М.Попков: Институциональная реформа лесоуправления в Украине: ПРЕДПОСЫЛКИ, возможности и риски

Привожу первую часть своего доклада, посвященную предпосылкам реформирования. Мне дважды за последний месяц приходилось об этом рассказывать, но оба раза в очень и очень урезанном варианте. Привожу полный текст в надежде на обсуждение и критику. М.П.

Уважаемые коллеги,

Основная цель моей презентации – попытаться обозначить позицию по следующим вопросам, касающимся институциональной реформы лесного сектора:

1. Зачем нужны реформы и какие структуры требуют реформирования?
2. Каково состояние отрасли? Готова ли она к проведению реформ?
3. Какие модели институциональной структуры возможны? Каков их потенциал и с чем связаны сложности реализации?

Начнем с оценки выполнения государством его основных – законодательно-административных функций по отношению к управлению лесами и лесным сектором.

На 25 году жизни Украина не смогла сформировать национальной лесной политики и стратегии, более того даже не приступила к ревизии и публичному обсуждению проблем, требующих решения. По этому направлению оценка «плохо».

Лесное законодательство Украины до сих пор сохраняет структуру и многие устаревшие положения советского права, некоторые из которых в рыночной экономике превратились в коррупционные риски. Через 2 месяца разработчики будут праздновать десятилетие последней редакции ЛК, многие положения которого до сих пор не подкреплены нормативами, а многие себя не оправдали. В связи с подготовкой к вступлению ЕС все страны кардинально пересмотрели свою законодательно-нормативную базу, в том числе и лесное право. Подобная задача стоит и перед Украиной. К сожалению, в последние 5 лет систематическая работа по совершенствованию лесного права фактически приостановлена, даже подготовленные нормативные документы не принимаются годами. В связи с этим по данному направлению также не удовлетворительная оценка.

Некоторые специалисты, в своем большинстве прямо причастные к разработке Лесного Кодекса, при любом удобном случае пытаются внушить лесоводам и обществу, что лесное законодательство в Украине соответствует высшим европейским критериям и вся беда лишь в том, что его потенциал не востребован в полной мере. Однако существует и иная точка зрения. В частности, юристы Центра политико-правовых реформ, проанализировав Лесной Кодекс и Положение о лесной охране, выявили в этих документах многочисленные коррупционные риски, в частности:

• Конфликт интересов в статусе и деятельности органа исполнительной власти
• Дефицит прозрачности в деятельности Гослесагентства
• Проблемный статус персонала и слабость внутреннего контроля
• Сложность процедур получения «разрешений» в лесной сфере
• Плохое качество лесного законодательства
• Отсутствие достаточных гарантий сохранения земельных участков в статусе «лесных»
• Необоснованно широкие полномочия органов лесного хозяйства по вмешательству в предпринимательскую деятельность
• Совпадение состава административных поступков и преступлений в сфере лесного хозяйства
• Нарушение требований Конституции при установлении такс для вычисления размера «ущерба»
• Нарушение конституционного принципа «nulla poena sine lege» ( (лат. — нет преступления и наказания без указания на то в законе) при определении ответственности юридических особ за уничтожение леса.
 

Подробное изложение коррупционных рисков и иных недостатков лесного законодательства представлено (изложено) в отчетах программы ФЛЕГ, большинство из которых подготовлено опытными юристами. Как лесовод, я могу только расширить перечень недостатков ЛК. Среди них:

• Отделение «леса» от «земли» и раздельное регулирование пользования ими, как самостоятельными объектами права;
• Отнесение к «лесу» и «лесному фонду» мелких участков и линейных посадок древесной растительности на землях с.-х. назначения;
• Правовое регулирование распоряжения и пользования лесными землями, «лесами» и «лесными ресурсами»
• Распределение полномочий по государственному регулированию и управлению в сфере лесных отношений
• Отсутствие явной связи функционального деления лесов с требованиями к ведению лесного хозяйства.
• Новая классификация рубок и отнесение промежуточного пользования к «мероприятиям, не связанным с использованием лесных ресурсов»
Перечень легко продолжить.

Замечу, что «формирование и обеспечение реализации государственной политики лесного и охотничьего хозяйства», а также «обеспечение нормативно-правового обеспечения» и лесной отрасли уже пять лет входят в сферу обязанностей Минагроплтики, которое не имеет знаний, опыта, традиций и специалистов для выполнения данной работы. В последний год к этому перечню прибавилось распоряжение средствами, выделяемыми на ведение лесного хозяйства, после чего размер бюджетных ассигнований на ведение лесного хозяйства резко уменьшился. К сожалению, до настоящего времени Министерство не выступает самостоятельным игроком в сфере лесных отношений и, по сути, удовлетворяется ролью «свадебного генерала». Министр полностью доверяет руководству Гослесагентства, утверждает принятые им решения и принимает на себя ответственность за качество их подготовки. Это безусловно «хорошо» для руководства Гослесагентства последних лет, но «плохо» для лесов, лесного сектора и государства.

Государственный контроль в лесной сфере согласно ст.94 ЛК выполняют Кабмин, Минприроды, Экологическая инспекция, Гослесагентство, их территориальные органы и иные центральные и местные органы исполнительной власти, а также работники государственной лесной охраны, к которым относятся «батальон» госслужащих и «корпус» работников, живущих в основном за счет «лесного бизнеса». Равенство всех перед законом, предполагает одинаковый контроль за состоянием всех лесов и деятельностью всех лесопользователей. Однако, структуры, наделенные полномочиями государственного контроля в сфере лесных отношений, упорно игнорируют этот конституционный принцип. В частности, работник государственной лесной охраны ограничиваются контролем на территории «своих» лесов и не обращают внимания на положение дел в лесах иных пользователей. Полномочия государственной лесной охраны, связанные с отнесением её к правоохранительным органам, не выдержали проверки временем и по сути, являются фикцией. Подобную ситуацию нельзя оценить положительно.

Выполнение функций поддержки также оставляет желать лучшего. В стране не используется обязательная для ЕС практика ежегодного издания отчетов о состоянии лесов, и результатах лесохозяйственной деятельности в лесах государства, официальные данные лесной статистики урезаны и не всегда точны, лесная наука отошла от проблем, стоящих перед отраслью, и занята, выполнением «собственноручно» составленного тематического плана, утвержденного в 2015 году, который отражает научные интересы ученых, но не содержит тем, предусматривающих решения тех многочисленных правовых, экономических, организационных проблем от решения которых зависит будущее отрасли.

В целом, качество государственного законодательно-административного управления в последние 20 лет неуклонно снижается и это объясняется теми центробежными тенденциями, которые породили реформы. В итоге вместо полноценного специализированного органа исполнительной власти (Министерства) мы имеем Гослесагентство, утратившее не только упоминание о «лесном хозяйстве» в своем названии, но и многие функции органа исполнительной власти. Отказавшись от них, орган центральной исполнительной власти в сфере лесных отношений с головой ушел в управление хозяйственной деятельностью подведомственных лесных предприятий.

Актуализация основных приоритетов лесной отрасли, постоянно звучащих в выступлениях лесных руководителей последних пяти лет, позволяет сформировать следующий их список: продажа древесины, учет древесины, приобретение материалов, обеспечение заготовки древесины, торговля всем чем можно и, конечно, расстановка руководящих кадров, которые способны всё это обеспечить. 

Положа руку на сердце согласитесь, что всё перечисленное – это приоритеты директора корпорации, акционерного общества или иной структуры нацеленной на увеличение дохода и прибыли, но не приоритеты руководителя органа государственной исполнительной власти, который должен понимать, что помимо экономического, лес имеет, как минимум, равнозначное социальное и экологическое значение.

В Украине на больших территориях выращивание леса не рентабельно, но именно в этих условиях его эколого-социальная значимость максимальна. Может быть поэтому в ЛК до сих пор сохранено положение о том, что леса страны «выполняют преимущественно водоохранные, защитные» и иные не ресурсные функции и только во вторую очередь служат «источником для удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах». К сожалению, орган государственного управления давно забыл об этом и переориентировался на максимизацию доходов предприятий. Может быть в этом и кроется первопричина в целом негативной оценки деятельности лесников, которая ежедневно выливается на страницы СМИ и подтверждается социологическими исследованиями?

Однако разве плохо если использованием государственных лесов руководит рачительный хозяин? Конечно нет. Только давайте убедимся в том, что это действительно так.

Руководители Гослесагентства, начиная с 2011 года, рапортуют о том, что «Лісова галузь України системно розвивається і вдосконалюється за підтримки Президента та уряду України.» /Сивец, 2012; Ковальчук, 2015). Основанием для этого является рост совокупного дохода отрасли. Однако, не всякое увеличение дохода является заслугой руководства и показателем развития.

Простой расчет показывает, что наблюдаемое увеличение объема реализации по предприятиям системы Гослесагентства (+2324,6 млн.грн за последний год) произошло в основном благодаря трем факторам:
• увеличению объема заготовки древесины – + 797 тыс.кбм;
• росту цен реализации обезличенного кубометра древесины: на внутреннем рынке за счет инфляции (+38%), на внешнем за счет падения курса гривны (+61%)
• увеличению объема переработки древесины – +97 тыс.кбм

Основной рост доходов (около 56%) образовался за счет торговли на внутреннем рынке, где одновременно с увеличением цены обезличенного кубометра на 129 грн (с 342 до 471 грн/кбм) значительно вырос объем реализации (+1088 т.кбм). Вклад экспорта в увеличение общего дохода составил около 36%: здесь значительное увеличение цены реализации обезличенного кубометра за счет падения гривны – на 388 грн (с 635 до 1023 грн/кбм), сопровождалось некоторым падением общего объема экспорта ( -352 тыс.кбм).

Безусловно, динамику изменений необходимо отслеживать, сравнивая показатели в сопоставимых ценах. Увеличение номинальных доходов, за счет кризисных явлений (инфляции, падения курса гривны по отношению к мировым валютам) и увеличения рубок, на наш взгляд, в принципе нельзя рассматривать, как достижение.

Оценивать эффективность управление следует используя иные подходы к проведению анализа.

Начнем с торговли от эффективности которой прямо зависит, как доходность лесного хозяйства, так и динамика развития лесного сектора в целом. Общеизвестен и доказан тот факт, что в период с 2011по 2013 год экспорт древесины в системе Гослесагентства осуществлялся по коррупционным схемам, суть которых сводилась к тому что:
• Покупателей древесины вынуждали оплачивать так называемые маркетинговые услуги третьим фирмам, зарегистрированным в третьих странах (стоимость услуг рассчитывалась исходя из объема и типа экспортируемых лесоматериалов и колебалась от 3- 4 до 12-20 USD за кубометр).
• Государственные лесные предприятия вынуждали экспортировать древесину по ценам, заниженным на величину стоимости фиктивных маркетинговых услуг.

Официальные данные ГПУ свидетельствуют о том, что таким образом, из оборота государственного лесного хозяйства, были выведены денежные активы, измеряемые десятками миллионов евро. Это суммы многократно превышают вероятный размер международной финансовой помощи лесному хозяйству, на которую сегодня рассчитывает руководство отрасли.

Ожидалось, что после смены правительства цены возрастут, но этого не произошло. На рисунке показана динамика цены обезличенного кубометра древесины в евро для предприятий различных областей, подчиненных Гослесагентству за последние 5 лет. По данным 3 квартала 2015 года области сгруппированы в 3 группы с ценой обезличенного кубометра менее 15 евро, 16-25 евро и выше 25 евро. С помощью этого графика хотелось бы подчеркнуть два факта:

1. Украина очень разнородна по качеству заготавливаемой древесины: в 7 степных областях, к которым в последние годы присоединилась Харьковская, реализуют в основном дрова. В 6 из них, средняя цена обезличенного куба 8-11 евро. В 7 областях (три карпатских области, Полтавская, Кировоградская, Волынская и Черниговская) средняя цена куба варьирует от 18 до 25 евро. Это европейская цена балансовой древесины. В остальных 9 областях цена обезличенного кубометра меняется от 26 до 33 евро. Сюда попали области с лучшей сосной (Житомирская и Киевская) и дубом (6 областей Лесостепи) и Львовская область. 

2. В системе Гослесагентства повсеместно идет фактическое падение цен (в валюте), которое маскируется увеличением роста номинальной цены обезличенного кубометра в гривнах, вызванного резким падением курса гривны.

Количественно, последний вывод подтверждает сравнение динамики обезличенных цен по предприятиям областей украинского Полесья и RMK (государственному лесному предприятию Эстонии), которые очень похожи по составу и качеству произрастающих лесов. В данном случае цены по Украине рассчитаны отдельно для внутреннего и внешнего рынка (в Эстонии, как и иных странах ЕС цены внутреннего и внешнего рынка не дифференцируются), а также приведены к сравнимым условиям поставки.

Обращает на себя двукратная разница цены обезличенного кубометра на внутреннем рынке в украинском Полесье и Эстонии, а также то что падение цен, вызванное ситуацией на рынках древесины, в Украине оказалось намного более резким, чем в Европе. Если в Эстонии цена обезличенного куба в последние 3-5 лет уменьшилась на 2-4 евро, то на предприятиях Гослесагентства на 8-15 евро. Удивительно и то, что в 3-х областях из 4-х экспортные цены упали больше цен внутреннего рынка.

Показательным является сравнение динамики внутренних цен на сосновый пиловочник, балансы и дрова по предприятиям Черниговской области и RMK. Поквартальная динамика цен на одинаковые сортименты не только подтверждает факт значительного падения цен в Украине, но и иллюстрирует их резкие не мотивированные скачки, свидетельствующие об отсутствии обоснованной ценовой политики, важность наличия которой велика, особенно в условиях кризиса и не стабильного курса национальной валюты.

Не лучшей является и ситуация с экспортом, который после майдана не стал более прозрачным. По-прежнему, предприятия Гослесагентства львиную долю древесины в круглом виде поставляют в Китай, Румынию и Турцию. По-прежнему они предпочитают заключать договора с посредниками, в том числе и теми, которые были задействованы в коррупционных схемах 2011-2014 года. 

В Китай почти половину древесины в круглом виде (04403) украинские экспортеры, прежде всего предприятия Гослесагентства, поставляют через фирмы –прокладки зарегистрированные в Великобритании, на Турцию к ним присоединяются посредники, зарегистрированные в США. 

Следует добавить, что за два года, прошедших после Майдана, специалисты Гослесагентства продемонстрировали нежелание и/или неспособность изменить правила игры на рынке древесины. За этот период не предпринято никаких видимых шагов, направленных на изменение правил торговли на внутреннем и внешнем рынке, зато то и дело появлялась информация о возврате к «схемам» торговли по согласованным спискам и оплате «маркетинговых услуг», покупателями, желающими получить режим максимального благоприятствования в торговле с государственными лесными предприятиями.

Можно ли при таком состоянии дел признать эффективной торговую политику, проводимую Гослесагентством? Однозначно НЕТ. Украина слишком бедное государство, для того чтобы позволить себе транжирить государственный ресурс, реализуя его по демпинговым ценам и направлять часть упущенной выгоды на удовлетворение растущих потребностей лесных чиновников, руководителей предприятий и иных субъектов, стремящихся обогатиться за счет государственного леса.

Важнейшей задачей государства является обеспечение устойчивого развития лесного хозяйства на территории всей страны. Крайняя неоднородность Украины по почвенно-климатическим условиям прямо влияет на экономическую эффективность лесного хозяйства. В засушливых и бедных лесорастительных условиях нет возможности заработать за счет реализации древесины и иной продукции. Об этом свидетельствует все экономические показатели. Приведем два из них – объем реализации и среднюю заработную плату штатного работника лесохозяйственного предприятия.

 

Бросается в глаза огромный разброс показателей. Реализация на работника варьирует от 10-20 тыс.грн до 400-500 тыс.грн, средняя заработная плата от 2 до 12 тыс.грн.

Значительный разброс показателей наблюдается как в каждой из лесорастительных зон (слайд.9), так и в каждой из областей (слайды 7-8). Следует обратить внимание на то, что для распределений названных показателей как в целом, так и по отдельным лесорастительным зонам и областям характерно большое количество экстремальных значений и «выбросов», то есть значений, не укладывающихся в разброс, описываемый нормальным распределением. Их наличие указывает на то, что даже в пределах одной области, лесхозы относятся к разным совокупностям. Иногда, например, в случае с Кировоградской областью, это находит очевидное объяснение (лесорастительные условия в пределах области резко различаются), а иногда заставляет глубоко задуматься.

Интегральным и общедоступным показателем, характеризующим финансовое благополучие предприятия, является среднемесячная заработная плата его работников. Она должна определяться производительностью труда и служить стимулом для повышения прибыльности и рентабельности производства. Слайды, объединенные под номером 10 (а-с), показывают зависимость среднемесячной ЗП от таких, также усредненных, показателей как реализация на 1 га, реализация на одного работника, прибыль на одного работника.

  

 

Анализ показывает отсутствие тесных связей между показателями. При одних и тех же значениях реализации и прибыли средняя зарплата работников предприятий может различаться в два и более раза. Не проясняет ситуация и попытка связать годичные изменения средней ЗП с изменением интегрального показателя экономической деятельности, – рентабельности предприятий (слайд 11). При неожиданно высоком разбросе изменения рентабельности предприятий Гослесагентства (некоторые за год повысили её на 10-15% и более), никакого влияния на повышение величины ЗП увеличение рентабельности не оказало.

Предположив, что на характер связей между показателями может повлиять неоднородность условий работы предприятий, находящихся в одной лесорастительной зоне мы решили выявить закономерности характерные для предприятий, различающихся по финансовому благополучию, в качестве индикатора которого выбран размер среднемесячной ЗП. Первоначальное деление предприятий на «группы благосостояния» приведено на слайде 12. Отметим, что в выборку попали только предприятия, имеющие статус постоянных пользователей лесами. Читать данные следует следующим образом: «в группу «нищие» попало 47 предприятий с ЗП менее 2500 грн, на которых работает 3542 работника из них 2857 в степном регионе. За год численность работающих на предприятиях данной группы уменьшилась на 442 человека. В группу «премьерские» со средними зарплатами близкими к зарплатам высших чиновников государства (от 6.5 до 12.2 тыс.грн) попало 18 предприятий, на которых работает 3577 работников из них 2341 в Лесостепной зоне. За год численность работников увеличилась на 119 человек.» 

Для удобства представления результатов последующего анализа количество «групп благосостояния» было уменьшено до четырех: бедные (ЗП менее 3000 грн), средние (от 3001 до 4500), богатые (4500-5500), элитные (5501 и выше). Зависимости годичного изменения среднемесячной заработной платы от изменения прибыли и рентабельности на одного работника в разрезе выделенных групп приведено на слайдах 13 и 14. Очевидно, что в группе «бедных» предприятий увеличение прибыльности и рентабельности оказало некоторое, очень незначительное влияние на рост ЗП. В остальных группах такого эффекта не прослеживается. Обращает на себя внимание очень большой разброс показателей роста средних заработных плат в группе элитных предприятий. Рост заработной платы здесь наблюдается при крайне незначительном росте прибыли и рентабельности и даже при их уменьшении.

 

В целом можно констатировать, что в системе Гослесагентсва законы экономики не действуют или действуют избирательно. Именно поэтому среди предприятий с рентабельностью менее 3% оказались такие отраслевые лидеры, как Славский, Стрийский, Черкасский, Шепетовский лесхозы, выплачивающие своим сотрудникам среднемесячную заработную плату от 6.5 до 12.2 тыс.грн, Высоций, Клавдиевский, Клеванский, Краснопольский, Сколевский, Ворохтянский, Делятинский, Рокитновский лесхозы с зарплатами от 5.5 до 6.5 тыс.грн и ещё 12 предприятий со средними зарплатами от 4.5 до 5.5 тыс.грн. Руководители данных предприятий, видимо считают, что их главная задача – обеспечение высокой зарплатой работников предприятий, для чего хороши все средства: завышение себестоимости работ, занижение реальной эффективности работы предприятий и уход от налогов. Очевидно, что данная стратегия поддерживается государственными лесными чиновниками. В некоторых областях, в частности Львовской, Ровенской, Черкасской она стала основной для многих предприятий. Об этом, к примеру, свидетельствует тот факт, что 13 предприятий Ровенского ОУЛМГ, имея рентабельность от 0.3до 5.5%, выплачивают работникам от 5 до 7.5 тыс.грн месячной ЗП.

В период кризиса процесс дифференциации предприятий по уровню финансового благополучия резко ускорился. На это указывают данные слайдов 15 и 16. На слайде 15 в виде сплошных линий представлены средние заработные платы по областям Украины за 9 месяцев 2013, 2014 и 2015 года. Значками соответствующего цвета показаны средние ЗП государственных лесных предприятий, соответствующих ОУЛМГ. На слайде 16 приведены значения «индекса престижа профессии» для работников лесного хозяйства по областям, представляющий собой отношение средней ЗП по ОУЛМГ к средней ЗП соответствующей области за один и тот же отрезок времен. Очевидно, за прошедший год предприятия «лесных» и «малолесных» областей резко разошлись по уровню финансового благополучия. Богатые стали ещё богаче, а бедные ещё беднее.

 

При этом резкое увеличение благосостояние предприятий ресурсных областей определяется не улучшением их работы, а падение гривны и иными факторами, не имеющими отношения к росту производительности труда.

Итог проведенного анализа печален. Государственное управление лесами за годы независимости так и не смогло разработать систему экономических и правовых рычагов регулирующих работу предприятий с разными сырьевыми возможностями. Ситуация пущена на самотек, в результате чего произошло расслоение предприятий по уровню финансового обеспечения, на грань полного банкротства поставлены предприятия южных и восточных областей; утрачены или искажены ориентиры экономической деятельности государственных лесных предприятий, созданы все условия для использования разнообразных коррупционных схем при осуществлении лесохозяйственной деятельности, подорваны основы справедливости и равенства возможностей, являющиеся основой стабильного развития отрасли. .

Не следует упрощать ситуации и сводить её к нехватке средств для областей степного региона. Проблема не в деньгах, а в отсутствии адекватного и профессионального управления экономической деятельностью государственных лесных предприятий.

Достижение доходности и финансовой устойчивости ведения лесного хозяйства – важнейшие, но далеко не единственные цели управления государственными лесами. Не менее важно обеспечить использование лесов для получения выгод и благ, которые потребляются не самим лесным хозяйствам, а другими секторами экономики и обществом в целом. Среди них:

• устойчивое развитие аграрного сектора и обеспечение продовольственной безопасности страны;
• опережающее развитие глубокой деревообработки, импортозамещения и повышения вклада лесного сектора в ВВП страны;
• сохранение и восстановления биологического разнообразия;
• улучшения качества лесов и их использования для обеспечения потребностей населения.

Коротко остановлюсь на главных результатах государственного управления, направленного на достижение названых целей.

Лес, аграрный сектор и продовольственная безопасность. Если «лесоводство дитя нужды» /Морозов Г.Ф. «Учение о лесе»), то агролесомелиорация и защитное лесоразведение, – «дети голода». Общеизвестно, что засуха 1891 года и последующий страшный голод стали толчком к изучению проблемы обеспечения «продовольственной безопасности» степных и лесостепных регионов экспедицией Докучаева. Из «семян», посеянных участниками экспедиции и их единомышленниками, выросло разветвленное и активно развивающееся направление науки. В течении ряда до- и особенно послевоенных десятилетий научные рекомендации, касающиеся повышения урожайности за счет разных видов защитного лесоразведения, на территории Украины активно внедрялись в практику. В течении 20 лет после приобретения статуса независимого государства, создание новых лесов («достижение оптимальной лесистости») и защитное лесоразведение в засушливых регионах страны также рассматривалось как основной приоритет деятельности Гослесагентства.

Практические результаты были далеки от деклараций и планов, но они были. В последние пять лет ситуация кардинально ухудшилась:

• утрачен контроль за лесными полосами, которые во многих регионах в значительной мере вырублены и продолжают вырубаться;
• в 13-14 раз уменьшена площадь создания новых лесов: с 26.9 тыс.га (2010) до 1.9-2.0 тыс.га (прогноз на 2015 г.). Оценивая эти цифры следует учитывать, что они не учитывают гибели созданных культур и содержат значительные приписки, которые давно и осознанно используются чиновниками Гослесагентства, «приукрашающими» результаты своей управленческой деятельности путем отнесения культур, созданных на лесосеках сплошных санитарных вырубок сгоревшего леса в степной зоне, к лесоразведению (такие посадки должны учитываться, как лесовосстановление).
• с 1.01.2011 значительно сократилась количество работников государственных лесных предприятий в лесхозах Степной (-3,7 тыс.человек без учета АР Крым) и Лесостепной зоны (-3.6 тыс.чел). Причиной увольнений в малолесных регионах является низкая заработная плата, о чем красноречиво свидетельствуют данные слайда 12.
• Ухудшилось качество охраны лесов и ухода за ними, следствием чего явились крупные пожары, ослабление и усыхание лесов, самовольные рубки.

Произошедшие в этой связи изменения хорошо видны даже из космоса. На слайде 17 показаны наиболее крупные участки гибели сосновых посадок из-за пожаров в наиболее известных лесных массивах ряда областей степного региона. Красным цветом окрашены участки, на которых в период с 2001 по 2012 год сомкнутый полог леса исчез; синим – участки на которых он появился. Соотношение цветов наглядно показывает, что в ряде лучших лесных массивов степных областей, скорость гибели лесов значительно выше скорости их восстановления.

Парадоксальным фактом является то, что полное игнорирование проблем лесного хозяйства засушливых регионов, где леса прежде всего выполняют миссию защиты почв и накопления влаги, обеспечивая тем самым стабильные результаты работы аграрного сектора, сопряжены с передачей Гослесагентства под управление Минагрополитики. Резкое сокращение работ по лесоразведению (слайд 18), сокращение численности работающих (слайд 19) и финансирования государственных лесных предприятий в 2011 году де-юре «направил и скоординировал» Министр Минагрополитики Н.В. Присяжнюк и последовательно продолжил его преемник А.М.Павленко.

  

Ближайшие перспективы лесного хозяйства засушливых малолесных областей и районов Украины видимо определят следующие факты и более чем вероятные события:

• В 2015 году, впервые после окончания ВОВ, общая площадь создания культур в областях степного региона практически сравняется с общей площадью сплошных рубок. С учетом того, что в данном регионе до смыкания доживают около 50% лесопосадок, это не обеспечивает даже простого воспроизводства лесов. Таким образом концепция «оптимальной лесистости» «заснет летаргическим сном» или «тихо отойдет» в прошлое естественным путем;

• В лесном фонде степных областей накоплены значительные площади лиственных насаждений перестойного возраста, давно требующих реконструкции. Заготовка их не рентабельна, естественное возобновление невозможно. В ближайшие годы следует ожидать их усыхания и замены травянистой и кустарниковой растительностью;

• Нелегальные рубки защитных насаждений и лесных полос будут расширяться. Одновременно будет увеличиваться объем рубок самих предприятий, прежде всего нацеленных на заготовку рентабельной древесины. (По прогнозу, в 2015 году объем заготовки древесины во всех степных областях, кроме Херсонской и Кировоградской, увеличиться на 30-40% и более);

• Продолжится процесс увольнения профессиональных кадров из государственных лесных предприятий. Работа лесной охраны станет формальной в связи с чем вероятно возникновение крупных лесных пожаров.

Последовательность начатой цепочки событий хорошо просматривается… В её конце – пыльные бури, активно растущие овраги, саранча, засуха, гибель урожая, голод и…мучительный поиск выхода из ситуации, прогнозируемое ухудшение которой – прямое следствие не профессионального управления лесной отраслью..

Развитие деревообработки, торговая политика. Факты свидетельствуют о том, что за годы независимости малолесная Украина, ежегодно завозившая в 80-х годах до 30 млн.кбм метров древесины (в пересчете на круглый лес) из России, превратилась в экспортера круглого леса. Согласно торговой статистике ФАО (2014) в настоящее время Украина является крупнейшим европейским нетто-экспортером (экспорт – импорт) древесины в круглом виде (слайд.20) и крупным нетто-экспортером пиломатериалов (слайд 21).

При этом по ежегодной заготовке ликвидной древесины (0.4 кбм) и производству пиломатериалов (0.04 кбм) на «душу населения» Украина занимает одно из последних мест в Европе, вместе с такими странами, как Испания, Италия, Великобритания, которые относятся к числу крупнейших нетто-импортеров продукции.

В конце 90-х начале 2000-х годов, экспорт древесины в круглом виде являлся вынужденной мерой, связанной с приватизацией (остановкой) многих крупных деревообрабатывающих мощностей и резким падением внутреннего спроса на древесину. Однако, по мере развития частных деревообрабатывающих предприятий и увеличения спроса на древесное сырье темпы роста экспорта стали снижаться. В 2005-2006 году, впервые за годы независимости, было отмечено падение экспорта древесины в круглом виде. Ожидалось, что эта тенденция получит дальнейшее развитие, но этого не произошло (слайд.22).

В 2007 году экспорт круглого леса вновь стал расти. Затем последовал кризис, сопровождающийся падением производства всех основных видов продукции деревообработки и снижением экспорта круглого леса. Начиная с 2009 года, вывоз древесного сырья из страны неуклонно растет: в 2014 году он превысил уровень 2006 года на 1.3 млн.кбм (прогнозируемое уменьшение экспорта кругляка в 2015 году, вызвано запретом с 1.10.2015 экспорта всей деловой древесины, кроме древесины сосны). Темпы восстановления производства деревообрабатывающей промышленности значительно отстают от темпов наращивания экспорта. По данным Государственной службы статистики экспорт деловой древесины (4403) в 2014 году достиг 159% от уровня 2006 года. Значительно менее выраженная положительная динамика наблюдается по производству фанеры (116%). По остальным видам продукции деревообработки уровень производства в 2014 году оказался меньше, чем в 2006: по ДСП – 99%, столярным изделиям – 83%, пиломатериалам – 75%.

Начиная с 2010 года проект ФЛЕГ неоднократно обращал внимание руководства лесной отрасли и специалистов на то, что государственная статистика перестала отражать динамику реальных процессов производства пиломатериалов. На это однозначно указывает сравнение динамики показателей производства и экспорта данного вида продукции (слайд 23).

В 2005-2006 годах производство пиломатериалов составляло около 2.4 млн кбм, а их экспорт около 1.8 млн.кбм. При фактическом отсутствии импорта продукции данной категории, видимое внутреннее потребление составляло около 600 тыс.кбм в год. Начиная с 2007 года, оно начало неуклонно снижаться и в 2010 году стало отрицательным. По данным за 2014 год отрицательный баланс составил около 600 тыс.кбм, а по прогнозу на 2015 превысит – 700 тыс.кбм. Данный факт не только очередной раз подчеркивает экспортноориентированный характер лесного сектора страны, но и свидетельствует об отсутствии у государственной власти реального представления о положении дел и развитии событий.

На сайде 24 показан объем экспорта основных видов продукции лесного сектора в пересчете на круглый лес по коэффициентам для Украины, рассчитанным специалистами FAO и UENCE. Сравнение объема деловой древесины, вывезенной из страны в круглом виде или в виде продукции переработки значительно превышает общий объем деловой древесины, полученной в ходе рубок на территории страны. Следует заметить, что общий объем деловой древесины, затраченной на производство экспортированной продукции, значительно выше. В таблице не приведены ресурсные затраты на производство экспортируемых столярных изделий, шпал, тары, фризы, ламели, погонажа, бочек и другой продукции общий вес которой превышает 200000 тонн. Для производства данных видов продукции такого веса, необходимо затратить около 1 млн.кбм деловой древесины.

Таким образом, судя по цифрам официальной статистики, всю заготовленную деловую древесину Украина экспортирует в круглом или обработанном виде, удовлетворяя свои внутренние потребности исключительно за счет топливной древесины. Подобная стратегия, возможна только, в том случае если страна отказывается от развития первичной деревообработки на собственной территории и импортирует древесные полуфабрикаты и готовую продукцию. 

 

На слайдах 25 и 26 приведено соотношение экспорта-импорта основной продукции лесного сектора, которое позволяет судить о внешней торговле и внутреннем потреблении, а также оценивать перспективы замещения импорта. Товары, производимые сектором естественно делятся на два сегмента «бумажный» (сл.25) и «древесный» (26). 

В Украине уже нет собственно производства целлюлозы. Свою бумажную промышленность страна развивает, используя импортированную целлюлозу и макулатуру. Она специализируется на выпуске обоев, специальных видов пропитанной бумаги и бумажно-картонной упаковки. Значительные объемы этой продукции экспортируются. Всю качественную бумагу страна импортирует. Перспективы развития данного сегмента лесного сектора связаны со снижением потребления бумаги, за счет перехода на электронный документооборот и внедрение иных безбумажных технологий, а также расширением использования макулатуры. Возрождение собственного целлюлозного производства в обозримом будущем маловероятно из-за дороговизны и низкой экологической привлекательности подобных проектов. Между тем завод по производству целлюлозы из лиственной древесины был бы для страны далеко не лишним.

Основные перспективы древесного сегмента связаны с:
• переработкой экспортируемой древесины, в основном за счет развития современного лесопиления;
• созданием мощностей по производству плит OSB и ДВП высокой плотности;
• расширением выпуска мебели и строительных конструкций из древесины.

На внутреннем рынке образовался значительный отложенный спрос на продукцию лесного сектора. Каким образом он будет удовлетворен, – за счет импорта или продукции собственного производства, – зависит от проводимой государством лесной политики и эффективности её реализации. В условия ярко выраженной государственной монополии на производство древесины, важнейшей составляющей данной работы является регулирование рынка древесины.

Гослесагентсво, начиная с 2007 года уделяет данному направлению деятельности повышенное внимание. Видимые следствия этого:
• изменения классификации древесного сырья;
• контроль происхождения древесины при выдаче сертификатов происхождения;
• электронный учет лесопродукции;
• развитие биржевой торговли на основе централизованных правил…

Единственно, чего нет в регулирующей деятельности Гослесагентства – положительных результатов:
– начинают выдавать сертификат проихождения и треть украинского производства пиломатериалов уходит в тень, причем произведенная в этой «тени»там продукция сертифицируется и беспрепятственно экспортируется;
– начинают регулировать торговлю и сразу растет экспорт, снижаются экспортные цены, а внутренние потребители жалуются на нехватку сырья;
– внедряют электроный учет и параллельно с ним в отрасли начинают работать централизованные коррупционные схемы.

«Досудовим розслідуванням, встановлено, що у період 2011-2014 років службові особи Державного агентства лісових ресурсів України налагодили протиправну схему, за якою іноземні суб'єкти підприємницької діяльності, з метою отримання можливостей здійснення закупівлі на території України деревини та лісопродукції, на підставі усних та письмових вимог, були змушені укладати договори про надання маркетингових послуг …. з суб'єктами господарювання, створення та діяльність яких пов'язана з керівництвом Держлісагенства України.

При цьому, суб'єкти господарської діяльності …які входили до сфери управління Держлісагентства України, здійснювали експорт іноземним суб'єктам господарюванням зазначеної продукції за цінами, нижчими за ринкові на суму попередньо перерахованих коштів за фіктивними договорами надання маркетингових послуг.

Оглядом … документів встановлено, що кошти, які надійшли на розрахунковий рахунок «Mega-Commerce Limited» -… 14 705 тис. Євро та 916 222, 74 доларів США та на розрахунковий рахунок «FARADAY & CO, S.A» у сумі 9 156 573,49 доларів США …»

Из материалов Печерского суда

Проект ФЛЕГ многократно обращал внимание на ошибки и просчеты в деятельности Гослесагентства, связанной с регулированием рынка древесины, в частности, связанные с используемой системой классификации древесины и правилами торговли.

На слайде 27 приведена динамика выхода деловой древесины для некоторых стран Европы, сходных с Украиной по породному составу и качеству лесного фонда. Анализируемый показатель для всех стран кроме Украины относительно стабилен и колеблется в диапазоне между 90 и 99%. В начале анализируемого отрезка времени (до 2006 года) выход деловой древесины в Украине также находился в этом диапазоне и был равен аналогичному показателю для Республики Беларусь. Начиная с 2006 года, выход деловой стал закономерно ученьшать и в 2014 году достиг рекордного минимума – 78%, что на 20% меньше, чем в Беларуси. Основная причина подобной динамике в том, что всё большие объемы древесины предприятия системы Гослесагентства стали учитывать, как «дровяную древесину для технологического использования», относя к ней не только сырьё для плитного производства (ТТУ 56.196-95), но и значительные объемы древесины фактически используемой для производства пиломатериалов. Подобное решение противоречит всем учебникам древесиноведения, межгосударственным ГОСТам и системам учета. Его следствием является не только грубейшие нарушения международной и таможенной статистики, но и «пересортица», которая является базой существования системы «мелких хищений в особо крупных размерых», видимо надолго вошедшей в практику ведения хозяйства в государственных лесах Украины. Другим следствием сохранения подобной системы классификации древесины, являются экономические потери, связанные с трудностями вхождения на наиболее дорогие европейские рынки, использующие совсем иные подходы к оценке размеров и качества продукции. Проект ФЛЕГ выполнил весь комплекс работ по решению данной проблемы: от постановки задачи, до проведения пилотного эксперимента по переходу на европейские стандарты и подготовке «Пособия по измерению и оценке качества древесины в круглом виде». Вся данная работа не востребована Гослесагентством, руководство которого существующая система, видимо, полностью устраивает.

Много нареканий существует и к правилам торговли древесиной, утвержденных легендарным приказом №42 от 26.02.2007. Они пересматриваются уже два года. Однако, судя по тому варианту, который обсуждался на последнем заседании рабочей группы, в Гослесагентстве просто не понимают зачем их вообще пересматривать, а представители независимых структур – Минагрополитики, Антимонопольного Комитета, проекта ФЛЕГ – не могут согласиться с принятием документа, содержащего многочисленные ошибки и пробелы.
Между тем, спустя 2 года после Майдана мало что изменилось. В частности:

• экспортная торговля государственных предприятий не урегулирована и осуществляется в тени. Торговыми партнерами остаются многие покупатели, ранее задействованные в коррупционных схемах. Цены экспортируемой продукции не мотивировано снижаются (слайд. 28);
• на биржевых торгах «правят бал» посредники, впоследствии перепродающие купленную древесину, в том числе и через Интернет;
• деревообрабатывающие предприятия испытывают трудности с обеспечением сырьем и несут дополнительные и не обязательные издержки в связи с не предсказуемой логистикой поставок древесины.

Оценивая ситуацию в целом, что за последнее десятилетие, деятельность Гослесагентства ухудшила условия для развития деревообрабатывающей промышленности страны и привела к значительным прямым и косвенным экономическим потерям государства. Ситуацию надо менять, но мало надежды на то, что это способен сделать орган власти, имеющий собственные интересы в лесном бизнесе, не всегда совпадающие с интересами государства.

Сохранение биоразнообразия. Улучшения качества лесов. Обеспечение потребностей населения.
Опираясь на данные социологических опросов, публикаций в СМИ и статистику жалоб и обращений в органы власти, можно с уверенностью констатировать, что в стране очень многие не довольны положением дел в лесной отрасли. Большинство нареканий группируются в две основные темы:

• так называемая «хищническая» рубка леса
• земельные проблемы– от ограничения доступа в лес до незаконной добычи песка и янтаря

Проверки обычно не выявляют нарушений законодательства, в ходе проведения рубок, но это совсем не означает того, что протесты экологов и «простых граждан» не обоснованы. Проект ФЛЕГ в течение всего срока реализации пытался обратить внимание руководства отрасли на грубейшие ошибки, допущенные при разработке нормативов, регулирующих рубки, но так и не нашел понимания.

Допущенные при подготовке правил и нормативов просчеты максимально облегчили назначение внеплановых санитарных и лесовосстановительных рубок и сделали этот процесс практически не контролируемым. Это привело к тому, что санитарные рубки стали столь же объемными и регулярными, как и плановые, тем самым нарушив весь баланс лесопользования.

При вычислении расчетной лесосеки в Украине используют лишь слегка измененные немецкие формулы, разработанные в конце 19 века. Они обеспечивают не истощительное лесопользование только при соблюдении ряда условий. Главные из которых:
• вся площадь объекта должна быть доступна для проведения рубок;
• не должно быть вне плановых сплошных рубок и гибели насаждений по каким-либо иным причинам.

Эти условия в Украине не выполняются. За последние 10 лет сплошными санитарными и лесовосстановительными рубками пройдено 80% площади, главных рубок (слайд.28). Такое соотношение не дает основания говорить об устойчивом лесопользовании.

Не лучше ситуация с проведением ухода. При правильном ведении хозяйства рубки ухода за лесом опережают естественный отпад и необходимости в уборке сухостоя не возникает. В условиях Украины, рубки ухода сведены к минимуму, в связи с чем отпад накапливается и дает основания для назначения санитарных рубок, которые сплошь и рядом приобретают приисковый характер. Достаточно сказать, что за десять лет площадь проходных рубок составила лишь 17% от площади выборочных санитарных (слайд 29). 

Четверть века отсутствия полноценного ухода за лесами уже сказываются в ухудшении сортиментной структуры лесов и их массовом ослаблении и усыхании. Эти процессы пытаются скрыть, либо объяснить глобальными причинами, но это не так. ЛЕСА УКРАИНЫ СТАНОВЯТЬСЯ ХУЖЕ БЛАГОДАРЯ ИЗМЕНЕНИЮ ПРИОРИТЕТОВ И ЯВНОМУ СНИЖЕНИЮ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ ТЕХ, КТО ОТВЕЧАЕТ ЗА ВЕДЕНИЕ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА.

Основная задача лесоводов – выращивать максимально качественный лес, дающий максимальные доходы за оборот рубки и обеспечивающий получение иных благ. За годы независимости о выполнении этой задачи забыли, отдав приоритет решению сиюминутных экономических проблем. Результаты этого уже очевидны. Очередной учет лесов, который согласно закона должен быть проведен в 2016 году, безусловно покажет негативные изменения в породной и возрастной структуре лесов, но только в том случае если он будет проведен профессионально и честно..

Комплекс перечисленных проблем указывает на наличие многих проблем, которые постоянно накапливаются и не находят решения в рамках действующей системы управления. Основную причину этого мы видим в том, что интересы центрального органа власти в сфере лесных отношений не совпадают с интересами государства.

Государство заинтересовано в том, чтобы знать правду о состоянии своих лесов, обеспечить увеличение их ценности, организовать устойчивое лесопользование, таким образом, чтобы обеспечить максимальный экологический, экономический и социальный эффект.

Гослесагентство заинтересовано в том, чтобы в лучшем виде представить результаты свой деятельности и обеспечить рост чистого дохода предприятий.

Системный конфликт интересов пронизывает всю отрасль от здания на Шота Руставели до конторы любого лесничества. Но наиболее обострен он в верхних эшелонах власти, которые в последние годы привыкли успешно пользоваться как статусом государственных служащих, так и возможностями не формально воздействовать на предприятия с целью получения дополнительного дохода.

Реформа институциональной реформы управления и корректировка приоритетов деятельности лесоводов – один из немногих радикальных способов кардинального улучшения ситуации.

Цели реформ:
• Пересмотр лесного законодательства
• Переформатирование законодательной и административной ветви власти
• Кардинальное повышение эффективности ведения хозяйства в государственных лесах, прежде всего за счет укрупнения производственных единиц, снижения не эффективных затрат, повышения профессионального уровня и технологического обеспечения работников лесного хозяйства.

(Продолжение следует)

М.Попков