30/05/2024
0Как расширить Европу, не дестабилизируя ее
Президент Украины Владимир Зеленский с председателем Европейского парламента Робертой Метсолой в Киеве, май 2024 годаViacheslavRatynskyi / Reuters
Столкнувшись с угрозой, исходящей от России после ее полномасштабного вторжения в Украину, Европейский Союз запустил новый процесс расширения, который является более амбициозным и сложным, чем любой из тех, которые он когда-либо предпринимал. Украина является наиболее заметной из новых стран-кандидатов, но в список входят Молдова, Грузия и большая часть Западных Балкан. Европейские институты, то есть Европейский совет, Совет Европейского союза и Европейский парламент, прилагают все усилия, чтобы обеспечить убедительный прогресс в обеспечении безопасности и стабильности на восточных и юго-восточных границах ЕС. Но ЕС не может позволить себе повторить опыт Западных Балкан, где в течение последних двух десятилетий правительства делали вид, что проводят реформы, в то время как Европейский Союз делал вид, что хочет, чтобы они вступили в ЕС.
Проблема для ЕС заключается в том, что его стратегия расширения может ослабить или даже подорвать демократическую стабильность, которую он стремится сохранить. Вступление в ЕС выходит далеко за рамки включения десятков тысяч страниц европейского законодательства в национальные законы стран-кандидатов. Она также включает в себя реинжиниринг их политических институтов, рыночных структур и отношений с третьими странами. Этот процесс неизбежно требует реструктуризации фирм и отраслей страны, которая создаст как победителей, так и проигравших в массовом масштабе.
В рамках этого процесса адаптации ЕС должен помочь национальным правительствам найти способы гарантировать, что достаточное количество избирателей и политиков в каждой из стран-кандидатов купятся на новую систему, чтобы предотвратить попытки той или иной группы захватить государство и любую европейскую поддержку, которая с ним связана. Интеграционная стратегия должна в гораздо большей степени учитывать экономические и политические последствия выполнения критериев присоединения. Создание сильной демократической коалиции требует времени. Европа должна быстро принимать новых членов, чтобы обеспечить демократию сегодня, но она должна медленно принимать их, чтобы обеспечить демократию и стабильность в будущем.
ЭКСПАНСИЯ НА ВОСТОК
В декабре Европейский совет, состоящий из представителей 27 стран-членов союза, объявил, что вскоре начнет переговоры о вступлении с Украиной, Молдовой и, в конечном итоге, с Грузией, наряду с аналогичными переговорами со странами Западных Балкан, включая Боснию и Герцеговину. Ощущение безотлагательности исходит из сегодняшней обстановки в области безопасности. Вторжение России в Украину сделало императивом стабилизацию восточных и юго-восточных границ ЕС.
Это не первый случай, когда угрозы безопасности подталкивают ЕС к быстрому принятию новых членов. Процесс приема стран Центральной и Восточной Европы резко ускорился после бомбардировок НАТО Косово и Сербии в 1999 году, поскольку европейские лидеры признали, что привлекательность членства в ЕС может помочь укрепить политическую стабильность в странах, граничащих с ЕС. После этого то, что первоначально задумывалось как медленный, методичный и преобразующий процесс с участием ограниченного числа стран, превратилось в гонку за то, чтобы предложить членство как можно большему числу стран.
Из этого опыта стало ясно, что любой раунд расширения ЕС требует соблюдения тонкого баланса. ЕС должен сделать заслуживающее доверия предложение о членстве, чтобы заставить страны, вступающие в ЕС, сделать то, что необходимо для вступления в ЕС: укрепить свою экономику, укрепить демократические институты и защитить верховенство закона. Но часто безотлагательность, связанная с привлечением новых членов, означает, что весь процесс движется быстрее, чем трансформация вовлеченных стран, а также собственная способность ЕС интегрировать их.
ЕС не может позволить себе повторить опыт Западных Балкан.
Результаты расширения Европы за счет стран Центральной и Восточной Европы в начале-середине 2000-х годов были неоднозначными. Европейским лидерам удалось привлечь больше стран, чем они изначально ожидали. Но они также не смогли заметить важные проблемы. Они не смогли распознать политическую поляризацию и прогрессивный захват государства, которые уже развивались в Венгрии и Польше, и они не смогли достаточно настойчиво добиваться реформ в Болгарии и Румынии. Результат был лучше, чем альтернатива иметь нестабильные правительства на границах ЕС, которые могут раствориться в гражданской войне или даже конфликте друг с другом. Тем не менее, быстрое вступление новых членов обошло стороной многие проблемы, которые впоследствии аукнулись европейским политикам.
Поддержка институциональных реформ, необходимых для того, чтобы приспособиться к большему числу государств-членов, ослабла как в Европейском совете, так и среди общественности. Европейские лидеры смогли договориться о «конституционном договоре», призванном приблизить институты ЕС к народу, но это соглашение рухнуло на всенародных референдумах во Франции и Нидерландах. В Лиссабонском договоре 2009 года членам ЕС удалось провести многие реформы, которые им необходимо было провести, но только благодаря тому, что общественность не позволяла им высказывать свое мнение.
Наследием этого исторического расширения была смесь разочарования и усталости. За этим последовала серьезная борьба из-за отступления от демократии, утраты энтузиазма по поводу расширения в целом и решения Соединенного Королевства покинуть ЕС в 2016 году. Хорватии удалось присоединиться к ЕС в 2013 году, но остальные страны Западных Балкан практически не продвинулись на пути к членству, а Турция осталась кандидатом только номинально. Мировой финансовый кризис 2008 года привел к новому расколу как между странами-кредиторами на севере и заемщиками на юге, так и между западными правительствами, которые беспокоились о сохранении своих государств всеобщего благосостояния, и правительствами стран Восточной Европы, которым еще предстояло завершить болезненный переход к хорошо функционирующей рыночной экономике с полным спектром государственных услуг. Европейцы любят утверждать, что их союз был создан во время кризиса, но кризисное управление, как правило, высасывает кислород из других усилий, включая утомительную работу по проведению институциональных реформ, которые должны сопровождать расширение.
ДЕРЖАТЬ ВОЛКОВ НА РАССТОЯНИИ
Предыдущий опыт расширения ЕС важен, потому что следующий раунд будет еще более трудным. В отличие от предыдущего раунда, этому раунду не будет предшествовать расширение НАТО, а значит, ЕС придется взять на себя больше ответственности за безопасность, чем обычно. Любая попытка расширения ЕС должна восприниматься как заслуживающая доверия в странах-кандидатах, но она также должна гарантировать доверие к двусторонним и многосторонним гарантиям безопасности в глазах Москвы. Чем глубже Украина (или любая другая страна-кандидат) интегрирована в европейскую экономику, тем больше ЕС и его государства-члены заинтересованы в том, чтобы дать отпор российской агрессии. Если Украина в конечном итоге подпишет соглашение о прекращении огня с Россией, гарантии ЕС по защите Киева помогут послужить сдерживающим фактором для любого будущего нападения России.
Контекст безопасности отличается и в других отношениях. Задача, с которой столкнулся ЕС после холодной войны, заключалась в том, чтобы предотвратить внутренние угрозы демократической стабильности. Премьер-министр Словакии Владимир Мечиар, который угрожал похитить демократические амбиции своей страны, захватив государственные институты, занимал высокое место среди злодеев того времени; Корнелиу Вадим Тудор, лидер румынской партии, поднял еще более тревожную перспективу применения насилия против меньшинств, если он когда-нибудь займет высокий пост. Сегодня угрозы для потенциальных членов ЕС носят скорее внешний, чем внутренний характер, и президент России Владимир Путин является самым большим источником беспокойства. Беспокойство вызывает не только то, что Россия продолжит войну против Украины, но и то, что она будет стремиться дестабилизировать другие страны на границе ЕС с помощью насилия или дальнейших кампаний по дезинформации.
ЕС должен ясно дать понять русским, что любая дестабилизация границ Европы будет встречена непропорциональным ответом — что-то вроде неоднократных угроз президента Франции Эммануэля Макрона ввести французские войска в Украину. Цель – не эскалация, а сдерживание. Третьи страны, то есть Россия в военном отношении, а также Китай в плане политического вмешательства, должны знать, что Европа серьезно настроена на стабилизацию стран на своих границах. Это должны знать и те страны, которые стремятся вступить в ЕС. Внутренние угрозы, с которыми столкнулся ЕС во время его первого расширения на восток, никуда не делись; они просто менее актуальны, чем угрозы со стороны России и других стран. Подразумевается, что этот новый процесс расширения должен вызывать доверие в двух смыслах этого термина: кандидаты должны верить, что они станут государствами-членами, в то время как Россия и Китай должны верить, что Европейский союз защитит своих членов.
Чтобы вызвать доверие в глазах как русских, так и украинцев, последний раунд расширения ЕС должен идти еще более быстрыми темпами, чем раньше. На экономическом фронте ЕС может заключать специальные двусторонние соглашения с потенциальными членами, как это уже было с Соглашением об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли с Украиной, которое Украина первоначально отвергла в 2013 году в ответ на давление России, но с тех пор приняла. Дальнейшая интеграция Украины в ЕС может происходить поэтапно, при этом она и другие страны-кандидаты будут включены в законодательные процессы ЕС в качестве наблюдателей на поэтапной основе задолго до того, как будут проведены необходимые внутренние институциональные реформы. Такой подход не только пошлет мощный сигнал о том, что эти страны однажды станут членами Европейского Союза, но и даст их государственным служащим представление о том, как работает Европейский Союз.
СТРОИТЕЛЬСТВО БАСТИОНА
Это видение Европы заключается не столько в победе в войне, сколько в завоевании мира или любого прекращения боевых действий, которое может быть достигнуто между Россией и Украиной. Перспективу полной победы Украины, которую признает Россия, трудно себе представить. Любой результат, кроме этого, будет в значительной степени зависеть от сочетания сдерживания и развития внутри Украины, чтобы удержать Россию от нового нападения.
Европа должна будет завоевать мир, используя процессы послевоенного восстановления и интеграции в ЕС для укрепления демократии и экономики Украины. С момента создания независимой Украины в 1991 году Москва использовала любой признак слабости украинского управления или развития для дестабилизации страны. Если Украина станет нестабильной демократией с нестабильной экономикой, это станет поражением для Европы и угрозой ее безопасности. Демократическая и экономически успешная Украина может когда-нибудь стать моделью для развития России, и это может еще больше ослабить попытки Москвы создать политический и военный союз бывших советских республик под контролем Москвы.
Чтобы добиться мира, самой большой проблемой будет обеспечение того, чтобы процесс расширения продвигался достаточно быстро, чтобы вызвать доверие, и достаточно медленно, чтобы страны-кандидаты могли справиться с огромными издержками урегулирования. Ресурсы, обещанные на послевоенное восстановление Украины, могут сыграть ту роль, которую после Второй мировой войны сыграл план Маршалла в противодействии экспансионистским планам Москвы. Проблема заключается в том, что интеграционная стратегия ЕС в ее нынешнем темпе и с существующими требованиями к реформированию политических и экономических институтов может ослабить шансы на безопасность и дестабилизировать восточные рубежи ЕС, создав больше проигравших, чем победителей в экономическом плане. Если процесс вступления не позволит украинскому правительству создать сильную коалицию в поддержку изменений, необходимых для членства в ЕС, это может поставить под угрозу построение стабильной демократии и верховенства права в Украине, снизить шансы вывести украинскую экономику на устойчивый путь развития и, таким образом, в конечном итоге оказаться обреченным на провал.
Интеграционная стратегия ЕС – это, прежде всего, направленный извне процесс, который включает в себя имплементацию почти 100 000 страниц политических и экономических правил и норм. Он проводит различие между условиями, которые считаются необходимыми для стабильности политических институтов и реализации экономических правил ЕС. Предполагается, что желание стать членом самого богатого клуба в мире – это то, что будет гарантировать длительное соблюдение правил ЕС.
Угрозы для потенциальных членов ЕС носят скорее внешний, чем внутренний характер.
В основе подхода ЕС к интеграции лежит идея о том, что демократия и верховенство закона, будучи однажды созданными, являются самовоспроизводящимися и в значительной степени независимыми от социально-экономической среды. Увы, как показал недавний опыт, это не так. Напротив, эти институты склонны к захвату. Венгрия, вероятно, является лучшей иллюстрацией, учитывая то, как Виктор Орбан использовал свое подавляющее большинство в парламенте, чтобы переписать конституцию. Партия «Право и справедливость» в Польше не смогла переписать конституцию, но она взяла под свой контроль судебную власть и подорвала свободу прессы. В лучшем случае либерально-демократические институты становятся устойчивыми и функционируют желаемым образом, если политическая, экономическая и социальная власть рассредоточена, и ни одна влиятельная группа не имеет возможности манипулировать политическими институтами и устанавливать правила игры в одностороннем порядке.
Стабильность демократических институтов и верховенство права также зависит от существования разнообразных социальных групп, которые выиграют от надлежащего функционирования этих институтов и смогут защитить эти институты, если им что-то угрожает. ЕС признал важность первого условия — предотвращения чрезмерной концентрации власти — и теперь требует, чтобы страны приняли меры, которые рассредоточат политическую и экономическую власть, сократив политическую власть экономических олигархов или децентрализовав политическую власть региональным или местным институтам.
Тем не менее, европейским институтам необходимо предпринять дальнейшие шаги, особенно для того, чтобы защитить бюджетные трансферты ЕС от неправомерного использования для концентрации власти внутри страны. Бюджет ЕС включает в себя важные структурные фонды и фонды сплочения для поддержки экономического развития более бедных регионов по всему Европейскому Союзу. Эти средства распределяются между национальными правительствами, а не региональными властями. В результате, в нескольких странах-кандидатах центральные правительства могли бы использовать свои возможности по распределению миллиардов евро для концентрации экономической и политической власти, чтобы наказать фирмы, которые осмелились поддержать политическую оппозицию, и сделать лояльность к действующим политикам ключом к доступу к ресурсам ЕС для неправительственных организаций и муниципалитетов.
Интеграционная стратегия ЕС фокусируется на наращивании способности страны играть по экономическим правилам ЕС, но в значительной степени игнорирует условия, необходимые для жизни по этим правилам. Некоторые из правил ЕС могут улучшить работу украинской экономики. Но без государственного вмешательства, направленного на поддержку работников и фирм в переходный период,целые секторы и географические районы могут быть маргинализированы или полностью исключены из рынка. Это исключение создает благодатную почву для экономического национализма, авторитарного популизма и евроскептицизма, что наблюдается не только в сельских общинах Венгрии и Польши, но и в Словакии, Болгарии, Румынии и многих старых государствах-членах Западной Европы.
КАК ПОТЕРЯТЬ ПОКОЙ
Во время предыдущей волны расширения ЕС экспериментировал в небольших масштабах с различными стратегиями решения таких проблем, позволяя некоторым неэффективным секторам и фирмам обанкротиться и реализуя программы модернизации других. Несмотря на то, что эти эксперименты помогли удержать эти экономики на плаву вплоть до вступления в ЕС, тот факт, что внутриполитические субъекты играли лишь второстепенную роль в этих программах, создает возможности для популистских политических сил для политизации негативных социальных и экономических последствий интеграции. Спросите граждан Чехии, почему их страна процветает, они укажут на свой собственный труд и решимость; спросите их, что их сдерживает, они укажут на Европейский Союз.
Если ЕС не хочет видеть рост нелиберальных демагогов в Украине, ему придется найти способы помочь создать широкие внутренние коалиции в поддержку корректировок, необходимых для вступления в Европейский Союз, и демократических институтов, которые будут действовать после того, как Украина станет государством-членом. Если этого не сделать, у Москвы появится возможность продвигать те группы, которые проиграют в процессе урегулирования, чтобы дестабилизировать Украину. Это было явной частью сценария России по поддержке правых экстремистских партий по всему ЕС; Можно только ожидать, что они удвоят свои усилия в новых странах-кандидатах. Расходование средств на послевоенное восстановление таким образом, чтобы обеспечить широкое распределение победителей, было бы лучшей инвестицией, которую ЕС мог бы сделать для европейской безопасности.
Одновременные вызовы безопасности и защиты демократии в Европе никогда не были более сложными, чем в следующем раунде расширения. Тем не менее, быстрое расширение для обеспечения безопасности и более медленные темпы адаптации для обеспечения создания широких продемократических коалиций должны идти рука об руку. Стратегии сдерживания сами по себе могут оказаться бесполезными, если они не сочетаются с сильными внутренними альянсами в новых государствах-членах, поддерживающими политические и экономические институты ЕС. Альтернативой является потеря мира и потеря многолетних усилий в Украине и в других местах, которые, в конечном счете, просто дадут Москве время подготовиться к следующему раунду войны.
https://www.foreignaffairs.com/ukraine/ukraines-perilous-path-eu-membership
