03/03/2011
0Власть задекларировала свою парадигму экономического и социального развития государства. Страна должна реализовать принцип: «Не люди для государства, а государство для людей». Думаю, именно поэтому перед властью стоит первоочередная задача — реформирование существующей системы государственного управления, проведение административной реформы и реформы административно-территориального устройства.Для решения этой задачи необходимо ответить на ряд актуальных вопросов проведения административной и административно-территориальной реформ, поскольку они тесно взаимосвязаны и составляют базис реформирования всей системы государственного управления. Но сначала…
Сначала — немного истории
Ныне действующая система управления, созданная на обломках централизованной, планово-административной модели государственной власти и управления, формировалась не как единая система, а отдельными «узлами и агрегатами» государственных структур. Формировались они по подобию структур развитых стран, но не были связаны между собой ни функциональными, ни административными, ни производственными связями. Именно поэтому государственная машина не могла решить ни одной насущной проблемы в экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества.
Более того, государственная власть загнала эти насущные проблемы в тупик. В итоге из потенциально сильнейшей (в рамках постсоветского пространства) экономика Украины за годы независимости была превращена в «загнанную лошадь», а сама система управления стала настоящим тормозом социального прогресса.
Следует напомнить, что попытки упорядочения системы госуправления начали предприниматься еще в 1997 г. с создания Государственной комиссии по проведению административной реформы. В июле 1998 г. президентом была утверждена Концепция административной реформы, согласно которой создание современной эффективной системы госуправления было признано важнейшим фактором выхода из институционального кризиса, в котором пребывало наше государство.
Поначалу пошла активная деятельность в этом направлении. Уже в ноябре 1998 г. президент подписал «Первоочередные меры по проведению в Украине административной реформы», которые предусматривали, среди прочего, подготовку проекта закона о министерствах и других центральных органах исполнительной власти, разработку плана упорядочения системы этих органов, подготовку предложений по основным требованиям к их структуре.
В декабре 1999 г. президент своим указом утвердил Схему организации и взаимодействия центральных органов исполнительной власти, согласно которой в стране должно было функционировать 96 органов госуправления. Работа закипела, но в процессе конкретно принимаемых решений выяснилось, что в разработанном нормативно-правовом поле реформ не учтен ряд важнейших функций государственного управления. Четко не были определены механизмы передачи функций ликвидируемых органов госуправления вновь создаваемым, вследствие чего невозможно было упразднить дублирующие полномочия и параллелизм в работе институций.
В результате создание системы управления пошло по принципу «есть проблема — получите орган, который будет ее решать», стремительно выросло количество структур и численность работающих в них чиновников, увеличились расходы госбюджета на их содержание. Уже к 2005 г. количество органов госуправления возросло до 120. Весь период органы власти пребывали в постоянных структурных изменениях в части создания новых, ликвидации и реорганизации уже существующих путем слияния, передачи функций, смены подчиненности и организационно-правового статуса. Схема организации органов исполнительной власти менялась 45 раз.
С приходом «оранжевой команды» к власти одним из первостепенных вновь встал вопрос проведения административной и административно-территориальной реформ. Но прежние наработки, опыт (пусть даже и негативный) решения этой острейшей государственной проблемы, к сожалению, никому не пригодился, и все начали с чистого листа. Только в 2005 г. было издано пять указов президента, принято 17 постановлений Каб-мина по этим вопросам, правительство разработало проект закона «О территориальном устройстве Украины», который в присутствии президента презентовали во Дворце «Украина». Но помпезное и многообещающее начало закончилось на практике ничем. О схеме организации и взаимодействия центральных органов власти, утвержденной в 1999 г., просто забыли, а саму реорганизацию исполнительной власти начали хаотично и бессистемно.
В течение 2005—2009 гг. было образовано 24 органа государственного управления и ликвидировано 17. То есть в среднем 8 органов ежегодно находились в стадии ликвидации или образования, формирования и изменения штатов, переутверждения положений, увольнения и принятия новых работников. За это время численность сотрудников центральных органов управления увеличилась на 23,5 тыс. человек и составила 286,7 тыс. человек. А расходы на обеспечение деятельности органов госуправления выросли на 6 млрд. грн., или почти в 2 раза.
Но систематические реорганизации не привели к оптимизации структуры органов исполнительной власти и повышению эффективности государственного управления.
Для примера можно привести реорганизацию Государственного комитета строительства, архитектуры и жилищной политики, который в марте 2002 года был преобразован в Государственный комитет по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и Государственный комитет по строительству и архитектуре. В июле
2005 г. эти комитеты снова слились, но уже в Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства, которое в марте 2007 г. было ликвидировано с образованием снова двух государственных институций, — Министерства регионального развития и строительства и Министерства по вопросам жилищно-коммунального хозяйства.
При этом в 2007 г. в связи с разделением одного министерства на два расходы бюджета на обеспечение деятельности органов госуправления в сфере строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства увеличились в 2,6 раза, а численность работников аппаратов — в 5,3 раза. В результате постоянное их пребывание в стадии ликвидации-образования позволяло чиновникам избегать решения актуальных проблем в части руководства и управления в сферах строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
Аналогичным образом происходило изменение органов управления в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также других центральных органов госуправления. К чему это привело, судить нетрудно — достаточно вспомнить, в какой тугой узел завязаны проблемы строительного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства, экологической безопасности и использования природных ресурсов.
На сегодня мы имеем две неудавшиеся попытки проведения административной и административно-территориальной реформ, которые в общей сложности забрали у общества почти 15 лет из 20 нашей государственной независимости.
Третья попытка
Следовательно, для получения социального эффекта от административной реформы (чего не было достигнуто за две предыдущие попытки) необходимо иметь четкий план действий и определить ответственных должностных лиц за реализацию реформ. Но главное понимать, прочувствовать идеологию реформы.
Предмет этих двух реформ разный: административная реформа направлена на реформирование, рационализацию и упорядочение функций и структур всей системы государственного управления («публичной администрации») — от Кабинета Министров до исполнительных органов местных советов. А реформа административно-территориального устройства — на формирование рациональной, эффективной, отвечающей потребностям населения системы территориальной организации власти, административно-территориальных единиц и населенных пунктов. Конечной целью этих реформ должны стать формирование оптимальной системы предоставления населению качественных административных услуг, а также создание рациональной, направленной на удовлетворение потребностей населения системы территориальной организации власти, административно-территориальных единиц и населенных пунктов. То есть речь идет о децентрализации государственной власти, органов госуправления, о построении новой системы организации власти в центре и на местах, приближении административных и других услуг к человеку, о становлении реального местного самоуправления.
Надо помнить, что административная и административно-территориальная реформы связаны между собой одной базой, которая ставит жесткие рамки и условия для их проведения. Поэтому разводить эти две реформы во времени и пространстве недопустимо. Ключевой проблемный вопрос в осуществлении этих реформ — перераспределение и соотношение полномочий, ответственности, функций и финансовых ресурсов между уровнями власти.
Следует подчеркнуть, что идеология и административной, и административно-территориальной реформ, вторгающаяся в базисную основу социально-экономического развития страны и каждого региона, основывается на единых целях и принципах.
Это — формирование высокопрофессионального административного аппарата и создание соответствующих институций для разработки и внедрения в жизнь стратегии развития страны, отраслей национального хозяйства и регионов, формулирования целей государственного управления на каждом этапе развития общества, а также определение функций власти в осуществлении стратегических, тактических и оперативных задач. Напомню, что как категорийное понятие «администрация» означает управленческую деятельность разных органов, куда входят различные субъекты исполнительной власти государства и должностные лица.
Управленцы центрального и местного уровней обязаны претворять в жизнь общественно-политические и социально-экономические цели развития общества, работать на усиление суверенитета страны. Служение этому объединяет вертикаль и горизонталь центральной и местной властей в единый взаимосвязанный поток государственной деятельности.
В качестве важного аспекта следует отметить то, что система административного регулирования на центральном и местном уровнях должна выступать проводником национальной стратегии реформ во всех функциях управления, куда входит: анализ, учет и контроль, прогнозирование, планирование, организация, регулирование социально-экономических процессов, происходящих в стране.
Но любая стратегия реализовывается на региональном уровне, поскольку именно территории создают потенциал для развития всего общества. Поэтому главнейшую роль государство должно выполнять именно в сфере региональной политики, независимо от того, насколько глубоко ставится задача децентрализации власти.
Исходя из этого, административная и административно-территориальная реформы должны предложить обществу четкую систему коммуникации и управления, способную создать условия для саморазвития и качественного роста, эффективного использования природных ресурсов и производственного потенциала, привлечения к модернизации экономики всех слоев общества.
Но наиболее важным аспектом является то, что административная и административно-территориальная реформы диалектически связаны со всей системой организации власти в государстве. А это выдвигает исключительные требования к разработке их стратегий, определению четкого порядка и времени внедрения на центральном и местном уровнях.
В административной реформе есть краеуголный камень — это территориальное устройство государства, которое выступает «каркасной оболочкой» системы организации государства, общества и всей системы государственного управления. Поэтому подходы, разработанные в рамках стратегии административной реформы, должны быть направлены на качественное изменение центральной власти и ее функций, а административно-территориальной — на изменение системы территориального устройства и системы территориальной организации власти в государстве.
А это огромнейший пласт работы! Причем — во избежание неуправляемости страной — работа по изменению центральной и местной власти и пересмотр территориального устройства не может проводиться отдельно и с большим отрывом во времени.
Тем более что сегодня существует масса неразрешенных проблем, прежде всего в административно-территориальном устройстве Украины. Со времени введения Конституции так и не был принят базовый закон об административно-территориальном делении, который бы четко определял механизмы изменения административно-территориального устройства. И по всем вопросам до сих пор обращаются к Указу Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 12 марта 1981 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР».
Законодательно не урегулированы вопросы статуса административно- территориальных единиц, не разработаны единая классификация и правила отнесения разных территорий к соответствующей категории. Для решения этих вопросов нужно принять: базовый закон «Об административно-территориальном устройстве Украины», «О региональной политике», внести изменения в действующие законы «О местном самоуправлении», «О местных государственных администрациях» и др. Кроме того, нужно разработать нормативно-правовые акты в части размежевания полномочий между центром и областями, областями и территориями низшего уровня. Но именно в этом плане работа не то что не начиналась, а даже не ставились подобные задачи. А они в системе первоочередных задач первейшие.
Сегодня у нас имеется большое количество административно-территориальных единиц базового уровня (более 12 тыс.) и районного уровня (более 500), что в условиях ограниченности финансовых ресурсов значительно снижает эффективность управления. Количество районов в Донецкой области (где население 4,6 млн. чел.) — 17, в Винницкой (где население 1,6 млн.) — 27. Таким образом, Винницкая область содержит на 10 налоговых инспекций, райгосадминистраций, судов, прокуратур, отделений Пенсионного фонда больше. В аграрной Житомирской области насчитывается 23 района при 1,3 млн. жителей, а в тоже аграрной Ровенской — 16 при почти равной численности населения. Привожу эти цифры, чтобы напомнить реформаторам, что на основе нынешнего территориального устройства сформирована вся экономическая структура государства, установлены связи между субъектами хозяйственной деятельности, социальные, культурные, общественные связи населения, работают транспортные коммуникации. И эти связи и границы районов не могут быть изменены в срочном порядке.
На сегодня схема размежевания полномочий между уровнями исполнительной власти и органами местного самоуправления не определена. Более того, по нашим сведениям, ничего в этом плане не наработано. А если так, то можно и не достичь желаемого результата от реформы центральной власти, старт которой был дан в конце прошлого года.
Размежевание функций между центральным и местным уровнями на сегодняшний день является самым важным. Но все функции местной власти должны быть подкреплены финансовым базисом, условия создания которого на данное время также не определены. Система формульного подхода, которая с 2002 г. используется для расчета межбюджетных трансфертов и дотаций, вряд ли подойдет, поскольку она замыкается на гораздо более узком пакете функций по сравнению с теми, что должны быть переданы на места при децентрализации управления.
Повышение уровня финансовой независимости территорий может быть достигнуто путем преодоления дисбалансов в уровне развития регионов, повышения их экономического потенциала и на этой основе уменьшения степени дотационности из центра. Это ключевые позиции административно-территориальной реформы, но для их реализации должна быть одновременно разработана как общегосударственная стратегия, так и долгосрочные стратегии всех областей. На их базе должны быть созданы условия для формирования финансово обеспеченных, самодостаточных, дееспособных территориальных общин базового уровня за счет снятия раздробленности и малочисленности большинства территориальных общин (прежде всего сельских).
Сегодня полнота и качество услуг, которые предоставляются на местах, зависят от бюджетной сметы, где в большинстве сельских, поселковых бюджетов расходы на выплату заработной платы и начисление на нее составляют более 90%. То есть идеи относительно расширения полномочий и обязательств территориальных громад вступают в противоречие с уровнем доходов, и это не позволяет говорить о предоставлении каких-либо качественных услуг.
Для решения этого вопроса необходимо в рамках подготовительных шагов к реформе разработать схему укрупнения громад до уровня, на котором можно обеспечить хотя бы минимальный перечень стандартных услуг и провести большую аналитическую, расчетную и определенным образом «разведывательную» работу:
на всей территории страны надо проанализировать условия предоставления конкретных видов услуг и установить, какие из них предназначены для жителей всей страны, какие для громад базового уровня или других территориальных уровней;
разработать схему распределения налоговых полномочий в части права изменения налоговых ставок и получения конкретных видов налогов разными уровнями территориальных образований;
завершить передачу социальной сферы местной власти, провести инвентаризацию объектов общегосударственной и коммунальной собственности для дальнейшей их передачи органам власти в соответствии с новыми полномочиями.
При определении размера громад необходимо учитывать так называемый «эффект масштаба», то есть возможность увеличения количества получателей услуг, и, таким образом, добиться уменьшения удельного веса расходов. К примеру, в Германии оптимальный размер громад для общеобразовательных школ составляет 20 тыс. жителей, для пожарной службы — 40, для университетов — 2 млн. жителей. Кроме того, надо учитывать и «эффект диффузии», когда предоставленные блага на одной территории оказывают влияние на жителей других территорий.
При этом нужно решить комплексную задачу: передать полномочия на базовый уровень, обеспечить финансовую независимость за счет расширения налоговых гарантий для местных бюджетов, гарантировать единый минимум бюджетных расходов на одного жителя независимо от места проживания, обеспечить непрерывность и своевременность предоставления социальных услуг.
Но это огромная работа. А в плане экономических расчетов по корзине предоставляемых услуг не сделано ничего! Парадокс в том, что только после проведения этой работы можно будет экономически обоснованно определить оптимальный перечень предоставления общественных благ, количество пользователей услуг в разных регионах и, исходя из этого, найти разумный экономически обоснованный баланс между централизацией и децентрализацией полномочий и функций власти.
На государственном уровне стратегические цели административно- территориальной реформы пока еще не предложены. Пакет реформ на 2010—2014 гг. «Благополучное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» содержит только аспект межбюджетных отношений, который является достаточно узким в контексте определения оптимального территориального устройства и размежевания полномочий органов власти центрального и местного уровней.
С реформой центральной власти как опоздали, так и поторопились
Возникает вопрос: является ли организационно, функционально и экономически обоснованной стремительно начавшаяся в конце прошлого года административная реформа центральной власти? Учтены ли допущенные в недавнем прошлом ошибки, просчеты, непрофессиональный подход в реформировании системы государственной исполнительной власти?
Напомню, что реформа «не пошла» в двух предыдущих попытках из-за серьезных просчетов:
не была проведена работа по созданию идеологической базы административной реформы;
не была создана организационная структура для разработки и внедрения административной реформы на общегосударственном и местном уровнях;
не было проведено комплексное функциональное обследование органов исполнительной власти на предмет неэффективных функций, дублирования, параллелизма, излишка управленческих кадров;
не была разработана оптимальная схема организации и взаимодействия органов власти, исходя из продуманного баланса децентрализации и централизации полномочий;
и, пожалуй, главное — не было понимания, что административная и территориальная реформы — это две реформы в одной. Разводить их во времени и пространстве недопустимо.
Но, невзирая на явные просчеты прошлых лет, административная реформа все же покатилась с горы, так и не учтя их. Напомню, что после решения Конституционного Суда о неконституционности политической реформы 2004 г. был выдан президентский указ № 953 от 13 октября 2010 г. «Вопросы деятельности органов исполнительной власти», где было поручено Комитету по экономическим реформам (а он является консультативно-совещательным органом) «отработать в месячный срок вопросы оптимизации системы центральных органов исполнительной власти, устранения дублирования их полномочий, обеспечения сокращения численности управленческого аппарата и затрат на его содержание».
Президентским указом № 1085 от 9 декабря 2010 г. «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» министерства, комитеты в срочном порядке были перетасованы, переименованы, сужены в полномочиях. И только через 15 дней распоряжением президента «Некоторые вопросы организации работы по реализации мероприятий по оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» (от 23 декабря 2010 г.) была создана рабочая группа, на которую возлагается анализ проектов положений, подготовка выводов по оптимизации полномочий и функций министерств, недопущение их дублирования.
Министрам было поручено создать группы по определению полномочий министерств и ведомств, деятельность которых будет направляться и координироваться Кабинетом Министров через членов правительства. 24 декабря прошлого года указом президента было утверждено типовое положение о министерстве и центральном органе исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется членами Кабмина. То есть только в конце декабря 2010 г. стала разворачиваться та работа, которую следовало бы сначала сделать, а потом начинать такое радикальное реформирование органов исполнительной власти. Можно сказать, что начало админреформы проходит без должной подготовки, путем проб и ошибок.
Работа в части административно-территориальной реформы, без которой нельзя окончательно определить принципы разграничения государственных полномочий между центральной и местной властью, на государственном уровне пока не начата. Но уже идут заявления о «пилотных» проектах по изменению районов в Одесской, Донецкой, Киевской областях.
Начавшаяся админреформа — это действия без продуманного законодательного обеспечения и реальной почвы для изменения качества центральной власти. Но это может закончиться теми же результатами, что и первые две попытки. Такой исход неприемлем, и уже третий шанс проведения подобной реформы нельзя упустить, тем более в условиях понижения рейтинга Украины на международном уровне, глубоко разбалансированной и деформированной структуры экономики.
Как показала жизнь, любые попытки реформировать исполнительную власть, уменьшить количество органов управления, сократить количество госслужащих без функционального их обследования и утверждения схемы полномочий структурных подразделений приводили только к их увеличению. Это аксиома построения системы управления — горький опыт многих стран, проводящих админреформы.
В 2000 и 2004 гг. президент своими указами поручал Кабинету Министров обеспечить проведение функционального обследования органов власти всех уровней с утверждением по результатам их организационной структуры. Но все действия по выполнению двух указов свелись к разработке и утверждению только порядка проведения функциональных обследований, методикам и различным рекомендациям по заполнению форм. Дальше процесс не пошел. В 2010 г. Главным управлением государственной службы подготовлен «План модернизации государственного управления», который предлагал ряд вариантов и механизмов реформирования госуправления. Но, судя по имеющимся материалам, он не был востребован в полном объеме. Не были востребованны и материалы административных аудитов, проведенных в 2009—2010 гг. Счетной палатой в министерствах финансов, экономики, труда и социальной политики в части выполнения возложенных на них функций. А результаты аудитов более чем печальные и поучительные. Так, Министерство финансов обеспечивает свои функции на 55%, Министерство экономики — на 45%, а Министерство труда и социальной политики — не больше 40% своих функций и обязанностей. И при таком положении этим министерствам, судя по директивным документам, еще добавляют новые функциональные обязанности при 30%-ном сокращении работающих.
С большим сомнением можно относиться к упразднению Министерства промышленной политики, что следует из вышеупомянутого президентского указа от 9 декабря прошлого года. Разве правильно связывать рациональность его существования только с формой собственности! Его реорганизацию часто объясняют тем, что только 3% субъектов промышленности находится в госсобственности. Следует привести высказывание Ли Якокка: «…без прочной индустриальной базы мы можем распрощаться с нашей национальной безопасностью».
Подмена Минпромполитики Государственным агентством по управлению государственными корпоративными правами и имуществом не решит никаких проблем, а напротив, станет тормозом на пути модернизации государства. Корпоративные права — это очень узкий сегмент, и они не могут быть поставлены на один уровень с промышленной политикой. Это всего лишь право собственности на уставной фонд (капитал) юридического лица или прибыли, а также активов в случае его ликвидации. Это комплекс правомочий управленческого и имущественного характера принимать участие в управлении делами общества, делать взносы в уставный фонд, получать различную информацию, приобретать акции, участвовать в распределении прибыли. Где же за всем этим просматривается формирование инвестиционно-инновационной стратегии? А именно она нужна нам сейчас!
В этой связи уместен вопрос: имеет ли Украина сегодня комплексную государственную стратегию, в которой были бы слиты воедино все приоритеты и выстроено древо модернизационных целей на дальнюю перспективу? Не имеет. А кто же сможет стать разработчиком этой стратегии в новой структуре исполнительной власти? Большой вопрос!
Президентская программа на 2010—2014 гг. «Благополучное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» содержит пункты по стабилизации государственного бюджета, изменению налоговой системы и финансового сектора, реформе медицины, образования и пенсионной системы, улучшению бизнес-климата и привлечению инвестиций, модернизации электроэнергетики, транспорта, угольной, нефтяной промышленности, сельского хозяйства. Но в ней не предложены кардинально новые модернизационные механизмы, способные обеспечить: создание современного промышленного потенциала; отход от экспортноориентированного вектора развития; модернизацию потребительских отраслей и развитие внутреннего рынка; пути повышения производительности труда; стимулирование внутреннего спроса на продукцию отечественного производства; обеспечение занятости и достойной оплаты за труд.
С большим сожалением приходится констатировать, что административная реформа в том виде, как она началась, не станет базисом в системе выработки национальной стратегии. Аппарат Кабмина уменьшен наполовину. Подразделения, отвечающие за стратегические направления развития отраслей, трансформируются в некую безликую структуру так называемой «фаховой экспертизы». Кроме того, законопроекты «О центральных органах исполнительной власти» и изменения в закон «О Кабинете Министров Украины» снижают роль правительства как высшего органа исполнительной власти. Скорее всего, будут упразднены правительственные комитеты, где можно было рассматривать стратегические вопросы межфункционального характера и находить консенсусные решения по сопряженным вопросам экономической политики. Поднятие статуса министров и министерств в части разработки профильной политики вряд ли повлияет на качество государственной политики в целом, поскольку «один министр — в поле не воин».
В Администрации Президента тоже сокращен аппарат, да и находящиеся в ее структуре подразделения не занимаются стратегиями, а исключительно оперативной работой по обеспечению президентских полномочий. Рабочие аппараты консультативно-совещательных органов, которых по вопросам реформ при президенте уже создано несколько, не могут нести ответственности за качество своих рекомендаций. Их идеи озвучивать можно только при условии выверки на соответствие национальным приоритетам. Безусловно, необходимо привлекать прогрессивные умы и молодежь для выработки лучших решений, но для того чтобы не создать хаос и неуправляемость в стране, окончательное слово должно быть за практиками, учеными, опытными управленцами. Реформы, прежде чем их внедрять, должны проходить общественное обсуждение и контроль со стороны гражданского общества. Но как можно судить по предпринятым шагам административной реформы, такого консенсуса достичь не удалось.
И последнее
Проведение административной и административно-территориальной реформы как ДВУЕДИНОЙ РЕФОРМЫ должно стать базисом реформирования всей системы исполнительной власти, построения дерева модернизационных целей в государственной стратегии развития страны.
Хотя работа в части административного регулирования за годы независимости начинались не единожды, и не одним правительством, никакой базы для ее проведения создано не было. Жизнь показала, что все ранее предпринятое в «царине админреформ» можно расценивать как путь случайного в деле реформ управления дилетанта.
Сегодня страна не имеет права на повторение стратегических ошибок. Мы не должны упустить наш шанс. Необходимо переосмыслить ранее сделанное и приступить к разработке стратегии реформирования центральной, региональной власти и органов местного самоуправления, девизом которой должна стать идея модернизации экономики и повышение эффективности работы исполнительной власти. Тогда и будет создана основа для претворения в жизнь принципа: «Не люди для государства, а государство для людей».
