М.Попков: О распоряжении лесами и лесными ресурсами Украины

Ниже привожу выдержки из своих работ двадцати последних лет, в которых затрагивается проблема распоряжения лесами и лесными ресурсами. Делаю это для того, чтобы снять лишние вопросы и сэкономить время в ходе обсуждения, которое может начаться после того, как я высказал своё мнение по поводу спора на сайте. Мнения, которое сформировано ещё 30 лет назад. Всё размещенное ниже многократно озвучивалось, публиковалось и “херелось” руководством Гослесагентства при дружной поддержке лесной науки…М.П.

«На мой взгляд, разумно вернуться к когда-то существовавшей в Украине системе деления лесов на леса государственного и местного значения. К первым, следует отнести леса, находящиеся под управлением Госкомлесхоза, Министерства экологии, Министерства обороны и а также организаций и учреждений, имеющих государственное значение.  Ко вторым, – коммунальные и частные леса. Все функции по распоряжению и управлению лесами государственного значения следует передать соответствующим специализированным (лесным), центральным органам исполнительной власти. Лесами местного значения должны распоряжаться органы исполнительной власти областного уровня.

 Местные органы власти и самоуправления, не профессиональные и часто меняющиеся под влиянием политической конъюнктуры, должны быть лишены права распоряжения государственными лесами и ресурсам. Параллельно разумно пересмотреть налогообложение лесов, перераспределив отчисления в пользу местных бюджетов. 

 Смешанная система распоряжения и управления лесами, реализованная в Украине, сродни “ящику Пандоры”, хранящему бесконечное многообразие противоречий и конфликтов, многие из которых уже проявились, а многие еще проявятся. На ее основе не возможно построить логичную систему управления лесами в условиях рыночной экономики.

Безусловно, для кардинального решения проблемы необходимо вносить изменение не только в Лесной Кодекс, но и многие другие законы. Это не просто, но при наличии у Госкомлесхоза четко сформулированной цели всего можно добиться.»

М.П., 2000

«Современная ситуация в лесном хозяйстве Украины разительно отличается от классической:

• структура собственности на леса не сформирована и не ясно как она будет формироваться;
• права пользования и распоряжения одним и тем же участком лесного фондом и имеющимися на нем ресурсами разделены между различными субъектами, что делает невозможным эффективное и устойчивое управление лесами;
• постоянные пользователи лишены минимально необходимых прав по распоряжению лесным фондом и лесными ресурсами;
• функции контроля и распоряжения многократно дублируются.

…. Действующий ЛК узаконил систему лесоуправления в которой выращивают лес одни,  распоряжаются урожаем другие, цены  устанавливают третьи, а контролируют все. На наш взгляд, одна из главных ошибок его авторов заключается в том, что они разделили полномочия управления каждым конкретным участком и урочищем в государственных лесах между десятком различных субъектов.  Образно говоря, «лесной пирог» в Украине поделен  кусками и слоями, тогда как в цивилизованном мире принято резать его только кусками, каждый из которых должен иметь одного полномочного пользователя, наделенного достаточными правами распоряжения, для эффективного ведения лесного хозяйства.»

М.П. (2002)

«Опыт показывает, что на благодатной украинской земле могут прижиться и длительно существовать самые невероятные и самые неэффективные для страны схемы управления. Вспомним, к примеру, как законодатель  в 1994 году реализовал функции собственника применительно к основному лесному массиву страны, исторически находившемуся в ведении специализированных органов лесного хозяйства. Прежде всего, он отдал эти леса в «постоянное пользование» 250 государственным предприятиям, которые юридически самостоятельны. Фактически эта самостоятельность мнимая, так как деньги, выделяемые бюджетом на лесное хозяйство, предприятия получают от Госкомлесхоза, который их жестко контролирует. Директора лесхозов работают по контракту с Председателем Комитета и надо признать, это ограничивает их свободу. Статус пользователя сродни со статусом арендатора или концессионера и предполагает наличие у пользователя интересов отличающихся от интересов государства. По мере развития и роста экономики эти различия будут только увеличиваться.

Органам местной власти даны основные полномочия по распоряжению лесами: они передают их в постоянное или временное пользование, распределяют участки леса, отведенные в главную рубку, сдают лес в аренду…  Полномочия местных советов разного уровня действуют в границах их территорий и поэтому перекрываются. Цены на древесину на корню определяются Кабинетом Министров с подачи Министерства экономики, но без всякой связи рыночными ценами на лесопродукцию и реальными условиями заготовки и доставки. Функции контроля многократно дублируются. Они возложены на Кабинет Министров, Министерство охраны окружающей среды (ныне МПР), Госкомлесхоз и все  его структуры и предприятия, работники которых имеют статус государственной лесной охраны, Верховный Совет, Советы всех уровней (кроме  сельсоветов), региональные органы исполнительной власти. К этому перечню следует добавить налоговую инспекцию, КРУ, прокуратуру, пожарную охрану, санэпидемслужбу… 

После недавнего принятия Земельного Кодекса, впервые за много лет появилась реальная возможность внести изменения в лесное право Украины, а значит и в структуру управления, и в хозяйственный механизм. Процесс это крайне сложный и ответственный. В обществе, появились влиятельные силы, имеющие собственные, часто противоположные, интересы в лесном секторе и собственные взгляды на его развитие. Лесные проблемы находятся в сфере внимания многих политических партий Украины… Найти решения в равной мере удовлетворяющие зеленых и лесопромышленников, центр и регионы,  коммунистов и представителей крупного  капитала,  руководителей лесных предприятий и горожан – любителей природы не просто, но можно. Нужен открытый диалог, в ходе которого должна родиться понятная и взвешенная национальная лесная политика, скоординированная по целям, задачам и приоритетам, защищающая стратегические интересы государства и общества в целом.»

М.П.,2002

Любая модель лесоуправления включает правовую и институциональную составляющие, причем первая первична по отношению ко второй.

Правовая составляющая модели лесоуправления – это производное истории и лесной политики государства. Она шлифуется в течение десятков и сотен лет. Все постсоциалистические и многие традиционно рыночные страны Европы, за прошедшие четверть века 2-3 раза кардинально пересмотрели лесную политику и, как следствие, базовые положения лесного права. Исключением является Украина: лесной политики в стране нет и никогда не было, а базовые положения права частично заимствованы из советского законодательства, а частично привнесены представителями лесного ведомства. Украинские лесные реформаторы традиционно уделяют повышенное внимание косметическому совершенствованию организационной и функциональной формы управления лесами, но недооценивают значимости правового фундамента, который в конечном итоге определяет долгосрочные результаты любых реформ.

Распределение прав государства, как собственника формирует  правовой фундамент модели лесоуправления.

Существует три базовых модели ведения хозяйства в государственных лесах :

A.   Публично-правовая – хозяйство ведется государственными структурами – учреждениями и компаниями публичного права в интересах государства по установленным им правилам. Обычно применяется в странах с высокими требованиями к выполнению лесом социальных, экологических и других «некоммерческих» функций (Польша, Эстония, Литва, Германия…Беларусь)

B.   Частно-правовая – хозяйство ведется государственными структурами рыночного типа акционерными обществами, холдингами, корпорациями на основе частного права. Им передается значительная часть прав собственника в части распоряжения лесами и древесиной. Основная цель деятельности – максимизация прибыли, часть которой в виде дивидендов получает собственник леса – государство (Латвия, Ирландия, Швеция, Авсрия и т.д)

C.   Передача в пользование – леса передаются частным (аренда, концессия) или иным (постоянное или временное пользование) структурам, получающим право собственности на заготовленную древесину и доходы от её реализации. В европейских странах практически не используется.

По типу распоряжения государственными лесами можно выделить два базовых типа управления ими:

1.    Централизованный – характерен для большинства унитарных государств Европы. Функции распоряжения переданы центральному органу власти (Министерству, Казне) и частично делегированы государственным структурам, непосредственно управляющим лесами 

2.    Децентрализованный – характерен для стран с федеральным устройством. Аналогичен предыдущему с той разницей, что основные функции распоряжения делегированы органу власти на уровне субъекта федерации.

Во всех случаях функции распоряжения передаются профильным Министерствам (Казне), которые передают их специализированным (лесным) органам власти  и публично- или частно-правовым структурам, которые  непосредственно хозяйствуют в государственных лесах. На переданной им площади лесохозяйственные структуры могут, как самостоятельно осуществлять любую коммерческую деятельность, не противоречащую Уставу, так  организовывать её на договорных началах, от имени государства, выступая в роли арендатора, распорядителя ресурсов и получателя доходов. Список видов деятельности может быть различным. Обычно в него включены охота, рыбалка, зеленый туризм, рекреация и спорт, продажа древесины на корню, побочные пользования,  проведения НИР, добыча песка, гравия, торфа…

Ниже выдержки из уставов государственных лесных компаний стран Европы. Все они имеют широкие полномочия по распоряжению лесами, в том числе и право передавать их в аренду.

В Украине  реализована уникальная для Европы гибридная правовая модель управления государственными лесами. Для неё характерны:

1.    Децентрализованное распоряжение государственными лесами, не характерное для унитарных государств;

2.    Публично-пользовательская форма хозяйственного управления, не имеющая аналогов в мире.

Профессиональные центральные органы украинской власти, отвечающие за ведение лесного хозяйства в государственных лесах (Гослесагентство), а также государственные структуры, осуществляющие хозяйственную деятельность (ЛГ), лишены права распоряжения лесами и лесными ресурсами. Функции распоряжения переданы на региональный уровень – областным государственным администрациям, которые не имеют в своем составе структур, отвечающих за ведение лесного хозяйства.

Такое решение ставит  барьер на пути эффективного развития многоцелевого лесного хозяйства, лишая государственные лесные структуры заинтересованности и средств для развития охоты, зеленого туризма, побочного пользования и т.д.

Фактически государственные леса Украины имеют одного собственника – ГОСУДАРСТВО, 24 – основных распорядителя – ОДА, и более 300 пользователей – собственников заготовленной древесины и полученных доходов. Все эти структуры имеют разные интересы и мало координированы, то безусловно качественно снижает эффективность ведения лесного хозяйства.

 Государственные предприятия, ведущие лесное хозяйство, с одной стороны укомплектованы штатом государственной охраны, которая относится к правоохранительным органам. Это характерно для работников лесных структур, сформированных на фундаменте публично правовой модели управления. С другой стороны, предприятия имеют статус постоянных пользователей леса, а также право собственности на древесину и доходы от её реализации. Это характерно для пользовательской модели управления. По сути, постоянный пользователь во многом похож на арендатора или концессионера с бессрочным сроком аренды (концессии) и без четко сформулированных экономических обязательств перед собственником леса. В украинской модели лесоуправления, которую уже давно называют «СИСТЕМОЙ» ( изначально заложены интересы государства (1), органов центральной и местной власти (2), а также постоянных пользователей леса – собственников древесины (3).

Долгосрочные цели государства: улучшить леса, гарантировать экологическое и социальное благополучие, обеспечить сырьем экономику, увеличить налоги, могут не совпадать с интересами местных органов власти и, тем более, пользователей, стремящихся максимизировать свой доход ЗДЕСЬ и СЕЙЧАС. Это порождает системный конфликт, имеющий разнообразные негативные последствия. Попытка решить его путем отнесения руководителей лесного хозяйства областного уровня к государственным служащим к успеху не привела. И в прошлом, когда региональные структуры управления назывались «Областными производственными объединениями» и сейчас, когда они преобразованы в «Областные управления лесного и охотничьего хозяйства» их основной приоритет – забота о подчиненных предприятиях – пользователях, с которыми их, также, как и Гослесагентсво, связывают многочисленные экономические связи. Не секрет, что традиционно за средства подчиненных лесных предприятий покупается автотранспорт, офисная техника, бензин и другие товары для государственных лесных органов власти, на предприятиях числятся специалисты, фактически работающие в управлениях, даже лесную форму и погоны лесным госслужащим часто оплачивают предприятия. И это только вершина айсберга…

Ретроспективный анализ позволяет утверждать, что на протяжении всего периода независимости Украины в лесной отрасли интересы пользователей преобладали над интересами государства и это преобладание последовательно возрастает с течением времени. Подтверждение этого вывода легко обнаружить при анализе лесного права, лесной экономики или торговли.

В последнее время делаются попытки решить системный конфликт интересов путем лишения государственной лесной охраны, статуса государственной и исключения её из состава правоохранительных органов.  ухудшит ситуацию. Это очередной шаг от публичной (государственной модели)  по направлению к пользовательской.  Забавно, что  толкают отрасль в этом направлении , те же люди, которые вводят её  на протесты против передачи лесов в пользование.

М.П. 2017

Для обеспечения долгосрочного поступательного развития лесного хозяйства и лесного сектора в целом необходим кардинальный пересмотр правовой модели лесоуправления. В качестве её базовых элементов предлагаем рассмотреть:

• Признание леса принадлежностью земли и недвижимым имуществом;
• Выделение в категорию «другая древесная растительность» линейных посадок на землях всех категорий, кустарников и искусственных древесных посадок на землях с.-х. назначение;
• Поощрение создание защитных насаждений, систем агролесоводства и плантаций с оборотом рубки до 30 лет на частных землях с.-х назначения;
• Признание природным ресурсом государственного значения лесов, находящихся под управлением Гослесагентства, Минприроды и Минобороны с запретом их приватизации и передачи в концессию;
• Признание природным ресурсом местного значения лесов иных лесохозяйственных предприятий, а также лесов на землях запаса с разрешением их приватизации и аренды по решению местных администраий;
• Передачи права распоряжения лесами государственного значения Минагрополитики, Минобороны и Минприроды, с последующим делегированием части полномочий, субъектам осуществляющим лесохозйхозяйственную деятельность.
• Лишение государственных и коммунальных предприятий статуса постоянных пользователей и права собственности на заготовленную древесину и доходы от её реализации. Преобразование их в структуры публичного права, осуществляющих хозяйственную деятельность в интересах государства (баварско-литовско-польско-эстонский вариант).

 После обсуждения и конкретизации, данные положения должны стать частью «Закона об основах лесной политики Украины» на базе которого следует провести комплексный пересмотр лесного законодательства и институциональную реформу

М.П. 2018