21/11/2010
0
Очередной отчет Счетной палаты по результатам выполнения Госбюджета за 9 месяцев удручает: несмотря на возобновившийся в этом году рост экономики, уровень бедности в стране остается запредельным. Госказна по-прежнему испытывает острую нехватку денег — темпы ее наполнения значительно отстают от запланированных. В то же время налоги собираются очень вяло, а значительную часть дефицита государство как и прежде покрывает за счет кредитов, наращивая долги.
Аудиторы указывают, что даже с учетом переплаты налогов и сборов, которые государство взимает с предпринимателей (например, путем оформления долга по невозмещенному НДС облигациями), в бюджет за девять месяцев поступило 162,7 млрд. грн., а это около 67% годового плана. Даже если брать в расчет, что традиционно значительная часть налоговых поступлений приходит на казначейские счета ближе к концу года (в середине года всегда отмечается отставание в темпах наполнения казны), ясно: реальный бюджет значительно отстает от плана.
Наиболее удручающа ситуация с дефицитом госказны — нарастает разница между более высокими тратами государства и весьма невысокими его доходами из всех источников. За указанный период дефицит бюджета достиг 52,8 млрд. грн., что в 2,2 раза больше, чем даже в прошлом году (107% плана в данный период).
Если верить выводам аудиторов, восполнение нехватки средств происходит исключительно за счет наращивания госдолгов — они выросли примерно на четверть с начала года. За этот же период правительство позаимствовало из внешних и внутренних источников почти 100 млрд. грн., т. е. за три квартала набрало долгов почти на предельно допустимом в году уровне — 85%.
В отчете СП значится: в целом сегодня государственный и гарантированный государством долг составляет 404,3 млрд. грн. (около $51 млрд. по текущему курсу). А это эквивалентно половине всей украинской экономики (т. е. годового ВВП) и уже в 1,5 раза превышает доходную часть годового бюджета (с учетом поправок в июле доходы казны запланированы на уровне 266,1 млрд. грн.).
Иными словами, по объему долга со времен первого транша МВФ Украина год за годом отодвигается все дальше за черту предельно допустимых значений.
В фискальных дебрях
Исследуя природу бюджетных дисбалансов, можно заметить: недовыполнение плана происходит практически по всем налогам и сборам.
Так, к примеру, на 3,2 млрд. грн. (-5,8%) не выполнен план по поступлениям НДС от импортных товаров; на 2,7 млрд. грн. (-9,6%) — по налогу на прибыль предприятий. Недополучено около 2 млрд. грн. (-5%) по НДС с произведенных в Украине товаров, работ и услуг. Аналогичным образом обстоят дела и со сбором акцизов (-7% плана), сборами в местные бюджеты, рентными платежами.
В целом, по данным аудиторов, по линии ГНАУ за три квартала на счета казначейства пришло 68,1 млрд. грн. Доля этих налогов в доходах Общего фонда бюджета составила 47,4%, что почти на 6% больше, чем годом ранее.
Другой фискальный орган, через который пополняется казна, — Гостаможня — собрал за тот же период почти 59 млрд. грн. В результате доля доходов бюджета от всей внешней торговли (таможенных пошлин на экспорт и импорт, а также прочих внешнеторговых сборов) уменьшилась на 6,5% и составила 41%.
В чем же причина глобальных недопоступлений?
Счетная палата указывает, что одна из причин — колебание курса гривни. Дело в том, что по официальному курсу к иностранным валютам исчисляются и НДС, и акцизные сборы с импорта. Точно так же исчисляются налоги и на международную торговлю, и на множество других внешних операций. По оценке аудиторов, только из-за отклонения фактического обменного курса в отчетном периоде (7,94 грн.) от учтенного в плане Госбюджета (8 грн.) в казну недополучено около полумиллиарда гривен.
Но это еще полбеды. Удручающая картина наблюдается в самом бизнесе, от которого и поступает основная часть налогов. Так, за указанный период отмечен по-прежнему громадный (более 60 млрд. грн.) объем убытков компаний в большинстве секторов.
Является ли последнее причиной вялости всей экономики или же бизнес продолжает активно отсиживаться в тени и не отображает реальные обороты (скорее всего, имеет место и одно и другое), но ситуация неизбежно приведет к недопоступлению в бюджет платежей по налогу на прибыль в размере свыше 15 млрд. грн.
Более-менее сносно отобразить отчетность по выполнению главного финансового плана страны (если не считать покрытия дефицита в долг) удается лишь за счет переплат налогов. И масштаб таких переплат весьма значителен — более 16 млрд. грн.
Именно на эту сумму Кабмин выпустил в этом году специальные облигации внутреннего госзайма со сроком погашения до пяти лет, которыми фактически и покрывает свои долги перед экспортерами, недокомпенсируя им НДС. Живыми деньгами по данному обязательству Кабмин рассчитался с бизнесом даже на 13,2 млрд. грн. меньше, чем за тот же период прошлого года.
Возврат государством НДС, как известно, касается компаний, осуществляющих экспортные поставки товаров, и является общемировой практикой поддержки экспорта. Взамен государство получает приток денег в экономику извне — за счет доходов самих экспортеров. Если НДС бизнесу не возвращается, то предприниматели фактически попадают под двойное налогообложение — платят налог как внутри своей страны, где товар произведен, так и на рынках других стран, куда поставляют товар.
Если с возвратом НДС у государства дела идут не ахти, это считается очень нехорошим сигналом, поскольку неизбежно приводит к вымыванию оборотных денег (обескровливанию) предприятий, которые в итоге недоплачивают и другие налоги, и зарплаты своим работникам, погружаясь в долги (например, перед контрагентами или банками).
Увы, регулярные задержки с возвратом НДС стали очень распространенной практикой всех украинских правительств независимо от их окраса. Таким образом, наше государство продолжает практику кредитования самого себя, причем без процентов, — за счет денег, которые ему не принадлежат.
В сегодняшних реалиях многие производители вынуждены продавать НДС-облигации, выдаваемые им Кабмином, с дисконтом, который достигает 20%, и даже поднимать цены на свою продукцию, чтобы как-то свести балансы и продолжать платить налоги.
Впрочем, похоже на то, что угрозу от данной проблемы, способной со временем превратиться в настоящую пороховую бочку для всей экономики, осознают и «в верхах». Не так давно президент Янукович издал указ, в котором говорится о необходимости разработки Кабмином «плана действенных мер, направленных на повышение эффективности администрирования налога».
Справедливости ради стоит отметить: в этом году дела в казне обстоят все же несколько лучше, чем при прежнем правительстве. Хотя план ее наполнения, очевидно, и завышен (оттого и не выполняется), поступлений в бюджет собрано почти на 10% больше, чем за тот же период года предыдущего. Без учета в Спецфонде средств на погашение долга по возмещению НДС через ОВГЗ за девять месяцев бюджет набрал 179,1 млрд. грн., что на 20,3% выше соответствующего показателя 2009 г.
Экономика понемногу оживает
Важен, пожалуй, еще один позитивный вывод Счетной палаты по итогам аудита: указанное увеличение поступлений по сравнению с прошлым годом «достигнуто за счет ряда экономических факторов».
Дополнительные источники, обеспечившие прирост, — самые разные секторы экономики. Так, на 5,4 млрд. грн. больше, чем годом ранее, в бюджет отдал Нацбанк — благодаря росту валовых доходов регулятора.
На 4,3 млрд. грн. больше, чем год назад, государство смогло насобирать за счет акцизов, которые новый Кабмин повысил практически на все (прежде всего на алкоголь, табак и бензин). Чуть больше стали делиться с государством и госпредприятия, в т. ч. НАК «Нафтогаз Украины», перечисливший в бюджет часть своей прибыли — 0,6 млрд. грн., что, кстати, происходит впервые за очень длительный период.
Кроме того, Кабинет Азарова повысил сборы со сделок купли-продажи иностранной валюты: нынешняя ставка 0,5% против 0,2%, действовавшей в прошлом году, позволила нарастить доходы казны еще на 200 млн. грн.
И, наконец, имеет место еще один неопровержимый факт, который косвенно указывает, что экономика мало-помалу оживает и данные официальной статистики о росте ВВП вполне достоверны. (Растут, причем, не только показатели экономики, учитываемой Госкомстатом, но и теневая ее часть). Растет импорт, который привел и к увеличению суммы таможенных платежей, взимаемых при ввозе на территорию страны (+6,3 млрд. грн. по сравнению с прошлым годом).
Одним из показателей слабой, но все же оттепели в экономике является и рост почти в 1,5 раза по сравнению с январем—сентябрем 2009 г. ввоза автомобильного транспорта (хотя такой скачок может быть связан не с бурным спросом, а плановым пополнением парка машин автоимпортеров).
Очень серьезный ресурс для наполнения казны в нынешних условиях, который государство практически не использует, — увеличение ставок на транзит грузов по территории нашей страны. Согласно выводам недавнего аудита СП, опубликованного 8 ноября, в Украине действуют неадекватно низкие ставки за транзит, не сопоставимые с существующими в соседних станах.
По закону «О едином сборе, который взимается в пунктах пропуска через государственную границу Украины», средства за транзит через Украину должны направляться на строительство и ремонт дорог. Однако, как отмечают в СП, с 2001 г. ставки единого сбора не пересматривались, в результате чего они у нас не просто самые низкие в Восточной Европе и СНГ — а давно не соответствуют затратам как на дороги, так и на администрирование самого налога.
По подсчетам аудиторов, в сутки госграницу пересекают почти 8 тыс. транспортных средств (около 2,8 тыс. автомобилей и 4,7 тыс. вагонов с грузом). Но за все время действия единого сбора (т. е. за 10 лет) от него поступило лишь 837 млн. грн. (около 8,4 млн. грн. в год). В среднем за ввоз в страну 1 т транзитного груза госбюджет получал лишь 1,18 грн. — «в то время как минимальная ставка платы за проезд по территории страны за один день пребывания составляет в Польше EUR 11,5, в Азербайджане — EUR 15,7, Беларуси — EUR 19,5, Чехии — EUR 20», утверждают ревизоры.
Выводы СП ошеломляют: несмотря на регулярно провозглашаемые дифирамбы «уникальному транзитному статусу» Украины, доходы от этого статуса практически равны нулю. А точнее, доля указанного налога в структуре доходов госбюджета — 0,06%! «Украина не имеет никакой выгоды от понятия «транзитное государство». Мы не транзитное государство, а проходной двор!» Такова жесткая и, признаем, справедливая оценка главы Счетной палаты Валентина Симоненко по итогам аудита.
Инвестиции или проедание?
Если взглянуть на структуру бюджетных расходов, львиная доля денег из казны по-прежнему уходит на проедание. Хотя структура расходов бюджета заметно меняется.
Примерно каждая четвертая гривня (около 26%) направляется на социальную защиту и социальное обеспечение — с начала года более 56 млрд. грн. Примерно столько же денег израсходовано на трансферты местным бюджетам, большая часть которых уходит на зарплату бюджетникам в регионах, а также инфраструктуру (ЖКХ, дороги, школы, больницы). Примерно 19 млрд. грн. (почти 9% всех расходов казны) истрачено в этом году на милицию, армию и судебную власть и столько же — на систему образования.
Не может не радовать рост расходов по ряду статей, которые СП обозначает общим названием «экономическая деятельность» (истрачено уже почти 24 млрд. грн.). Сюда, в частности, относятся и прямые инвестиции государства в экономику (например, инфраструктурные проекты, которые в последнее время буквально ожили). В то же время много (24 млрд. грн.) Украина по-прежнему тратит на т. н. «выполнение общегосударственных функций». Если округлить эту сумму, нетрудно увидеть, что практически каждую десятую гривню из казны государство расходует на содержание своего чиновничьего аппарата.
На первый взгляд, это может показаться не так уж и много. Однако если сравнивать пропорции с существующими в других странах, а также учесть тот факт, что число госслужащих в Украине за годы независимости возросло почти в 2 раза — до 300 тыс. (кстати, в СССР чиновничество управляло еще и предприятиями, ныне приватизированными), указанные цифры лишний раз подтверждают: Украина — чрезвычайно забюрократизированная страна, где чиновник обходится весьма недешево, особенно принимая во внимание качество его работы.
В этом году, несмотря на все упреки в адрес правительства о его якобы «антисоциальности», по факту имеем значительный прирост финансирования по статьям, направленным на социальную защиту и соцобеспечение. На эти цели уже израсходовано на 18,4 млрд. грн. больше, чем годом ранее (+49,2%).
Правда, в значительной мере этот прирост ушел на увеличение дотаций и покрытие дефицита Пенсионного фонда (+18 млрд. грн., или + 51,1% по сравнению с 2009 г.). Заметно возросли и расходы на образование (+2,7 млрд. грн., или +16,1%). Все это стало результатом увеличения прожиточного минимума с начала года и возобновившегося повышения пенсий, которое, правда, затронуло в основном людей с самыми низкими пособиями.
Почти на треть государство увеличило расходы на программы по Евро-2012 — в основном это инфраструктурные проекты, на воплощение которых затрачено на 5,3 млрд. грн. больше, чем годом ранее. Для примера: в 2010 г. на 2,2 млрд. грн. увеличено финансирование строительства и реконструкции аэропортов в рамках подготовки к Евро. Это ровно в 9 раз больше, чем год назад! Более того, по сравнению с соответствующим периодом 2009-го рост капитальных расходов из бюджета составил 5,4 млрд. грн. По сути правительство Николая Азарова инвестирует сегодня вдвое больше (11,5 млрд. грн.), чем Кабинет его предшественницы Юлии Тимошенко.
На объекты социально-культурной сферы, а также инвестиционные проекты по социально-экономическому развитию регионов использовано более 1,2 млрд. грн.; на обеспечение инвестпроектов по строительству и модернизации угольных шахт — 4,6 млрд. грн. На выполнение Киевом функций столицы (согласно соответствующей бюджетной программе) — 654 млн. грн., за счет чего город смог завершить ряд важнейших инфраструктурных проектов (новые станции метро, достройка мостов и дорожных развязок).
Бюджетом вновь подруливают вручную
Отчет СП содержит множество примечательных выводов. Например, аудиторам удалось выяснить, что пресловутое «ручное управление» бюджетом не кануло в Лету с уходом «оранжевой» команды, а существует и при новой власти, хотя связанных с этим нарушений и намного меньше.
Так, в п. 1.3 отчета отмечено: «Выполнение государственного и местных бюджетов происходило в условиях принятия нормативно-правовых актов, противоречащих нормам Бюджетного кодекса и закона «О Государственном бюджете Украины на 2010 г.».
В частности, аудиторы указывают, что в нарушение норм ст. 24 Бюджетного кодекса и Порядка использования средств резервного фонда бюджета принимались решения о выделении средств Резервного фонда на нужды, обеспечивающие исполнение других бюджетных программ.
Еще: из 720 запланированных бюджетных программ Общего фонда в полном объеме проведены расходы лишь по 38 наиболее крупным программам на сумму 52 млрд. грн. (45,5% плановых назначений). Недовыполнено 625 программ на 58,3 млрд. грн. (50,9%), вовсе не начато отчисление денег по 57 программам (338,8 млн. грн.).
Один из самых низких результатов — у Министерства по делам семьи, молодежи и спорта, которое выполнило лишь около 70% плановых затрат. Больше всего «провисают» бюджетные статьи «Единовременная выплата женщинам, которым присвоено почетное звание Украины «Мать-героиня» (не доплачено около 25% запланированных средств), «Оздоровление и отдых детей в детских лагерях МДЦ «Артек» и ДЦ «Молодая гвардия» (выплачено всего около 14%), «Проведение учебно-тренировочных сборов и соревнований по олимпийским видам спорта» (12,5%).
Серьезные провалы — в расходовании средств Резервного фонда для преодоления последствий аварийных и стихийных ситуаций по линии МЧС. Последнее, впрочем, можно отчасти объяснить долгим отсутствием руководителя у данного министерства — 10 июля предыдущий глава МЧС Нестор Шуфрич был уволен, а новый министр — Виктор Балога — назначен только 12 ноября.
Еще одной проблемой остается финансирование региональных бюджетов, которыми управляют органы местного управления. Счетная палата отмечает, что в последнее время «исполнение местных бюджетов осуществляется в условиях усиления централизации бюджетных ресурсов», тогда как основным источником формирования местных бюджетов остаются прямые трансферты из бюджета центрального. И даже несмотря на это, аудиторы отмечают значительное уменьшение расходов на ЖКХ и выполнение природоохранных мер, что входит в прямые полномочия местных советов.
Более того, доля трансфертов из госбюджета в доходах местных бюджетов увеличилась по сравнению с прошлым годом на 4,7% и достигла 49,8% (в отдельных регионах она превысила 70%). На льготы, субсидии и пособия граждан направлено 91,5% субвенций из центра.
Эти цифры говорят лишь о следующем. Пока власть вплотную занимается реформами налоговой системы, практически ничего не решается в деле реформирования системы местного самоуправления, хотя это является одним из ключевых пунктов программы правящей Партии регионов. Тут все по-прежнему: структура местных бюджетов все так же крайне перекошена, а распределение денег между регионами чрезмерно централизовано (причем очень часто не в пользу тех регионов, которые наполняют центральную казну).
Пенсии и госдолг
Давняя проблема, которая с каждым годом все больше угрожает дисбалансом бюджету, — стремительно растущий дефицит Пенсионного фонда.
Напомним, доходы ПФ в этом году запланированы на уровне 165,6 млрд. грн., тогда как расходы — 192,2 млрд. грн. Итого, пенсионный дефицит, как ожидается, составит 26,5 млрд. грн. Это в 1,8 раза больше, чем в 2009 г.
Отчасти такой разрыв связан с увеличением пенсий — после их фактического замораживания на протяжении двух предыдущих лет прежним правительством. Однако давно известно, что действительная причина растущих дисбалансов шире. В последние годы массово выходит на пенсию поколение, родившееся в послевоенные годы, тогда как ему на смену приходит поколение, родившееся в период начавшейся резкой депопуляции и спада рождаемости в стране.
В выводах Счетной палаты по этому поводу, в частности, сказано: «Разбалансировка бюджета ПФ и неэффективное управление системой общеобязательного государственного пенсионного страхования привели к необходимости поддержания его платежеспособности за счет значительных ресурсов государственного бюджета».
В этой связи абсолютно аморальны действия ряда предпринимательских организаций и нынешней оппозиции, активно подключившихся к критике проекта нового Налогового кодекса, — тех его норм, которые предусматривают введение обязательной уплаты пенсионных взносов всеми без исключения работающими гражданами.
В частности, аудиторы СП отмечают, что в соответствии с законом «О сборе на обязательное государственное пенсионное страхование», на общих условиях все работодатели платят в ПФ взносы в размере 33,2% фактических расходов на оплату труда. Однако физлица — субъекты предпринимательской деятельности, работающие по упрощенному режиму налогообложения, платят только единый и фиксированный налог, с которых соответственно 42% и 10% направляется в ПФ. Максимальный размер этих налогов не пересматривался с момента их введения и составляет соответственно 200 и 100 грн. Из них государство перечисляет в ПФ лишь 84 и 10 грн., хотя минимальный взнос в фонд в соответствии с общим порядком для всех прочих работников равен почти 300 грн.
Потери ПФ от такого механизма налогообложения исчисляются миллиардами гривен.
Вторая ключевая проблема государственных финансов, на которую СП обращает внимание уже давно, — безудержно растущий госдолг. Как уже упоминалось, в этом году, как и в течение ряда предыдущих лет, дефицит казны продолжает покрываться исключительно за счет наращивания долгов. При этом, как говорится в выводах аудиторов, сейчас государство делает в основном средне- и краткосрочные заимствования (их 80%). Это неизбежно усилит долговую нагрузку на госфинансы и экономику в целом уже в этом году и в течение многих последующих.
О том, что страна в буквальном смысле продолжает жить одним днем, говорит и тот факт, что объемы нынешних заимствований уже более чем в пять раз превысили расходы на погашение имеющегося государственного долга. А размер внутренних заимствований в 3,9 раза превышает текущее погашение внутреннего долга. Внутренний долг за три квартала вырос на 42,9 млрд. грн., или 40,9% (до 148,1 млрд. грн.), а внешний, прежде всего за счет кредитов МВФ и Всемирного банка, — на 43,4 млрд. грн. (+20,4%, до 256,1 млрд. грн. по текущему курсу).
Расходы на обслуживание внешнего долга (выплата процентов и тела кредитов) составили 5,3 млрд. грн. В целом же на обслуживание всех своих долгов государство израсходовало за 9 месяцев 27,2 млрд. грн. (по году будет предположительно около 36 млрд. грн.).
Для наглядности: это в полтора раза больше, чем весь годовой бюджет Минобразования (т. е. содержание всей образовательной инфраструктуры страны); в 2,5 раза — чем бюджеты МВД или Минобороны (включая расходы на технику и зарплату военнослужащих); в 4 раза превышает бюджеты Минздрава и МинАПК, в 6 раз — Минсоцтруда (курирующего множество социальных программ в интересах миллионов граждан).
Данные Счетной палаты
Реальные масштабы бедности
В заслугу правительству, находящемуся у государственного руля без малого 9 месяцев, следует отнести то, что впервые за последние 10 лет бюджет выполняется в рамках утвержденной ВР Государственной программы экономического и социального развития (т. н. Антикризисной программы). Этот документ предусматривает восстановление роста экономики, что действительно происходит.
С начала года рост ВВП достиг 5,4%. В то же время в прошлом году, напомним, спад экономики оказался рекордным за последние 15 лет, а также рекордным среди всех стран Европы и СНГ. Точь-в-точь к окончанию пятилетнего правления Виктора Ющенкоэкономика Украины «сдулась» до размеров, в которых она пребывала на начало 2005 г. И только за январь—июнь 2009 г. сократилась на 19%.
Однако согласно экспертной оценке Счетной палаты, прирост деловой активности в этом году достигнут в большей мере из-за крайне низкой базы сравнения, сформировавшейся в условиях прошлогоднего рекордного спада.
Выполнение ряда ключевых пунктов правительственной программы пока также явно пробуксовывает. Например, не состоялся приток иностранных инвестиций в объеме $5 млрд. — за январь—сентябрь привлеченные ПИИ составили $3,6 млрд. (72% предусмотренного объема). Треть сразу осела в банковском секторе. Более того, значительная доля инвестиций поступила с Кипра, который по классификации FATF имеет статус международного офшорного центра — источника «репатриации» капиталов (иначе говоря, средств, «отмытых» отечественным же бизнесом).
Не достигнуто предусмотренное программой увеличение доли высокотехнологичных товаров в экспорте. Более двух третей экспорта — это по-прежнему сырьевая продукция, и именно в этой части наблюдается рост.
Уменьшение инфляции Кабмину удалось обеспечить лишь в течение января—августа, тогда как в сентябре потребительские цены выросли на 2,9% (рекорд сентября за последние 12 лет). Более того, инфляция цен на промышленную продукцию от производителей за тот же период достигла 15,2% и превысила годовой прогноз (14,4%), как и уже достигнутый прирост потребительских цен (7,4%). Последнее говорит лишь о неизбежности новых вспышек инфляции в ближайшие месяцы.
Достаточно нелестные характеристики от Счетной палаты получила и общая социальная ситуация в стране. Так, уровень безработицы в Украине, определенный по методологии Международной организации труда, находится на отметке в 8,5% — он не снижается и превышает допустимый в правительственной программе показатель (8,1%).
Не снижается (вопреки целям программы) и уровень бедности — в соответствующую категорию входят 26,4% граждан Украины, т. е. более 12,5 млн. При этом прожиточный минимум — базовый государственный социальный стандарт, на основе которого определяются все соцгарантии, — за девять месяцев номинально повысился лишь на 2,2%, а с учетом индекса потребительских цен даже снизился на 4,8%. По данным Минсоцтруда, реальный прожиточный минимум в ценах сентября составлял 952 грн., между тем как законодательно установленный на этот месяц (843 грн.) меньше на 109 грн.
Счетная палата указывает, что до сих пор не пересмотрен набор продуктов питания, а также прочих товаров и услуг в соответствии с требованиями закона «О прожиточном минимуме», как было обещано в правительственной программе — хотя «содержимое» условной потребительской корзины, на основании которой определяется размер этого самого прожиточного минимума, должно пересматриваться каждые пять лет. Фактически же этот набор не пересматривался со времени его утверждения в 2000 г.!
В действующих нормах вообще не учтены отдельные жизненно необходимые затраты, которые граждане несут каждый день — получая услуги здравоохранения, образования, связи и т. д. Следовательно, реальный уровень бедности в Украине существенно выше того, о котором рассказывают нам органы статистики.
И к решению этих острейших проблем нынешнее правительство пока даже не приступало.
