Цугундер для бюрократии

Верховная Рада продолжает рассматривать поправки к законопроекту об основах противодействия и предотвращения коррупции. Основной спор, как и следовало ожидать, разгорелся вокруг частностей и малозначимых формальностей. К примеру, подарки на какую сумму чиновник имеет право принимать от частных лиц?

Однако за пределы дискуссии ускользает одна из основ коррупции отечественного пошиба — бюрократизация экономики и чрезмерная канцелярщина во всех сферах взаимодействия государства с бизнесом и гражданами. Пока единственное средство борьбы с бюрократией как реакция самого общества — увеличение и углубление коррупции, тенизация экономики. Потому-то сие порочное явление пронизывает не только и не столько чиновничество, а все общество.

В общем, понятная и общественно необходимая функция бюрократии — управленческая — не упраздняет ее стремления к паразитизму. В большей или меньшей степени правило срабатывает независимо от политического строя, так как прижилось в государствах и республиканских, и авторитарных. Бюрократизм нередок даже в частном бизнесе.

Говорят, бюрократическая контора — искусственная защита государства от народа. Один из законов Паркинсона гласит: численность чиновничества растет независимо от объема работы, бюрократы создают работу в большей мере друг для друга, и в самую последнюю очередь — в силу реальных нужд окружающей действительности. Бюрократия разрастается, дабы поспеть за потребностями разрастающейся бюрократии.

Еще одна расхожая шутка. Мысли бюрократу, как правило, приходят в голову только после предварительной записи. Мысли вдруг посетили бюрократа, но — в неприемные часы. Поэтому он их, конечно же, не принял.
Бумагомарание

Когда Виктор Янукович заявляет, что, дескать, наше государство в корне оторвалось от народа, а «бедному человеку, который из регионов приезжает, двух рук не хватает, чтобы ходить с торбами по всем службам» (Харьков, 15 февраля), он, конечно, прав. Но если взглянуть на проблему глубже — все намного сложней.

Понятно, что ведение всякого сложного дела, особенно государственного управления, неизбежно требует соблюдения известных форм и формальностей. С расширением задач по ходу развития экономики и возникновения новых сфер, требующих «государева ока», формы эти усложняются и оттого бумагомарание становится естественным спутником усложнения государственной машины.

Иногда случается, что форма соблюдается уже не ради дела, а ради самой формы. В жертву ей приносят существо дела.

И тогда подчиненные органы видят свою задачу уже не в том, чтобы с пользой действовать, а чтобы исполнять требования, предъявляемые сверху, — ряд предписанных формальностей, удовлетворять высшее начальство, отписываться. Управленческая работа на этом этапе сводится уже исключительно к письмотворчеству, бумагомарательству. В результате нарастает разлад между бумагой и реальностью.

В такой ситуации управленческие органы не в состоянии совладать с растущим потоком бумаги и оттого лишь глубже впадают в формализм. Человеку в самом низу чиновничьей пирамиды резонно кажется, будто людям наверху «видней». Те же, кто наверху, заняты увеличивающимся потоком бумаг и также склонны считать, что вопрос тщательно изучен — на нижних эшелонах, в процессе выработки решений (у подчиненных, мол, куда больше времени). Ситуация обрекает бюрократию на еще более неадекватное поведение, неэффективные решения.

Для нашей страны проблема не только в том, что соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не пострадало личное достоинство каждого, кто с этими органами вынужден соприкоснуться. На бумагомарание и пустые процедуры экономика тратит миллиарды, ими наживаются тысячи коррумпированных бюрократов, чей «бизнес» — неподъемность процедур. А коль уж трудно и хлопотно решить какой-либо вопрос по процедуре, последнюю хочется обойти. Результат — общество погрязает в коррупции, самовоспроизводя ее, а борьба с ней приобретает фиктивный характер. Самое скверное, что именно здесь сокрыт фундамент коррупции (на котором в стране нет и не предвидится ни достойных пенсий, ни адекватной социальной защиты), и фундамент этот — теневая экономика.
Дерегуляция

Понятно, что одно из объявленных направлений реформ — дерегуляция, в первую очередь отношений власти и бизнеса, — абсолютно логичный, невзирая на некую избитость и банальность, способ. Ответственным за данное направление, как известно, назначен экс-глава расформированного Госкомпредпринимательства, ныне уполномоченный Кабмина по вопросам дерегуляции хоздеятельности Михаил Бродский.

«Дерегуляторная политика государства сейчас будет в поле зрения. Мы будем сокращать разрешительную систему, — заявил Янукович в ходе упомянутого заседания комитета по реформам в Харькове. — Я называл цифру: мы ее сократим приблизительно на 90%. Я скажу, что мы быстро это сделаем, уже принят ряд законов, другие — на очереди. Мы пройдем этот путь быстро». Далее президент указал на необходимость «избавиться от всего, что мешает двигаться и дышать», в качестве примера назвав 11 тыс. предприятий, которые предоставляли государственные услуги и содержались за счет бюджета.

Действительно, на данный момент несколько знаковых новаций имеют место. Помимо принятия в конце прошлого года Налогового кодекса, который, несмотря на противоречивость, предусматривает по сути одни из самых низких в Европе ставки налогов (налог на прибыль за три года понизят с 23 до 16%, а НДС — с 20 до 17%), с 1 марта этого года по стране введено автоматическое возмещение НДС — важная, в т. ч. антикоррупционная новация, которой долгие годы ждал бизнес. С прошлого года началось внедрение давно обещанного декларативного принципа регистрации предпринимательской деятельности.

Помимо этого, уже отменено лицензирование 90% (2046 из 2268) видов работ и треть (23 из 78) видов деятельности. Общее число разрешений уменьшено с 227 до 91. Также принят ряд важных с точки зрения повышения прозрачности госрегулирования законов: о государственно-частном партнерстве, о сокращении контролирующих органов, о рыночном надзоре (полностью меняет систему сертификации и стандартизации) и т. д.

Правда, во всей этой дюжине нормативных актов единственное «но» — большая часть новаций по-прежнему остается только на бумаге (закон есть, а реализация запаздывает).

Как и положено, во исполнение президентских указов по упрощению правил и норм ведения бизнеса Кабмин принялся писать собственную серию нормативных документов и стратегий*. И среди них ряд давно обещанных решений, на которых стоит остановиться отдельно.

_____________________
*Кабмин в январе этого года принял Национальный план действий на 2011 г. по реализации программы экономических реформ на 2010—2014 гг. Документ носит название: «Благополучное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство». В нем с целью упрощения разрешительных процедур запланировано разработать и принять около 30 нормативно-правовых актов уже в этом году.
Печати отменят

Как известно, в налоговом и регуляторном законодательстве до сих пор продолжает наличествовать огромная масса анахронизмов, от которых давно отказались не только ведущие западные страны, но и большинство наших постсоветских соседей. Например, во многих государствах не ставят гербовых печатей на бумажных носителях — ввиду того, что подделать их нынче не составляет труда (печати оказались бесполезны). Не требуют во многих странах и уставных документов. И первоначального уставного фонда — все это тоже отбирает массу времени и денег, причем не только в процессе регистрации нового бизнеса, а в ежедневном делопроизводстве, в налоговой отчетности.

Нигде в мире не штрафуют, например, за незаполненные вакансии в штатных расписаниях, что практикуется в отношении отечественных предприятий до сих пор. Нет и такого понятия в отчетности перед налоговиками, как командировочные расходы (в Украине нынче необходимо специально резервировать эти средства с расчетных счетов, тогда как возврат остатков в оборот сопряжен с немалыми трудностями и издержками).

А ведь такие, казалось бы, мелкие неудобства бухгалтерского дела на практике только лишний раз заставляют предпринимателей выдумывать новые схемы «оптимизации». Государство оттого не только не получает никаких налогов, оно вынуждает бизнес подавать искаженную картину о его работе.

Итак, 21 февраля вступил в силу приказ МВД, согласно которому при изготовлении печатей и штампов специальное разрешение милицейского ведомства получать больше не нужно. Прежде после госрегистрации предприниматели вынуждены были проходить две процедуры, требовавшие дополнительных денежных и временных затрат (разрешение МВД на изготовление печати и собственно изготовление). На это предприятие тратило около 5—7 дней и около 400 грн.

4 марта президент подписал еще один знаковый документ — указ об отмене обязательного применения голографической защиты документов.** В стране до сих пор существовало 453 вида всевозможных бланков документов т. н. строгой отчетности, стоимость которых необоснованно завышалась из-за использования в них голографических знаков (данный перечень был результатом лоббизма ряда предприятий, занимающихся изготовлением голограмм). Как признал в тот же день Николай Азаров, «за последнее время различного рода дельцы «пробили» множество нормативных актов, и эти голограммы у нас уже скоро будут на туалетной бумаге приклеиваться». Глава Кабмина поведал, что голограммы решено сохранить в качестве обязательного элемента защиты только для документов, «которые несут важную государственную нагрузку и денежную нагрузку». Всем остальным — не обязательно.

______________________
**Виктор Янукович отменил указ главы государства от 15 ноября 2000 г. «О защите документов и товаров голографическими элементами».

Впрочем, что действительно может считаться революционным во всем документообороте — так это полная отмена печатей. Недавно стало известно, что Кабмин готовится уже в ближайшее время одобрить законопроект, по которому печати будут иметь исключительно информационный характер, а не разрешительный, как сейчас. И использоваться будут только по желанию предпринимателя. В конце февраля Михаил Бродский уточнил: «Следующий наш шаг — отменить требование об обязательном использовании печатей юридическими лицами. То есть предприниматель сам будет решать, нужна ли ему печать для работы или нет».
От техосмотра до стройплощадок

Одна из сфер, которая в ближайшем будущем претерпит кардинальные изменения, — технический осмотр частных транспортных средств.

По данному поводу за последние недели во властных кабинетах наблюдалось нечто, напоминающее битву всех против всех. Все началось еще 15 января, когда президент более чем настоятельно потребовал от исполнительной вертикали отмены техосмотра. «Я показываю вам желтую карточку, — обратился Янукович к министру внутренних дел Анатолию Могилеву в ходе заседания Комитета по экономическим реформам. — Техосмотр частного транспорта, который обещали отменить, до сих пор существует. Над людьми продолжают издеваться».

Тут же начались поиски решения. Бродский предложил передать функции техосмотра страховым компаниям, однако напоролся на жесткую критику. Дескать, это может привести лишь к росту коррупции, т. к. техталоны будут раздаваться просто за деньги, а государство не сможет на процесс повлиять. В результате уполномоченный по дерегуляции разработал новый законопроект, которым предложил частные авто вообще освободить от техосмотра, а функции осмотра других машин передать коммерческим СТО. Контролировать процесс автор проекта предложил при помощи фото- и видеосъемок на местах техосмотров. Впрочем, уже 16 февраля Рада, несмотря на заявления президента и премьера о необходимости отмены ТО, провалила этот законопроект.

Оказалось, что глава МВД предлагает ВР собственный законопроект, предполагающий освободить от ТО лишь новые авто (с пробегом до трех лет). 3 марта оба чиновника провели совещание, по итогам которого стало известно: процедура ТО будет упрощена, уменьшится его стоимость. ГАИ будет все-таки отстранена от проведения ТО в пользу частных сертифицированных техстанций. Более того, наполнение аптечки, наличие которой требуется в любом автомобиле, будет приведено к европейским нормам, т. е. список медикаментов уменьшат. Талон техосмотра будет не пластиковым, а бумажным, т. е. будет стоить не 180 грн., как сейчас, а до 10.

Что ж, осталось дождаться возвращения данного проекта в парламент. Но что Рада его с ходу одобрит — пока не факт.

Особого внимания заслуживают новации в другой сфере — дерегуяции строительной отрасли. Принятый тоже не с первой попытки закон «О регулировании градостроительной деятельности» вводит принцип «молчаливого согласия» на застройку (после президентского вето, наложенного на документ, ВР одобрила закон повторно 15 февраля). Теперь, согласно закону, застройщик может просто отправить пакет необходимых документов в разрешительный орган — и если ему не откажут, начинать строительство.

Как неоднократно писали «2000», само по себе это должно ощутимо снизить коррупционную составляющую в структуре себестоимости новостроек и, возможно, повлияет на цену квартир по стране в сторону большей доступности квадратного метра. По крайней мере ряд строительных компаний поспешили заявить, что реализация данного закона через сокращение «коррупционной надбавки» на разрешительную документацию позволит снизить себестоимость новостроек чуть ли не на 20—30%. Дело в том, что с принятием закона количество разрешительных процедур в строительстве сократится почти в четыре раза (с нынешних 93 до 23), а максимальный срок получения необходимых разрешений — с 415 до 60 дней (срок ввода готового объекта в эксплуатацию сокращается до 10 дней).

Среди новаций, заслуживающих внимания: правительственные законопроекты о введении штрафов для чиновников за безосновательное аннулирование разрешений, выданных предпринимателям; о закрытии предприятий (отмена необходимости подтверждать ликвидационный баланс дорогостоящим аудиторским заключением и удостоверять нотариусом подписи в решении о прекращении юрлица); об отказе от бумажных выписок и выписок из Единого госреестра предприятий при получении разрешений и лицензий.

К перечню можно добавить еще пару десятков подобных изменений, уже принятых либо находящихся на стадии принятия. И тут следует признать: почти все эти проекты носят технический характер. Тогда как во множестве других сфер, где кардинальный «апгрейд» требуется давно, подвижек не просматривается. Например, это касается действующих ограничений (в т. ч. по сугубо политическим причинам) в таких сферах, как языковые квоты на радио, ТВ и рекламу, полноценный доступ граждан к иностранным ТВ-каналам через дерегуляцию деятельности кабельных компаний (например, более широкий доступ к российскому ТВ) и т. д. Около года в парламенте лежит проект закона «О телевидении и радиовещании» (относительно приведения в соответствие с требованиями Европейской конвенции о трансграничном телевидении программной концепции вещания) №6342 от 26 апреля 2010 г. Документ, напомним, инициирован депутатом от ПР Еленой Бондаренко.
Электронное правительство

Остается непонятным, почему на фоне вновь стартовавшей борьбы за дерегуляцию и дебюрократизацию власть позабыла об одной весьма перспективной теме — создании электронного правительства. Термин «электронное правительство» (e-Government), запущенный в нашей стране еще на заре 2000-х, до сих пор остается малопонятным для большинства граждан. Да и какие-либо дискуссии на тему утихли, несмотря на то, что введением инфраструктуры e-Government очень активно нынче занимаются в большинстве стран.

Электронное правительство — способ предоставления информации и оказания государственных услуг гражданам, бизнесу или другим ветвям госвласти, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано либо сведено к нулю, так как проходит посредством информационных технологий (через интернет). Одним из прообразов такой системы является, к примеру, действующая электронная налоговая отчетность, уже несколько лет применяемая предприятиями.

Между тем власти в соседней России за последний год серьезно продвинулись в деле развития инфраструктуры электронного правительства. Уже в следующем году у них будет запущена т. н. универсальная электронная карта, которую, судя по недавнему заявлению Дмитрия Медведева, получат все граждане РФ.

Электронная карта — по своей сути паспорт XXI века — должна будет содержать всю личную информацию о ее владельце. В результате ее повального внедрения отпадет, например, необходимость всех социальных и банковских карт, страховых пенсионных свидетельств, полисов медстрахования. Станет возможно пользоваться большинством государственных услуг на расстоянии (например, распечатав любой бланк, справку, судебное решение из баз данных в интернете, доступ к которым будет давать карта через специальные ридеры). Проще говоря, можно будет обращаться с запросами в различные инстанции и ведомства, не простаивая в очередях и не ожидая подписей и печатей чиновников.

Поскольку все необходимые сведения о человеке будут храниться на едином носителе, не нужно будет и бесконечно делать копии документов, собирать справки для бюрократических процедур.

В России запланировано уже к 1 января 2012 г. ввести универсальную электронную карту по всей территории страны. Это позволит не использовать бумажные версии таких документов, как пенсионные удостоверения, медицинские и автомобильные полисы, проездные билеты. Возможно, карты с микрочипом заменят и стандартные банковские карты, и водительские права.

Стоимость этой революционной новации обойдется российскому бюджету, по предварительным подсчетам, в $1,5 млрд. (по-видимому, сумма — без расходов на «оцифровку» существующих баз данных и перевода органов власти полностью на электронный документооборот).

Российский опыт чрезвычайно актуален и для нашей страны, объявившей войну бюрократизму. Невозможно подсчитать, сколько средств теряется на миллионах тонн бумаги, которую день ото дня изводят канцелярские службы, печатая массу всевозможных справок и отчетов. А сколько драгоценного времени мы тратим на хождения по этим учреждениям, ожидания в очередях? Возможно, реальные издержки для экономики несоизмеримы с затратами на разовый переход к революционным принципам документооборота. Однако самое главное даже не в этом. Упрощение госуслуг и отстранение чиновника от непосредственного контакта с гражданами и бизнесом (перевод его в узкозаданные рамки электронного документооборота) неизбежно должно наконец устранить нерешаемую до сих пор проблему — повальных чиновничьих поборов, произвола и коррупционного вымогательства.