23/08/2011
0Лесной кодекс, передав на исполнение органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельные полномочия в сфере лесных отношений, создал набор инструментов для управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Одним из таких инструментов является лесной план субъекта РФ. Однако почти трехлетний период применения лесного плана показал его несостоятельность в решении той задачи, которая была поставлена перед лесным планированием в части 1 статьи 85 Лесного кодекса и сформулирована как «обеспечение устойчивого развития территорий».
Выполнение мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов не могло быть и не стало критерием для оценки эффективности исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий. Этот факт был осознан федеральными органами исполнительной власти в сфере лесных отношений, когда в 2011 году Рослесхозом по заданию Правительства РФ была разработана специальная методика, позволяющая оценивать деятельность региональных администраций с помощью 32 критериев и формировать рейтинг регионов для последующего принятия управленческих решений на федеральном уровне. Лесные планы субъектов Российской Федерации не стали инструментами, которые способны ориентировать развитие лесного сектора в регионах на конечные результаты, главным из которых является производство лесопродукции, конкурентной на внутреннем и экспортном рынках.
Несостоятельность лесного плана как инструмента долгосрочного стратегического планирования была предопределена принятой концепцией разработки этого документа, согласно которой лесной план как по набору типовых форм с исходной информацией, так и по выходным показателям предстал региональным лесоустроительным проектом, исполнение рекомендаций которого никогда не было обязательным в лесоустроительной практике.
Именно лесоустроительный подход к разработке лесного плана определил сроки его действия в 10 лет, приравняв этот срок к сроку действия лесохозяйственного регламента.
Исходя из того, что большинство мероприятий в лесном плане финансируются из бюджетных средств, которые на федеральном уровне устанавливаются 3-летними рамками бюджетного планирования, оценка эффективности мероприятий за пределами 3-летнего периода лишена практического смысла ввиду невозможности предоставить достоверную информацию об их финансовом обеспечении.
Во многих субъектах Российской Федерации лесные планы разработаны исходя из ошибочного представления о том, что лесной план должен представлять собой совокупность мероприятий, установленных лесохозяйственными регламентами, хотя эти документы имеют совершенно различные цели.
Лесной план, оправдывая свое название, должен содержать программу действий в области использования и воспроизводства лесов, а лесохозяйственный регламент – условия для осуществления этих действий, выраженные требованиями к использованию, охране, защите и воспроизводству лесов.
Существенным недостатком существующей концепции лесного планирования является отсутствие ориентации производства при освоении лесов на спрос на внутреннем и экспортном рынках.
В утвержденной типовой форме лесного плана отсутствует раздел, содержащий информацию, позволяющую оценивать различные сценарии развития лесного сектора в зависимости от структуры потребления древесины в регионе.
Следствием данного подхода является труднообъяснимый факт, когда в стремлении удивить федеральный центр уровнем использования ресурсного потенциала субъекты Российской Федерации в совокупности за десятилетний период в 2008 году запланировали строительство 18 целлюлозно-бумажных предприятий без учета того, какие рынки будут способны потребить столь большие объемы целлюлозно-бумажной продукции.
К необходимости пересмотра сложившейся системы лесного планирования призывают не только отмеченные выше концептуальные и методические просчеты, но и качество привлеченной информации, особенно когда речь идет о динамике объемов производства лесопродукции.
Дело в том, что показатели лесного плана на десятилетний период были установлены на базе докризисного 2007 года, когда всем отраслям экономики, включая лесной сектор, были присущи высокие темпы роста.
Финансовый кризис 2008-2010 гг., особенно остро проявившийся в лесном секторе, значительно изменил стартовые условия для роста объемов производства в отдельных отраслях, при этом радикально не в пользу Российской Федерации изменилась конъюнктура экспортных лесных рынков.
Приступая к пересмотру системы лесного планирования, надо, в первую очередь, определиться: оставить ли лесной план субъекта РФ региональным лесоустроительным проектом, произведя лишь корректировку его количественных показателей в соответствии с изменившимися условиями. Либо сделать лесной план среднесрочной региональной программой развития лесного сектора со сроком до 5 лет, построенной на принципах бизнес-планирования, таких как:
Обоснованность заданий в виде планируемых результатов соответствующими расчетами при отказе от планирования по ранее достигнутым показателям.
Ресурсное обеспечение плановых заданий. В этом отношении лесной план субъекта РФ должен принципиально отличаться от лесоустроительного проекта, результаты реализации которого оцениваются преимущественно натуральными показателями без учета потребности в ресурсах для их достижения.
Адресность плановых заданий. Все мероприятия лесного плана должны иметь конкретных исполнителей, отвечающих за достижение планируемых результатов.
Временные рамки исполнения заданий. Период действия лесного плана должен определяться возможностью достоверной оценки результатов и затрат в условиях нестабильной экономики, высокого уровня инфляции, существующих финансовых и организационных рисков, ограниченных тремя годами сроков бюджетного планирования.
Возможность осуществления контроля за результатами исполнения плановых заданий.
Действенность лесного плана как инструмента управления лесами должна определяться соответствующими процедурами и условиями, обеспечивающими возможность контроля за выполнением плановых заданий, устанавливаемых в контексте переданных на исполнение полномочий в сфере лесных отношений, через соответствующие формы отчетности с возможностями проверки отчетных данных.
Если лесной план становится региональной программой развития лесного сектора, отпадает необходимость в привлечении дополнительных критериев для оценки эффективности исполнения субъектами РФ переданных им полномочий.
Для того чтобы лесной план субъекта Российской Федерации соответствовал названным выше принципам, он должен формироваться на блочной (модульной) основе, как формируются все планы социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях.
Блоки плана (программы) представляют логически связанную систему, в которой выходные показатели одного блока становятся входными показателями другого блока.
Лесной план как среднесрочная региональная программа развития лесного сектора должен состоять из следующих блоков:
1. Лесоресурсный потенциал региона.
2. Оценка потребностей в лесопродукции через мониторинг спроса на внутреннем и экспортном рынках.
3. Экономически доступные ресурсы, виды, зоны и формы их использования.
Данный блок формируется сопоставлением информации из двух предыдущих блоков.
4. Охрана и защита лесов.
5. Производство лесной продукции и оказание услуг.
Блок формируется на основании бизнес-планов хозяйствующих субъектов, работающих в лесном секторе.
6. Лесохозяйственное производство.
Блок формируется раздельно от предыдущего блока ввиду специфики выполнения и финансирования лесохозяйственных работ через механизм государственно-частного партнерства.
7. Создание и развитие транспортной и социальной инфраструктуры для освоения лесов.
Мероприятия в данном блоке формируются на базе государственно-частного партнерства с разделением финансовой ответственности сторон.
8. Мероприятия государства по поддержке конкурентоспособности лесного сектора в сфере производства и потребления лесопродукции.
9. Обобщающие экономические показатели деятельности лесного сектора.
Названный блок интегрирует результаты деятельности лесного сектора по всем отраслям и производствам.
Разработка лесного плана в виде среднесрочной региональной программы развития лесного сектора позволит провести «справедливое» распределение лесного дохода между Российской Федерацией в качестве собственника лесов, субъектом Российской Федерации, выполняющим менеджерские функции через переданные ему полномочия, и частным бизнесом, производящим лесной доход. Кроме того, появится возможность устанавливать цену древесины на корню на рентной основе. Наконец, такой подход позволит создать совместные финансовые средства государства и частного бизнеса для ведения лесного хозяйства и развития транспортной инфраструктуры при освоении лесов.
Таким образом через механизм государственно-частного партнерства регионы получают экономические стимулы для инновационного развития лесного сектора в условиях децентрализации лесоуправления. Эти стимулы могут быть значительно усилены, если изменить механизм формирования субвенций из федерального бюджета, «привязав» их размер в определенной части к выполнению заданий лесного плана.
В наличии работоспособных планов развития лесного сектора в условиях, когда не «работают» лесные планы, предложенные Лесным кодексом, в первую очередь, нуждаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации. И эта нужда реализуется через разработку по своим методикам региональных программ развития лесного сектора как составных частей планов социально-экономического развития субъектов РФ.
В сложившейся ситуации федеральные органы законодательной и исполнительной власти должны занять ту позицию с лесным планированием, которая будет соответствовать интересам Российской Федерации, ее субъектов и частного бизнеса.
Для того чтобы лесное планирование на уровне регионов отвечало целям и задачам национальной лесной политики, следует рассмотреть вопрос о целесообразности утверждения лесных планов (региональных программ развития лесного сектора) на определенный переходный период Федеральным агентством лесного хозяйства, сделав его ответственным за подготовку и утверждение соответствующих нормативных документов.
