США и Европа присматриваются к российским активам для помощи Украине, поскольку финансирование иссякает

Несмотря на юридические оговорки, политики взвешивают последствия использования российских активов на сумму 300 миллиардов долларов для помощи военным усилиям Киева.

В прошлом месяце украинские силы получили партию артиллерийских снарядов вблизи линии фронта в районе Купянска. Поскольку нынешнее финансирование почти исчерпано, американские официальные лица заявили, что они изо всех сил пытаются найти способы оказать помощь Украине. Фото…Тайлер Хикс/Нью-Йорк Таймс

Дэвид Сэнгер, который вел репортажи из Берлина и Вашингтона, и Алан Раппепорт из Вашингтона много писали о военном и финансовом соперничестве за Украину.

21 декабря 2023 г. 

По словам высокопоставленных американских и европейских чиновников, администрация Байдена без лишнего шума сигнализирует о новой поддержке конфискации активов российского центрального банка на сумму более 300 миллиардов долларов, спрятанных в западных странах, и начала срочные переговоры с союзниками об использовании этих средств для помощи военным усилиям Украины в тот момент, когда финансовая поддержка ослабевает.

До недавнего времени министр финансов Джанет Йеллен утверждала, что без действий Конгресса конфискация средств «не является чем-то, что юридически допустимо в Соединенных Штатах». Некоторые высокопоставленные американские чиновники также обеспокоены тем, что страны по всему миру не решатся хранить свои средства в Федеральном резерве Нью-Йорка или в долларах, если Соединенные Штаты создадут прецедент для конфискации денег.

Но администрация, в координации с «Большой семеркой», начала пересматривать вопрос о том, может ли она использовать свои существующие полномочия или ей следует обратиться к Конгрессу за действиями по использованию средств. Поддержка такого законодательства в Конгрессе растет, что вселяет в администрацию Байдена оптимизм в отношении того, что ей могут быть предоставлены необходимые полномочия.

По словам официальных лиц, переговоры между министрами финансов, руководителями центральных банков, дипломатами и юристами активизировались в последние недели, а администрация Байдена оказывает давление на Великобританию, Францию, Германию, Италию, Канаду и Японию, чтобы они разработали стратегию к 24 февраля, второй годовщине вторжения.

Обсуждаемые российские активы на сумму более 300 миллиардов долларов уже больше года находятся вне контроля Москвы. После вторжения в Украину США вместе с Европой и Японией использовали санкции для замораживания активов, лишив Россию доступа к своим международным резервам.

Но конфискация активов сделала бы значительный шаг вперед и потребовала бы тщательного юридического рассмотрения.

Президент Байден еще не подписал стратегию, и многие детали остаются предметом горячих дискуссий. Политики должны определить, будут ли эти деньги направлены непосредственно в Украину или использованы в ее интересах другими способами.

Они также обсуждают, какие ограничения могут быть связаны с этими средствами, например, могут ли деньги быть использованы только на восстановление и бюджетные цели для поддержки экономики Украины, или, как и средства, обсуждаемые в Конгрессе, они могут быть потрачены непосредственно на военные усилия.

Дискуссии приобрели еще большую актуальность после того, как Конгресс не смог достичь соглашения о предоставлении военной помощи до конца года. Во вторник законодатели отказались от последней отчаянной попытки на фоне тупиковой ситуации из-за требований республиканцев о том, чтобы любая помощь была увязана с подавлением миграции через границу США с Мексикой.

Ранее газета FinancialTimes сообщила, что администрация Байдена пришла к выводу, что арест российских активов является целесообразным в соответствии с международным правом.

Высокопоставленный чиновник администрации заявил на этой неделе, что даже если Конгресс в конечном итоге достигнет соглашения об оплате большего количества оружия для Украины и помощи ее правительству, подрыв поддержки военных усилий среди республиканцев и все более шаткое военное положение Украины ясно дали понять, что альтернативный источник финансирования отчаянно необходим.

Американские официальные лица заявили, что нынешнее финансирование украинцев почти исчерпано, и они изо всех сил пытаются найти способы обеспечить страну артиллерийскими снарядами и средствами противовоздушной обороны. В связи с тем, что обещания Европы о новых средствах также застряли, обсуждается множество новых идей о том, как использовать российские активы напрямую, либо использовать их для гарантирования кредитов, либо использовать процентные доходы, которые они получают, чтобы помочь Украине.

“Эта сумма денег, о которой мы здесь говорим, просто меняет правила игры”, – сказал Филип Зеликов, чиновник Госдепартамента в обеих администрациях Буша и старший научный сотрудник Института Гувера при Стэнфордском университете. «Борьба за эти деньги, которая происходит, на самом деле в некотором роде является основной кампанией войны».

Конфискация такой крупной суммы денег у другого суверенного государства была бы беспрецедентной, и такое действие могло бы иметь непредсказуемые юридические последствия и экономические последствия. Это почти наверняка приведет к судебным искам и ответным мерам со стороны России.

Президент Украины Владимир Зеленский упомянул об этих обсуждениях в видеообращении к своей стране на прошлой неделе, заявив, что «вопрос замороженных активов был одним из очень важных решений, рассмотренных во время его недавних переговоров в Вашингтоне». Он, похоже, предположил, что средства должны быть направлены на закупку оружия, добавив: «Активы государства-террориста и его филиалов должны быть использованы для поддержки Украины, для защиты жизней и людей от российского террора».

В знак того, что некоторые европейские страны готовы приступить к конфискации российских активов, немецкая прокуратура на этой неделе арестовала около 790 миллионов долларов со франкфуртского банковского счета российской финансовой фирмы, которая находилась под санкциями ЕС.

Администрация Байдена мало что говорила публично о переговорах. Выступая во вторник в Госдепартаменте, пресс-секретарь Мэтью Миллер сказал: «Это то, на что мы обратили внимание. Остаются какие-то оперативные вопросы по этому поводу, а также юридические вопросы». Он сказал, что у него нет дополнительной информации.

Очень малая часть российских активов, по некоторым оценкам, около 5 миллиардов долларов, находится в руках американских институтов. Но значительная часть валютных резервов России хранится в долларах США, как в Соединенных Штатах, так и в Европе. Соединенные Штаты имеют право контролировать транзакции со своей валютой и использовать свои санкции для обездвиживания активов, номинированных в долларах.

Президент Украины Владимир Зеленский в Капитолии в этом месяце. Представитель администрации Байдена заявил, что даже если Конгресс в конечном итоге достигнет соглашения об отправке дополнительной помощи Украине, альтернативный источник финансирования все равно отчаянно необходим. Фото…Кент Нисимура для «Нью-Йорк Таймс»

Считается, что основная часть российских валютных резервов находится в Европе, в том числе в Швейцарии и Бельгии, которые не входят в «Большую семерку». В результате ведутся дипломатические переговоры о том, как получить доступ к этим средствам, часть которых хранится в евро и других валютах.

Американские чиновники были удивлены тем, что президент Владимир Путин не репатриировал средства до вторжения в Украину. Но в интервью за последний год они предположили, что Путин не верил, что средства будут конфискованы, потому что они остались нетронутыми после его вторжения и аннексии Крыма в 2014 году. И возвращение этих средств домой в Россию стало бы еще одним признаком того, что вторжение неизбежно, в то время как Путин решительно отрицал обвинения США и Великобритании в том, что он готовится к военным действиям.

Один из чиновников «Большой семерки» сказал, что коалиция рассматривает различные варианты того, как использовать российские активы, с целью выдвинуть единое предложение ко второй годовщине войны, когда многие высокопоставленные чиновники соберутся в Германии на Мюнхенскую конференцию по безопасности. Первые дебаты были сосредоточены на том, что было бы допустимо в соответствии с международным правом и внутренним законодательством каждой страны, поскольку они рассматривали вероятные правовые ответы и ответные меры России.

Ранее в этом году американские официальные лица заявили, что, по их мнению, замороженные активы могут быть использованы в качестве рычага, чтобы помочь заставить Россию сесть за стол переговоров о прекращении огня; Предположительно, взамен Москва получит доступ к некоторым своим активам. Но Россия не проявила интереса к таким переговорам, и теперь официальные лица утверждают, что начало использования средств может подтолкнуть Москву к тому, чтобы сесть за стол переговоров.

Среди вариантов, которые обсуждали западные страны, – наложение ареста на активы напрямую и передача их Украине, использование процентов и другой прибыли от активов, которые находятся в европейских финансовых учреждениях, в пользу Украины или использование активов в качестве залога для кредитов Украине.

Далип Сингх, бывший высокопоставленный чиновник администрации Байдена, предложил в интервью в этом году, что обездвиженные резервы должны быть размещены на эскроу-счете, к которому Министерство финансов Украины могло бы иметь доступ и использовать их в качестве залога для новых облигаций, которые Украина выпустит.

Если Украина сможет успешно погасить долг — в течение 10-30 лет — то Россия потенциально может вернуть свои замороженные активы.

«Если они не могут погасить долг, я подозреваю, что Россия, вероятно, имеет к этому какое-то отношение», — сказал Сингх, который в настоящее время является главным глобальным экономистом PGIM Fixed Income. «Таким образом, Россия заинтересована в том, чтобы Украина стала суверенной независимой экономикой и страной».

Выработка убедительного юридического обоснования была одной из самых больших проблем для политиков, когда они решали, как действовать дальше.

Сторонники конфискации российских активов, такие как г-н Зеликов и бывший министр финансов Лоуренс Саммерс, утверждают, что страны, владеющие российскими активами, имеют право аннулировать свои обязательства перед Россией и использовать эти активы в счет того, что Россия должна за нарушение международного права в соответствии с так называемым международным правом о противодействии государствам. Они отмечают, что после вторжения Ирака в Кувейт в 1990 году 50 миллиардов долларов иракских средств были конфискованы и переведены через Организацию Объединенных Наций для компенсации жертвам в Ираке и других странах.

Бывший президент Всемирного банка Роберт Зеллик (Robert B. Zoellick) доказывал министрам финансов стран «Большой семерки» (G7), что до тех пор, пока они действуют в унисон, конфискация российских активов не окажет влияния на их валюты или статус доллара. Он предположил, что другие страны вряд ли будут спешить вкладывать свои деньги в другую валюту, например, в китайский юань.

«В случае с резервными валютами всегда возникает вопрос о том, какие у вас есть альтернативы», — сказал Зеллик, который также был чиновником Казначейства и Госдепартамента.

Одним из препятствий в Соединенных Штатах для конфискации российских активов было мнение администрации Байдена о том, что для того, чтобы сделать это на законных основаниях, потребуется акт Конгресса. На пресс-конференции в Германии в прошлом году г-жа Йеллен подчеркнула эту озабоченность.

«В то время как мы начинаем изучать этот вопрос, в Соединенных Штатах было бы незаконно, если бы правительство конфисковало эти законы», — сказала Йеллен. «Это не то, что юридически допустимо в Соединенных Штатах».

Однако с тех пор г-жа Йеллен стала более открытой к идее захвата российских активов для помощи Украине.

Фракции Конгресса ранее пытались включить в ежегодный законопроект об обороне положения, позволяющие Министерству юстиции конфисковать российские активы, принадлежащие чиновникам, находящимся под санкциями, и направлять доходы от продажи этих активов Украине для оплаты оружия. Но усилия зашли в тупик из-за опасений, что предложения не были тщательно проверены.

Поскольку у Украины заканчиваются средства и боеприпасы, дебаты о том, как предоставить больше помощи, могут перейти от юридического вопроса к моральному.

«Можно понять прецедент, сделанный теми, кто не считает, что активы должны быть конфискованы», — сказал Марк Собел, бывший сотрудник Министерства финансов, который в настоящее время является председателем Официального форума валютно-финансовых институтов США. «Учитывая стычки и войны во многих местах, можно легко утверждать, что такой прецедент может выйти из-под контроля».

Однако г-н Собел утверждал, что варварство действий России оправдывает использование ее активов для компенсации Украине.

«На мой взгляд, человечество диктует, что эти факторы перевешивают аргумент о том, что конфискация активов будет беспрецедентной просто потому, что отвратительное и непостижимое поведение России должно быть строго наказано», — сказал он.

Эрик Шмитт, Майкл Кроули и Карун Демирджян писали репортажи из Вашингтона.

Дэвид Э. Сэнгер – освещает администрацию Байдена и национальную безопасность. Он был журналистом «Таймс» более четырех десятилетий и написал несколько книг о вызовах американской национальной безопасности.

Алан Раппепорт – репортер по экономической политике, проживающий в Вашингтоне. Он освещает деятельность Министерства финансов США и пишет о налогах, торговле и фискальных вопросах.