18/07/2011
0Администрация президента считает необходимым объединить налоговую и таможенную службы, а также часть подразделений Пенсионного фонда Украины (выполняющих функции по администрированию единого социального взноса) в одно ведомство. Оно будет называться Единой государственной службой доходов
Бывший председатель Государственной таможенной службы (ГТСУ) Анатолий Макаренко, обвиняемый по делу о национализации изъятых у компании RosUkrEnergo 12 млрд кубометров газа, из Лукьяновского СИЗО вышел не только довольным и бодрым духом, но даже слегка пополневшим. Две недели тому назад ему, как и бывшему заместителю начальника Энергетической региональной таможни Тарасу Шепитько, Апелляционный суд Киева изменил меру пресечения, заменив камеру СИЗО на подписку о невыезде.
В камере следственного изолятора Макаренко много думал о своей работе, о необходимости реформы этого ведомства. Его помощник даже сумел передать ему копию проекта новой редакции Таможенного кодекса (в СИЗО с передачами сложно), подготовленного действующей властью. Так что, находясь в неволе, Макаренко оставался в курсе инициируемых реформ. Впрочем, почти за годичное пребывание его за решеткой в этой сфере мало что изменилось.
Семеро в одного
Президент Виктор Янукович обещал либо реформировать, либо разогнать таможню и налоговую. Уже к нынешнему сентябрю в стране должны были выстроить совершенно новую систему фискального контроля и администрирования сборов платежей в бюджет. Однако понятно, что реформы служб совсем не входят в интересы топ-чиновников этих ведомств, поскольку грозят сокращением аппарата. Минфин в вялотекущем режиме разработал соответствующую концепцию реформы, но проект трижды снимали с повестки дня заседания правительства, отправляя на доработку.
Неожиданным поворотом в реформе таможенной и налоговой служб стало предложение администрации президента объединить Государственную налоговую службу Украины (ГНСУ), ГТСУ и часть подразделений Пенсионного фонда Украины (выполняющих функции по администрированию единого социального взноса) в одно ведомство. Сегодня эту инициативу прорабатывает Координационный центр по внедрению экономических реформ (возглавляет Александр Данилюк) при администрации президента. Не исключено, что к открытию осенней сессии парламента в Раде появится соответствующий законопроект.
По мнению авторов идеи, функциональное объединение трех ведомств позволит уменьшить бюджетные расходы на содержание фискальных служб, в том числе за счет упразднения дублирующихся полномочий. Сейчас на содержание только ГНСУ и ГТСУ ежегодно уходит свыше шести миллиардов гривен. При этом количество сотрудников в них за последнюю пятилетку почти не менялось — как сообщили «Эксперту» в Минфине, в таможенных органах работают 18,2 тыс. человек, в налоговых — 62,2 тысячи. Между тем пока никто не подсчитал, насколько сократятся затраты в случае создания Единой государственной службы доходов.
Концепцию реформы поддержал вице-премьер, министр социальной политики Сергей Тигипко. Он рассказал «Эксперту», что похожая модель объединенной службы успешно работает в Грузии: расходы на администрирование доходов бюджета снизились, а процедура уплаты налогов и сборов стала более простой и понятной. Единая служба доходов существует также в Великобритании, Ирландии, Нидерландах, Эстонии, Латвии, Италии. В частности, итальянский опыт изучил нынешний министр финансов Федор Ярошенко, когда руководил налоговой администрацией. Глава ГНСУ Виталий Захарченко с делегацией украинских чиновников уже успел съездить за опытом в Нидерланды.
А вот председатель Государственной таможенной службы Игорь Калетник убежден, что объединение сейчас неуместно. Ему в унисон вторит и Анатолий Макаренко. «Образование Единой государственной службы доходов путем объединения ГНСУ, ГТСУ и подразделений Пенсионного фонда Украины — не только не своевременная, но и вредная по отношению к таможенной службе идея. Таможня, кроме фискальной функции, исполняет еще и правоохранительную, организовывает таможенный контроль и таможенное оформление, выполняет другие, не связанные с прямым налогообложением, задачи. Создание единой службы доходов однозначно приведет к ослаблению таможенной службы как организованной, структурированной вертикали исполнительной власти», — считает Макаренко.
Милиция и ОРД
Оппоненты администрации президента намереваются свести реорганизацию фискальных органов к косметическому ремонту. О необходимости предоставить таможенным органам статус субъектов оперативно-розыскной деятельности (ОРД) в последние десять лет заявлял каждый руководитель таможенной службы. Правда, в законопроекте о внесении изменений в Таможенный кодекс (принят в первом чтении) положений об ОРД пока нет, но не исключено, что ГТСУ выступит с этой инициативой накануне второго чтения. «Сегодня идет война за карательные функции, позволяющие ведомству ощущать себя государством в государстве. Например, нужно реформировать налоговую милицию и подразделение по борьбе с контрабандой ГТСУ, которые не первый год отстаивают получение права на проведение досудебного следствия (оно сейчас находится у СБУ)», — отмечает президент Союза налоговых консультантов Украины Леонид Рубаненко.
Налоговая милиция тоже пытается вернуть себе прежнее влияние, которое она утратила после внесенных в 2010 году изменений в Уголовный кодекс Украины. Тогда поправки коснулись ст. 212, согласно которым при определенных условиях лица, совершившие экономическое преступление, освобождаются от уголовной ответственности. К примеру, если бухгалтер допустил ошибку и вовремя обнаружил ее, то он освобождается от уголовной ответственности.
Предложения по реорганизации налоговой милиции различны — от передачи ее функций Министерству внутренних дел вплоть до полной ликвидации органа. «Налоговая милиция в свое время вышла из МВД. Учитывая количество возбуждаемых налоговой милицией дел и их состав, для министерства это малая доля от общего объема дел», — говорит министр внутренних дел Анатолий Могилев. Он считает, что необходимо четко разделить функции между налоговой милицией и собственно органами МВД и документально зафиксировать, кто за какую сферу отвечает. «К примеру, милиция должна отвечать за предприятия государственной формы собственности, а всем частным бизнесом должна заниматься налоговая», — предлагает Могилев. В концепции Минфина этого нет. Администрация президента, в свою очередь, выступает за то, чтобы растворить налоговую милицию в МВД.
Суд над ними и над нами
Одно из наиболее интересных предметных предложений Кабмина — создание специализированных налоговых судов, против чего уже выступило Министерство юстиции. В таких судах будут судить как плательщиков, так и налоговиков. Идеология авторов такова: узкая специализация позволит сторонам спора получить более оперативное и качественное судебное решение, а по мнению специалистов Всемирного банка, такой шаг позволит повысить доверие налогоплательщиков к системе решения налоговых споров в целом.С 1 июля стартовала вторая часть административной реформы, согласно которой аппарат налоговой и таможни сокращается на местном уровне на 20–30%
Несколько лет назад в Украине начали выстраивать цепочку административных судов, которым отдали «лакомые» земельные и налоговые дела. Между административными и хозяйственными судебными инстанциями до сих спор ведется спор, кто именно из них должен рассматривать налоговые споры. В хозяйственных судах утверждают: налоговые споры вытекают из хозяйственной деятельности. Административные суды настаивают на том, что это их сфера деятельности, поскольку подобные вопросы связаны с органами власти. «В разных странах налоговыми делами занимаются разные суды. К примеру, в США существуют отдельные налоговые суды, а в Евросоюзе все претензии к органам власти решаются в судах, подобным нашим административным. Так что на первый план в нашем случае выходит вопрос о целесообразности и финансовых возможностях государства по созданию новой вертикали судов», — считает Николай Полуденный, ранее работавший на постах заместителя министра юстиции и финансов.
Числом по реформе
Часть собственных предложений по реорганизации фискальных ведомств Кабинет министров уже начал реализовывать. С 1 июля стартовала вторая часть административной реформы, согласно которой аппарат налоговой службы и таможни сокращается на местном уровне на 20–30%. «К нам пока разнарядки не поступало. Мы слышали, что главное управление уже реорганизовано. Процедура простая: сначала все пишут заявление на увольнение из налоговой администрации, потом часть возвращают на работу уже в налоговую службу. Кого — на свои места, кого — в другие отделы, а некоторых сотрудников вообще увольняют», — рассказывает налоговый инспектор из Кривого Рога.
Кроме того, в Минфине хотят усовершенствовать систему подачи электронной отчетности, которой сегодня уже пользуются многие средние и крупные предприятия. Малые фирмы в глубинке до сих пор сдают отчеты, приходя в инспекцию. Одна из ключевых причин — сложная и дорогая процедура приобретения так называемых сертификационных ключей для получения доступа к системе подачи электронной отчетности. К примеру, для жилищно-строительных кооперативов, где бухгалтер и директор, как правило, работают на общественных началах или за чисто символическую плату, накладно выделять средства на установку программы, ежегодное обслуживание и приобретение сертификационных ключей.
К тому же налоговая инспекция специфически понимает электронную отчетность, требуя от предпринимателей сдавать отчеты на дискетах. Причем за услугу набора отчета на дискету иногда там требуют отдельную плату.
И администрация президента, и Международный валютный фонд рекомендуют налоговой службе сосредоточиться на работе с крупными предприятиями, для чего предлагается создать Национальный офис по работе с крупными налогоплательщиками. Власть понемногу прислушивается. Сегодня в некоторых областных центрах или больших городах уже работают такие офисы. Собственно, по той же причине власть так сильно популяризирует новую систему автоматического возмещения НДС, касающуюся узкого перечня крупных налогоплательщиков.
«В Украине два процента предприятий обеспечивают 80 процентов налога на прибыль. Примерно такая же ситуация и по НДС. А два процента — это около двух тысяч предприятий. Поэтому надо в первую очередь работать с этими налогоплательщиками, а не гоняться за ”упрощенцами”», — уверяет глава Комитета Верховной Рады по вопросам финансов и банковской деятельности, налоговой и таможенной политики Виталий Хомутынник.
Пока все законы, принимаемые в сфере публичных финансов, в первую очередь Налоговый кодекс и закон о едином социальном взносе, ни словом не упоминают о возможной реорганизации ГНСУ и Пенсионного фонда. В случае создания Единой государственной службы доходов эти законы придется переписывать, на что уйдет как минимум несколько месяцев. То есть ранее начала 2012 года инициатива на практике вряд ли осуществится.
К тому же идея создания единой службы вызовет широкий резонанс в политикуме. В руках одного чиновника — главы Единой государственной службы доходов — окажется мощнейший рычаг влияния. Руководитель этого ведомства, через которое будет проходить до 90% доходов бюджета, по влиятельности будет находиться в одном ряду с председателем Национального банка. А значит, вокруг его назначения разгорятся нешуточные политические баталии.Не те полномочия
Евгений Капинус, координатор внедрения реформ Координационного центра по внедрению экономических реформ:
— Практика объединения отдельных функций по сбору налоговых и таможенных платежей, социальных взносов достаточно распространена в мире. Такой подход позволяет снизить административные расходы на выполнение этих функций, повысить их эффективность и прозрачность, в частности, за счет объединения баз данных, автоматизации системы контроля. По такому пути пошли правительства Великобритании, Ирландии, Нидерландов, Венгрии, Аргентины, Бразилии, Эстонии, Латвии и других государств. В некоторых странах успешно функционируют органы, объединяющие администрирование социальных и налоговых платежей.
К сожалению, действующая в Украине система администрирования налогов громоздкая, затратная и неэффективная. Отсюда возникло несколько подходов к реформированию таких органов. Один из них — объединение функций по сбору налоговых платежей, единого социального взноса и таможенных процедур. Кроме этого, целесообразно Государственной службе по борьбе с экономической преступностью МВД передать функции по борьбе с преступлениями в сфере налогообложения. Наличие полномочий по расследованию преступлений в области налогообложения в фискальных органах противоречит мировой практике.
Не тот опыт
Игорь Калетник, председатель Государственной таможенной службы Украины:
— Вопрос о слиянии таможенной и налоговой служб следует изучать, опираясь исключительно на международный опыт, и в первую очередь стран СНГ. Он, кстати, совершенно разный. К примеру, в России федеральная таможенная служба подчинена напрямую правительству, в обход министерства финансов. В Беларуси то же самое: таможенная служба — ведомство прямого подчинения с серьезной правоохранительной составляющей.
Из 49 изученных нами европейских стран только 12 имеют службу доходов в виде объединенной налоговой службы. Кроме того, многие из них сегодня рассматривают вопрос о реорганизации таких объединенных служб из-за различия функций.
Как идею предложение об объединении можно рассматривать и изучать. Но за полгода такая реформа точно не проводится. Если всё-таки будет принято такое решение, налоговая и таможенная службы могут столкнуться с большим количеством рисков — от законодательного обеспечения деятельности этих органов до организационных. Однозначно снизится уровень сборов в государственный бюджет.
Не та функция
Анатолий Кинах, бывший премьер-министр Украины, глава Украинского союза промышленников и предпринимателей:
— С моей точки зрения, у налоговой и таможенной служб сегодня гипертрофирована карательная функция. К примеру, у ГНСУ есть мощный арсенал методов наполнения бюджета, фискальных и административных. Налоговую милицию нужно вообще изъять из структуры налоговой службы, а затем расформировать. Ведь получается, что налоговая служба в нынешнем виде сама себя контролирует и сама же карает за нарушения.
Но мне не нравится идея объединить ГНСУ и ГТСУ в единую структуру, хотя по этому пути и пошли многие европейские страны. В свое время возможность такой реорганизации обсуждали россияне, но их налоговая система сильно отличается от европейской. Наши органы выполняют в основном только фискальную функцию, забывая об остальных. Например, о стимулировании деловой активности в стране.
Я согласен с необходимостью повысить роль Министерства финансов в координации и управлении этими двумя ведомствами. Однако произойти это должно не через их слияние, а путем четкого определения и закрепления за фискальными органами функций, которыми они обладают и которые сегодня часто дублируют друг друга.
КОММЕНТАРИЙ
Светлана Крюкова
Каприз по необходимости
Реформа фискальных органов — сложная финансовая и ментальная задача, вызов для каждого государства независимо от времени. Традиционно налоговую и таможенную службы реструктурируют не ради каприза власти, а из-за острой необходимости сэкономить на содержании ведомств. Такие предпринимательские реформы нравятся международным фондам, экспертам и кредиторам. Они охотно финансируют программы по модернизации чего угодно и возят украинских чиновников за рубеж — знакомить их с мировым опытом. Логика такова: чем меньше чиновников, тем быстрее и безболезненней товар проходит через страну и попадает к конечному покупателю.
Каждой из стран, проходивших такие реформации, изменения давались нелегко. Главная сложность заключалась в устоявшихся традициях — чиновники, сумевшие однажды отстоять солидное финансирование, пакет широких полномочий, большое здание в центре столицы, не собираются от этого так просто отказываться. И приказ президента им не закон. Руководители фискальных ведомств борются до конца, бюрократизируют процесс, пугают анархией и падением доходной части бюджета.
На мой взгляд, главный козырь противников реформы состоит в человеческом факторе. Когда Николай Азаров возглавлял налоговую администрацию, она стала государством в государстве. Создав сильное и авторитетное фискальное ведомство, Азаров подчинялся напрямую президенту, его администрация в приоритетах государственного финансирования стояла в первых рядах, а Министерство финансов при планировании бюджета всегда исходило из планов налоговой, а не наоборот. Представить, что нынешний премьер-министр согласится с намерением урезать полномочия налоговиков (то есть своих многолетних соратников) сродни обвинению Азарова в предательстве дела своей жизни.
Зарплата чиновников налоговой и таможенной службы гораздо выше, чем остальных госслужащих. Дело не только в возможности получить взятку, но и в том, что в таких ведомствах, как и госкомпаниях, можно начислять надбавки, премии и отпускные нужным людям. Например, в министерствах такие возможности намного скромнее.
В Дании объединить таможню и налоговую воедино удалось за шесть месяцев. Правда, было важное условие: реорганизацию курировал человек со стороны, никогда не работавший ни в одном из фискальных ведомств. В Болгарии к реформе и вовсе призвали иностранцев (кстати, теперь вице-премьер Сергей Тигипко советуется с болгарами по поводу реформ).
А вот в Венгрии номер не прошел, хотя там к необходимости менять систему налоговых сборов пришли еще в 1990-х. Однако должность руководителя налоговой службы была настолько политизированной, что за пятилетие попыток провести реформу главный налоговик в стране поменялся пять раз. В результате реализовать ее в полном объеме так и не удалось: сегодня Венгрия продолжает обсуждать, как ей обустроить фискальные органы.
Нерешительность украинской власти выдают как раз проекты законов, призванные изменить профильное налоговое и таможенное законодательство. К примеру, Налоговый кодекс и правки к нему даже не намекают на желание правительства действительно реформировать налоговую службу. То же самое и с проектом Таможенного кодекса, уже принятым Верховной Радой в первом чтении. Анонсируя реформу таможенного ведомства, авторы этого документа концентрируют внимание на второстепенных вещах: как ускорить процесс таможенного оформления грузов, искоренить на бумаге коррупцию и пр.
Реформирование фискальных органов является главным вызовом для Николая Азарова наряду с «газовым вопросом». За реформу премьер может взяться сразу же по возвращении из отпуска. И провести ее следует молниеносно, в течение месяца-двух, чтобы не сорвать процесс подготовки госбюджета на 2012 год. В противном случае проект реформы положат в долгий ящик, поскольку в год выборов серьезных преобразований никто проводить не будет.
