15/01/2021
0Последние 2-3 года лесное сообщество и часть населения страны, небезразличного к судьбам национального богатства – леса, пребывают в тревожном состоянии ожидания перемен в развитии отечественного лесного сектора1.
Для того, чтобы внести ясность в ближайшее будущее развития лесного сектора, Правительство Российской Федерации утвердило 1 октября 2020 года план мероприятий по декриминализации и развитию лесного комплекса, куда вошли 50 мероприятий (действий, решений) со сроками исполнения от 15 ноября 2020 года до 1 апреля 2021 года.
План разбит на четыре раздела, включающих нормативно-правовые, организационные, контрольные и технологические мероприятия. В числе организационных мероприятий важное место по возможным последствиям занимает пункт 1 с обязательствами до 25 декабря 2020 года утвердить новую редакцию «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»2. Практически речь идет о новой редакции «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 года № 1989-р.
Способы решения поставленной задачи по созданию новой редакции «Стратегии – 2030» были заданы правительственным планом, где предусмотрены (по тексту плана):
«► совершенствование мер по организации лесного хозяйства,
► мероприятия по переводу существующих муниципальных котельных с мазута и угля на биотопливо,
► государственная поддержка строительства объектов инфраструктуры, необходимых для реализации инвестиционных проектов по созданию целлюлозно-бумажных производств в Сибири и на Дальнем Востоке,
► стимулирование развития сети лесных дорог,
► внедрение современных методов интенсивного лесопользования и лесовосстановления,
► создание питомников по выращиванию посадочного материала лесных растений,
► усиление государственного контроля (надзора) за выполнением мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесом,
► мероприятия по научно-технической модернизации лесного хозяйства и лесной промышленности, включающие перспективные достижения лесной науки».
В новой редакции «Стратегия-2030» представляет документ с текстом в 117 страниц и двумя приложениями, которые по сути дела выражают результаты использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в период до 2030 года.
Приложение 1 представляет динамику ключевых показателей развития лесного комплекса по трем вариантам за период 2019-2030 годы в годовом разрезе. Ключевые показатели, устанавливающие маршруты движения лесных отраслей, включают (Ниже приводится полный набор ключевых показателей для того, чтобы оценить «достижения» стратегического планирования):
► отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений, %,
► лесистость или соотношение площади покрытых лесной растительностью земель, на которых расположены леса, к общей площади территории Российской Федерации, %,
► поглощение лесами углерода, млн.т.,
► количество населения, принявшего участие в охране, защите и воспроизводстве лесов (в т.ч. тушение лесных пожаров, посадка леса, очистка лесов, охрана лесов от правонарушений, участие в деятельности школьных лесничеств), млн.человек,
► число активных пользователей в ЛесЕГАИС, тыс.человек,
► доля лесных пожаров, ликвидированных в течение первых суток с момента обнаружения, в общем количестве лесных пожаров, %
► доля площади лесов, на которых проведена таксация лесов и в отношении которых осуществляется проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству в течение последних 10 лет, в общей площади лесов с интенсивным использованием лесов и ведением лесного хозяйства, %,
► плата в бюджетную систему Российской Федерации за использование лесов, млрд.рублей,
► производство продукции лесного комплекса на единицу площади эксплуатационных лесов, рублей на га,
► добавленная стоимость, создаваемая лесным комплексом, млрд.рублей,
► налоговые поступления от предприятий лесного комплекса, млрд.рублей.
Приложение 2 демонстрирует баланс производства, потребления, экспорта и импорта продукции лесного комплекса по трем вариантам только на конец планового периода – 2030 год. «Стратегия-2030» по совокупности текста и приложений не может быть признана документом стратегического планирования по следующим причинам:
1. Разрекламированная цифровизация лесного сектора обошла стороной стратегическое планирование, не предложив ни инструментов, ни механизмов для оптимизации управленческих решений.
При отсутствии в тексте аналитических материалов в виде математических моделей, производственных функций типа «затраты-выпуск», графических иллюстраций разработчики «Стратегии 2030» заставляют на веру признать достоверность результатов, помещенных в приложения 1 и 2.
Нельзя в условиях научно-технической революции и огромного ассортимента продукции устанавливать вектор развития лесного сектора только сравнением трех вариантов. Такой подход был оправдан, когда инструментами оптимизации были канцелярские счеты, логарифмическая линейка и арифмометры.
2. Большинство мероприятий «Стратегии-2030» не относится к стратегическому планированию. Они реализуются на практике через механизмы текущего планирования, включая бюджетное финансирование и предоставление субвенций из федерального бюджета. Это относится, в первую очередь, к мероприятиям, заявленным в техническом задании, таким как совершенствование мер по организации лесного хозяйства и усиление государственного контроля (надзора) за выполнением мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесом. Выполнение такого рода мероприятий должно обеспечиваться не стратегическими планами, а административными регламентами.
3. Представление в приложении 2 результатов развития лесного сектора только объемами производства, потребления, экспорта и импорта продукции в 2030 году лишает возможности контролировать ход исполнения «Стратегии-2030» по годам.
4. Разработчики «Стратегии-2030» то ли по незнанию, то ли по другим причинам игнорировали фактор спроса при установлении объемов производства лесной продукции. Спрос подменен потреблением, что находится в полном противоречии не только с законами рыночной экономики, но и со здравым смыслом.
5. Ни текст, ни приложения не содержат информации об адресах исполнителей плановых заданий, какими должны быть федеральные органы государственной власти в сфере лесных отношений, и органы государственной власти субъектов РФ.
В то же время по совершенно необъяснимым причинам результаты стратегии адресуются для исполнения федеральным округам, правовой статус которых в управлении лесами в лесном законодательстве отсутствует.
В основе причин, определивших несоответствие содержания «Стратегии-2030» требованиям стратегического планирования, лежат невыученные уроки из опыта советского и постсоветского планирования, а также непонимание или игнорирование особенностей лесного сектора как объекта планирования и управления.
Особого внимания заслуживает опыт планирования в Советском Союзе, где последнему длительное время удавалось поддерживать устойчивость экономики, создав для этих целей научную базу планирования, получившую международное признание через вручение Нобелевских премий по экономике трем Лауреатам с русскими или советскими корнями: С.Кузнецу (1971 г.), В.Леонтьеву (1973 г.) и Л.Канторовичу (1975 г.).
То, что централизованно планируемая экономика в конечном счете была заменена рыночной, виновато не планирование, а политическая система, уничтожившая все виды конкуренции и показавшая неспособность воспользоваться результатами научно-технического прогресса.
Уходя в историю, централизованно планируемая экономика оставила Российской Федерации как преемнице Советского Союза большое наследство в области планирования в виде научной и нормативной базы, а также подготовленных кадров.
На начальном этапе транзита к рыночной экономике государство несправедливо обошлось с оставленным наследством, полностью отказавшись от перспективного планирования в управлении экономикой. Ответы на вопросы: что производить, сколько производить и как производить государство передало частному бизнесу, оставив за собой в условиях структурного и финансового кризиса только текущее планирование в части бюджетного финансирования и управления государственным сектором экономики. Такое отношение к планированию дорого обошлось лесному сектору с приватизированной лесной промышленностью и выразилось в утрате научной нормативной базы и потере профессиональных экономических кадров.
В Советском Союзе научное экономическое сопровождение развития лесного сектора обеспечивали 15 отраслевых научных и проектных институтов с численностью научных работников и высокопрофессиональных специалистов, занятых в экономических подразделениях, в количестве около 800 человек.
В связи с закрытием большинства научных и всех проектных институтов, а также экономических подразделений оставшийся кадровый потенциал организаций Минпромторга, Минприроды и Рослесхоза, профессионально пригодный для выполнения работ по стратегическому планированию, сократился до 60-80 человек2. Негативные последствия замены научного сопровождения лесного планирования администрированием чиновников проявились уже при первых попытках ввести планирование в систему лесных отношений.
Не выполнили свою миссию по обеспечению устойчивого развития территорий за счет эффективного освоения лесных ресурсов лесные планы субъектов Российской Федерации, введенные Лесным кодексом 2006 года. Последние из-за непрофессионализма как заказчиков в лице органов государственной власти субъектов РФ, так и разработчиков превратились в низкого качества лесоустроительные проекты с рекомендациями, не востребованными практикой.
Иллюстрацией сказанного явились предложения субъектов РФ, зафиксированные в лесных планах, построить и ввести в действие в течение 10 лет 18 целлюлозно-бумажных предприятий4. Аналогичная судьба была уготована и «Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2020 года», утвержденной в условиях отсутствия законодательства о стратегическом планировании совместным приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 30.10.2008 № 248/482. Стратегия была принята в условиях эйфории, созданной как желанием властей продемонстрировать работоспособность нового лесного законодательства, так и высокими темпами роста национальной экономики.
К сожалению, практика развития лесного сектора не оправдала надежд, заявленных «Стратегией-2020», и, в первую очередь, из-за отсутствия надежных алгоритмов планирования объемов лесной продукции с учетом спроса и предложения на внутреннем и экспортном рынках. Первый же структурный и финансовый кризис 208-2010 годов буквально обвалил объемы производства продукции до уровней, не предусмотренных ни одним из заявленных в стратегии сценариев. Как только «Стратегия-2020» перестала быть индикатором высоких темпов роста лесного сектора, она утратила свое пропагандистское назначение и превратилась в документ, не востребованный ни государственными властями, ни частным бизнесом.
Осознавая очевидный провал в стратегическом планировании развития лесного сектора, даже не дожидаясь окончания срока в 2020 году, Минпромторг России в союзе с крупным лесопромышленным бизнесом выступил с инициативой разработать и утвердить на правительственном уровне новую стратегию развития лесного комплекса до 2030 г., что и было сделано распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 года № 1989-р.
В этом документе, как и прежде, лесное хозяйство довольствовалось ролью поставщика лесных ресурсов при экстенсивной форме их освоения.
Стратегия развития лесного комплекса, утвержденная в 2018 году, отказавшись стать преемницей «Стратегии-2020» и даже не упомянув в тексте о существовании последней, повторила многие ошибки стратегического планирования как следствие невыученных уроков. Большинство этих ошибок предопределено незнанием разработчиками (или не желанием знать) особенностей лесного сектора как объекта стратегического планирования.
Дело в том, что на развитие лесного сектора оказывает большое влияние целый ряд объективных факторов, которые отсутствуют в других отраслях экономики. Эти факторы следующие:
1. Соединение в лесном секторе лесной промышленности и лесного хозяйства – отраслей с антагонистическими целями развития по отношению к лесным ресурсам. Этот антагонизм был создан состоявшимися в 30-ые годы прошлого века политическими решениями, когда мерами принуждения рубки леса были отделены от лесовосстановления и лесовыращивания5.
2. Многоцелевое использование лесов, при котором принятие политических решений неизбежно сопровождается конфликтностью экономических, экологических и социальных целей.
3. Отнесение статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и субъектов РФ, что создает неизбежные трудности при соединении целей и процедур федерального и регионального планирования.
4. Наличие большого количества рисков и неопределенностей при установлении доходов и затрат под влиянием природных, лесорастительных и техногенных факторов.
5. Размещение лесов, потребителей и производителей лесной продукции на огромной территории, что превращает стратегическое планирование в инструмент транспортного освоения и социального обустройства территорий, в первую очередь, северных и восточных.
6. Особое положение лесной продукции на рынке товаров и услуг, когда ее потребление по основной номенклатуре (деревянные дома, мебель, строительные материалы, писчебумажные изделия) в сильнейшей мере зависит от покупательной способности населения. При этом в отличие от продовольственных товаров, одежды, обуви, услуг здравоохранения, формирующих текущий повседневный спрос, лесная продукция наряду с роскошью относится к категории товаров с отложенным спросом, для приобретения которых средства домохозяйств используются в последнюю очередь.
Советскому планированию в определенной мере удавалось учитывать влияние названных факторов через разработку и утверждение соответствующих экономических нормативов.
В зарубежной практике стратегическое лесное планирование обеспечивается исключительно программным моделированием, обеспечивающим оптимизацию структуры производства и потребление лесной продукции при учете большого количества экологических и социальных факторов.
Зарубежный опыт иллюстрирует проект «Прогноз развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года», выполненный в 2012 году по заказу и при финансовой поддержке ФАО в сотрудничестве с Рослесхозом6.
Несмотря на то, что проект получил международное признание, он не стал официальным документом стратегического планирования в Российской Федерации, так как не был заказан федеральными органами исполнительной власти.
Приведенные выше материалы убеждают, что уроки из советского и зарубежного опыта стратегического лесного планирования должны стать основой разработки стратегии, представленной в блочном формате, определяющем алгоритм последовательно выполняемых действий.
Приведем блоки и аннотацию их содержания.
Блок 1. Состояние лесного сектора (на год, предшествующий плановому периоду) определяют:
► место лесного сектора в национальной экономике по его доле в валовом продукте, добавленной стоимости и доходах бюджетной системы,
► доля лесных товаров и услуг леса в доходах населения,
► удельный вес работников, занятых в лесном секторе, в общей численности трудоспособного населения,
► удельный вес лесных грузов в грузообороте основных видов транспорта.
Материалы подводят итоги выполнения федеральных и региональных планов развития лесного сектора и содержат выводы с уроками на будущее.
Блок 2. Требования к стратегии устанавливаются федеральным законом от 28.06.2014 № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Требования включают механизмы и инструменты стратегического планирования развития лесного сектора.
Блок 3. Приводятся цели и задачи развития лесного сектора, установленные «Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Российской Федерации до 2030» 7.
Блок 4. Блок представляет оценку экономического и экологического потенциала лесных ресурсов. Достоверность данных учета лесных ресурсов подтверждается ссылками на материалы лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, государственного кадастрового учета лесных участков и систем мониторинга лесов, включающих федеральную государственную информационную систему дистанционного мониторинга, лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг воспроизводства лесов.
Данные о экономическом и экологическом потенциале представляются по годам планируемого периода в табличной и графической формах.
Блок 5. Спрос на лесную продукцию и услуги леса как фактор стратегического планирования вносит самые большие неопределенности в развитие лесного сектора.
Спрос на лесную продукцию должен включать:
► государственный заказ,
► потребление населением, исходя из его покупательной способности,
► экспорт,
► импорт.
Объемы государственного заказа устанавливаются нормами бюджетного финансирования на приобретение лесных товаров предприятиями и учреждениями в государственном секторе.
Покупательная способность населения при приобретении лесных товаров определяется доходами домохозяйств за вычетом расходов на удовлетворение их приоритетных нужд (продовольствие, одежда, обувь, медицина и т.п.).
Большие неопределенности в оценку спроса на лесную продукцию вносит фактор ее заменяемости в потреблении другими материалами искусственного и природного происхождения (пластмассами, пластиками, железобетоном и др.).
Названные выше неопределенности, обусловленные покупательной способностью населения и взаимозаменяемостью продукции, учитываются в планировании через проведение широкого комплекса фундаментальных и прикладных научных исследований.
Установление спроса на продукцию и услуги, обеспечению финансовыми средствами потребителей, является основой определения экономической доступности лесных ресурсов.
Блок 6. Блок устанавливает объемы производства лесной продукции в соответствии со следующим алгоритмом действий.
На первом этапе на основании заявленного государствами населением спроса определяются объемы производства продукции конечного потребления с последним переделом по обработке древесины (деревянные дома, мебель, строительные материалы, писчебумажные изделия) по субъектам Российской Федерации и по экономическим районам.
На втором этапе объемы производства продукции конечного потребления конвертируются в полуфабрикаты первого передела при переработке круглого леса (пиломатериалы, фанера, плиты, целлюлоза).
Полученные объемы полуфабрикатов размещаются по территории в соответствии с имеющимися производственными мощностями по первичной переработке древесины.
На заключительном этапе объемы производства полуфабрикатов конвертируются в объемы заготовки сортиментов круглого леса (пиловочник, фанерный кряж, балансы и др.). Задания по заготовке сортиментов круглого леса размещаются по субъектам РФ и экономическим районам с ориентацией на существующий экономический потенциал лесных ресурсов (блок 4).
Конечные результаты планирования должны демонстрировать таблицы с объемами производства продукции в установленной номенклатуре по годам в течение планируемого периода.
Блок 7. Мероприятия по воспроизводству, охране и защите лесов должны обеспечивать реализацию главного принципа устойчивого лесоуправления – рациональное непрерывное неистощительное использование лесов в интересах Российской Федерации и ее субъектов на базе интенсивных методов ведения лесного хозяйства.
Результаты лесовосстановления и лесоразведения оцениваются не только годовыми объемами работ, но и законченными объектами в виде площадей хозяйственно ценных молодняков, переведенных в лесопокрытую площадь.
Блок 8. Достижение показателей по использованию, воспроизводству, охране и защите лесов должны обеспечивать (блоки 6 и 7):
► инвестиции в модернизацию и строительство лесопромышленных предприятий, создание лесной инфраструктуры, включая сеть лесовозных дорог, проведение мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов с разделением на государственные и частные,
► занятость трудоспособного населения в лесном секторе, включая предоставление механизированных, автоматизированных и «зеленых» рабочих мест,
► научное и кадровое сопровождение, включая бюджетные и частные инвестиции в лесную науку и лесное образование, а также ежегодный выпуск специалистов по направлению бакалавриата и магистратуры «Лесное дело».
Блок 9. Особое место в стратегии должно занять предоставление лесом экологических услуг национальной экономике и глобальному климату. Речь идет об участии лесного сектора в реализации Указа Президента Российской Федерации от 4 ноября 2020 г. № 666 «О сокращении выбросов парниковых газов».
Мероприятия не должны ограничиться предоставлением количественной оценки поглощения углерода лесами Российской Федерации.
Мероприятия должны предусматривать:
► создание климатических проектов с участием, с одной стороны, компаний, поставляющих на экспорт продукты с повышенным углеродным следом или загрязняющих окружающую природную среду выбросами парниковых газов, а, с другой стороны, юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство в экологических целях,
► cоздание углеродных лесов на нелесных землях, деятельность которых подчинена главной цели – поглощению углерода.
Блок 10. Реализация мероприятий Стратегии изменит место лесного сектора в национальной экономике, что должно быть подтверждено перечнем показателей, приведенных в блоке 1.
Блок 11. Развитие лесного сектора должно неизбежно сопровождаться совершенствованием и/или реформированием лесного и смежного с ним законодательства.
Правительство Российской Федерации, утверждающее стратегию, должно представить органам законодательной власти предложения по развитию лесных отношений для достижения поставленных целей и задач (Блок 3).
Блок 12. Контроль за ходом и результатами выполнения стратегии осуществляется федеральными органами законодательной и исполнительной власти в соответствии с установленными процедурами, включая предоставление отчетности.
Заключение.
В предложенных структуре и алгоритме действий Стратегия развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года может быть разработана только временным коллективом высококвалифицированных специалистов на базе грантового финансирования.
