Реформирование системы учета данных о лесах и лесных ресурсах в РФ

Эффективное государственное управление лесами, обеспечивающее их многоцелевое, рациональное, непрерывное, неистощительное использование для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, а также сохранение лесов, в том числе посредством охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения, невозможно без достоверной информации об их качественных и количественных характеристиках.

В последние десятилетия система учета данных о лесах и лесных ресурсах претерпела существенные изменения.

В действующем до принятия нового Лесного кодекса Российской Федерации лесном законодательстве предусматривалось осуществление государственного лесного учета и ведение государственного лесного кадастра. При этом ведущая роль отводилась государственному лесному учету, который специалисты лесного хозяйства называли единственным источником официальных данных о лесах России в целом и по субъектам Российской Федерации.

С правовой точки зрения ключевое значение государственного лесного учета выражалось в наличии нормативной правовой базы, обеспечивающей порядок его проведения.

В советский период государственный учет лесов осуществлялся периодически (в 1961, 1966, 1973, 1978, 1983 и 1988 гг.). Проведение государственного учета лесов один раз в пять лет было обусловлено пятилетним циклом государственного планирования развития экономики. После 1993 г. итоги государственного учета лесов стали подводится ежегодно. Формы государственного учета лесов на каждый лесхоз составлялись при проведении очередного лесоустройства.

В указанный период ведение государственного лесного кадастра фактически полностью поглощалось лесоустройством. В Инструкции по проведению лесоустройства в лесном фонде России, утвержденной приказом Федеральной службы лесного хозяйства от 15.12.1994 № 265, говорилось, что в порядке, устанавливаемом государственным органом управления лесным хозяйством Российской Федерации, при лесоустройстве для каждого лесхоза составляется лесокадастровая книга, а при ее наличии производится контроль за правильностью заполнения форм и разделов этой книги лесхозом. Данные лесо­устройства по формам государственного учета лесного фонда сопоставлялись с данными лесокадастровой книги лесхоза на год проведения лесоустройства. Выявлялись причины расхождений, после рассмотрения которых лесокадастровая книга закрывалась. Фактически данные лесного кадастра в практической деятельности не использовались.

Из нового Лесного кодекса Российской Федерации понятия «государственный учет лесов» и «лесной кадастр» были исключены, но введено новое понятие – «государственный лесной реестр». Государственный лесной реестр служил заменой государственному лесному учету, хотя его содержание было существенно расширено. Основным недостатком государственного лесного реестра является его изначальное создание под «бумажную» технологию, это делает получение выписок из него заинтересованными лицами крайне неудобным и занимает много времени. Все это вызывает необходимость дальнейшего реформирования существующей системы государственного лесного реестра. «Бумажная» технология была положена и в основу главного элемента лесоучетных работ – лесоустройства. В электронном виде материалы лесоустройства стали сдавать заказчику только три года назад.

Необходимость преобразования системы лесоучетных работ признавалась задолго до принятия нового Лесного кодекса Российской Федерации и связывалась прежде всего с реформой всей системы лесоустройства. Это обусловлено прежде всего значительным снижением объемов лесоустроительных работ в последние годы в связи с недостаточным финансированием. Кроме того, серьезно обострилась проблема качества проведения работ, особенно в тот период, когда их выполнение допускалось любыми организациями, зачастую не имеющими необходимых кадровых, технических и финансовых ресурсов.

Очевидно, что, основываясь на традиционных технологиях выполнения лесоустроительных работ, невозможно существенно увеличить объемы их проведения.

Сложившаяся в период планового развития экономики России система лесоучетных работ не была способна и никогда не стремилась преодолеть противоречие применяемых методов лесоустройства и реального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Исторически сложилось так, что хозяйственная деятельность в лесах ведется по площадным принципам, требующим прежде всего оперативной и точной картографической информации о лесах и размещении лесных ресурсов. Эта информация создавалась лесо­устройством, при котором леса весьма детально описываются по выделам и картографируются.

Однако планирование и учет на уровне административных образований до 2025 г. осуществлялись, как и во времена плановой экономики, на основании обобщенных цифровых показателей, не привязанных к фактическим картографическим материалам. Вследствие этого государственное управление лесным хозяйством отличалось определенной инерционностью и не обеспечивало в целом соблюдения установленных принципов многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов.

Совершенно очевидно, что без создания в ближайшее время полноценной информационной базы данных о лесах и лесных ресурсах идею реформирования лесоучетных работ вряд ли можно считать жизнеспособной. Введение нового для отечественного лесного хозяйства института государственной инвентаризации лесов также не смогло решить обозначенную проблему.

Несмотря на то что государственная инвентаризация лесов приобрела системный характер и осуществлялась и осуществляется ежегодно на всех территориях, где расположены леса, по предусматривающей заданную цикличность программе, это не обеспечило лесной сектор полной информацией о качественных и количественных характеристиках лесных ресурсов.

Такая ситуация обусловлена целым рядом причин.

При создании государственной инвентаризации лесов за основу были взяты системы национальной инвентаризации лесов, используемые в зарубежных странах.

Такие системы обеспечивали только получение обобщенной информации о лесах и лесных ресурсах на национальном и региональном уровне, но она никогда и нигде не применялась на практике.

При этом ни в одной стране мира данные национальной инвентаризации лесов не служат для проектирования, использования лесов, их охраны, защиты и восстановления. Кроме того, большая площадь лесов в Российской Федерации и недостаточный объем финансирования не позволили провести первый цикл указанных работ даже за 10 лет.

В целом современная практика применения лесоустройства и государственной инвентаризации лесов выявила невозможность обеспечения органов государственной власти в области лесных отношений всех уровней, их подведомственных организаций и лесопользователей актуальными данными о лесах и лесных ресурсах.

Потребность в реформировании существующей системы лесоучетных работ продиктована происходящими в экономике изменениями и необходимостью формирования ее архитектуры в форме цифровой экосистемы, в которой данные являются ключевым фактором производства. Взаимодействие в едином цифровом пространстве по единым технологиям и стандартам в лесной отрасли сегодня реализовано в федеральной информационной системе ФГИС ЛК. Обеспечение такого взаимодействия требует не только доступа к сервисам, но и полных, актуальных и достоверных стандартизированных данных о лесах и лесных ресурсах.

Современные технологические и технические достижения, высокопроизводительные цифровые решения создают возможность и диктуют необходимость пересмотра действующих, зачастую низкопроизводительных и высокозатратных, методов лесоучетных работ.

Избыточная детализация лесо­учетных данных, их дублирование, переход на ФГИС ЛК, позволяющую обеспечить сбор достоверной информации, использование, объединение, визуализацию, анализ данных и алгоритмизированное решение задач участников лесных отношений, требуют глубокого структурного пересмотра существующих систем лесо­устройства и ГИЛ.

Очевидно, что новая сервисная модель ГЛР как важнейшего элемента ФГИС ЛК нуждается не только в изменении подходов к получению информации о лесах, но и в пересмотре набора данных о лесах с учетом их реальной экономической востребованности на конкретных территориях.

Новая система лесоучетных работ должна решить ряд наиболее важных задач, прежде всего обеспечить регулярное уточнение информации о лесах и возможность получения актуального среза информации во ФГИС ЛК в любой временной период. Тем самым можно будет уйти от практики получения актуальных данных через довольно длительный для принятия оперативных решений период, то есть раз в год (на 1 января).

Также в новой системе лесоучетных работ нужно сохранить мероприятия, связанные только с учетом лесов; при этом исключить те, которые функционально отнесены к лесному контролю.

Степень и интенсивность освоения лесов, обусловленные географическими особенностями нашей большой страны, требуют провести зонирование лесных территорий с учетом реальной необходимости в точности лесоучетных материалов, разработке прогнозов на них основе, а также проектных и плановых решений по организации использования лесов и ведения лесного хозяйства.

Разработка для каждой зоны полного комплекта научно обоснованных, отвечающих современным и перспективным требованиям технологических решений для проведения лесоучетных работ должна базироваться на технологиях искусственного интеллекта, с тем чтобы лишить эти работы трудоемких и дорогостоящих операций.

Справка

Михаил Михайлович Тюков работает в ФГБУ «Рослесинфорг» с 2009 г. С мая 2017 г. возглавляет Управление лесоустройства, лесного планирования и проектирования.

Внес большой личный вклад в планирование и организацию работ по лесоустройству, проводимых учреждением.