писан”).
Госслужащим запрещено быть членами политических партий и участвовать в предвыборной агитации.
Изменен механизм принятия на госслужбу и увольнения чиновников.
Введен новый механизм формирования зарплаты госслужащих, в зависимости от их категории.

Кому закон не писан
Президент Украины, члены правительства (министры, первые заместители и заместители министров), народные депутаты
Помощники-консультанты народных депутатов
Работники прокуратуры и судьи
Работники органов государственной власти, выполняющие вспомогательные функции и функции обслуживания
Работники госпредприятий, учреждений и организаций, а также других субъектов хозяйственной деятельности государственной формы собственности
Военнослужащие, рядовой и руководящий состав органов внутренних дел и других органов, которым присвоены специальные звания

Уровни органов власти
Администрация Президента, Совет национальной безопасности и обороны, аппарат Верховной Рады, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата, Высший совет юстиции
Консультативные, совещательные органы и службы при Президенте Украины и других органах власти
Органы власти Автономной Республики Крым, областей, городов Киев и Севастополь
Органы власти одного или нескольких районов