Результати круглого столу “Зниження ризику обороту незаконної деревини при її транспортуванні”

Ниже материалы круглого стола, высланные мне коллегами проекта  ”Лісова варта”. Я принимал участие в его работе, но вынужден был уйти до её окончания. На тему ЕОД уже давно пора написать отдельную статью, но сил и времени хронически не хватает. Пока ограничусь комментариями. Они выделены синим шрифтом. М.П.

22 жовтня 2018 року в рамках проекту ”Лісова варта” WWF в Україні за підтримки народного депутата Верховної Ради України Остапа Єднака відбувся круглий стіл на тему “Зниження ризику обороту незаконної деревини при її транспортуванні”. В обговоренні взяли участь представники Департаменту інформаційно-аналітичної підтримки НПУ, Департаменту захисту економіки НПУ, Управління безпеки дорожнього руху ДПП, FSC, WWF в Україні, ДП «ЛІАЦ», ВінфорстПро Україна, Народний депутат України (Остап Єднак), помічники Народних депутатів України, експерти у сфері юриспруденції, лісового господарства та аудиторської діяльності.

Учасників заходу привітав Дмитро Карабчук, координатор проекту “Лісова варта” WWF в Україні. Він розповів про діяльність Всесвітнього фонду природи в Україні в напрямах реалізації цілей: збереження лісів, водних ресурсів, адаптації до змін клімату, розвитку відповідального бізнесу, екологічної освіти та природоохоронного волонтерського руху. Увага присутніх була зосереджена на доповіді «Роль громадськості у формуванні лісової політики України», яка стосувалася виникненням волонтерського руху, пов’язаного з боротьбою із незаконними рубками лісу в Карпатах та подальший розвиток громадських ініціатив щодо збереження лісів і забезпечення відкритості даних про лісогосподарську діяльність. Для того щоб відокремити неправдиві повідомлення щодо лісопорушень та зменшити тиск на нормальний процес лісозаготівлі було організовано проект «Лісова варта». За рік роботи проекту разом із ДП «Львівське лісове господарство» вдалося відмовитися від частини рубок та припинити хаотичні зупинки лісовозів активістами, завдяки роз’яснювальної роботи серед громадськості щодо можливостей перевірки транспорту за допомогою веб-інструментів системи електронного обліку деревини (ЕОД). В зв’язку з тим, що ця система допрацьовується та не охоплює всі лісогосподарські підприємства України було також оцінено закордонний досвід щодо контролю руху деревини більше ніж в 10 країнах світу для пошуку оптимальних рішень у напрямі висвітлення даних про лісогосподарську діяльність. Серед більшості країн виділяється Польща та Румунія, де основою є електронна система обліку деревини, яка дозволяє залучити громадськість.

МП: Ниже часть презентации Дмитрия, которая касается учета и контроля движения древесины. О деятельности проекта “Лісова варта” целесообразно рассказать отдельно. Это первый такой опыт в нашей стране и результаты его требуют всестороннего осмысления.

МП: Основное отличие зарубежных систем от украинской: тщательная  разработка систем учета и их привязка к используемым технологиям лесных работ. К примеру, в Польше систему учета древесины всего один год планировали, разрабатывали, внедряли и после этого она уже 20 лет работает. У нас ЕОД внедряют и дорабатывают почти 10 лет и конца этому процессу не видно.

Наша система во многом заимствована у поляков, но без понимания того, что технологии заготовок в наших странах различны. В Польше вся древесина заготавливается у дороги и перевозится автомобильным транспортом, а у  нас  значительные объемы леса перевозят в вагонах и контейнерах (бирки не видны), а также перерабатывает (бирки не нужны). В этой связи, КПД их использования различны. 

Віктор Мельниченко, директор ДП «ЛІАЦ», наголосив, що система ЕОД працює з 2010 року, але близько 30% лісів не охоплено нею. Протягом останнього часу розроблено ряд інформаційних ресурсів: “APS Forest” – для контролю ланцюга постачання продукції, система Certificate – UA щодо формування сертифікату походження лісопродукції, а також продовжується розробка інших підсистем ЕОД, які пов’язані з висвітленням більш повної та об’єктивної інформації про лісогосподарську діяльність в Україні. Між ДП «ЛІАЦ» підписано ряд меморандумів з контролюючими органами, що передбачать співпрацю та обмін даними. Обмежене фінансування та недосконале законодавство не дає змогу використовувати систему ЕОД в повній мірі.

МП: Мои вопросы Виктору и его ответы:

– Кому принадлежат базы данных учета древесины и сделок с ней? – ЛИАЦ. (как мы помним, в 2009 году намеревались создать “единую ГОСУДАРСТВЕННУЮ систему учета”);

-Можно ли утверждать, что система ЕОД в нынешнем виде бессильна против: а) коррупции? – Да; б)пересортицы? – Да; в)нелегальных рубок? – Да.

-Можно ли вводить данные в систему не прибивая бирки к стволу? – Да.

Таким образом СИСТЕМА работает в основном для учета, вбирая в себя все его недостатки, начиная с систем измерения и классификации древесины и заканчивая намеренной пересортицей. В мире очень много вариантов решения этой задачи, подавляющее большинство которых много дешевле.

Для государственного контроля и борьбы с лесными преступлениями система ЕОД, по крайней мере в нынешнем виде, мало эффективна. Противоположное мнение тоже существует, но его редко доказывают с цифрами в руках.

Ну и конечно, гибридная правовая модель лесоуправления, реализованная в Украине, – остается бревном на пути, как всей отрасли, так и учета древесины, в частности. 

Євгеній Хань, консультант проекту “Лісова варта” WWF в Україні, зазначив, що для вирішення проблем пов’язаних з доступом громадськості до інформації про деревину, яка транспортується, слід уніфікувати підходи щодо отримання даних про неї і запроваджувати в роботу інструменти, які повинні враховувати інтереси та потреби громад. В рамках проекту ENPI-FLEG 2 було розроблено концепцію громадського контролю за транспортуванням необробленої деревини в Україні та запропоновано варіанти використання існуючих рішень системи ЕОД, враховуючи забезпечення конфіденційності зберігання інформації, неможливості її модифікувати, шляхом створення гнучких інструментів отримання інформації про рух заготовленої деревини громадськістю таких як: мобільні додатки, вебсервіси та їх інтеграції з вже існуючими колл-центрами. Використання існуючих «гарячих ліній» контролюючих органів зможе дати змогу оперативно отримувати інформацію про деревину, яка транспортується та стати підставою в подальшій об’єктивній перевірці перевізників представниками патрульної поліції.

МП: Всё это безусловно интересно, но… О чем говорить если сегодня система ЕОД, по сути, не имеет под собой правового фундамента, а органы власти используют её возможности (также, как иных данных ЛИАЦ с КПД менее 5%) /думаю я скорее завысил эту оценку,  чем её занизил/.

Народний депутат України Остап Єднак презентував доопрацювання до законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження Єдиної інформаційної системи у сфері обігу деревини», які враховувати попередньо висловлені зауваження зі сторони науково-експертного управління Верховної Ради України. Для боротьби з нелегальним обігом деревини потрібні серйозні санкції, а це передбачає відповідне законодавче забезпечення, яке б враховувало реальні проблеми та об’єктивні шляхи їх вирішення. Єдина інформаційна системою у сфері обігу деревини (ЄІС «Обіг деревини») – це автоматизована інформаційно-телекомунікаційна система збирання, зберігання, захисту, обліку, моніторингу, оприлюднення інформації, що створюється з метою відстеження походження деревини та здійснення контролю за законністю операцій із заготівлі деревини, а також обліку деревини в порядку заготівлі та її руху при реалізації. За основу роботи такої системи взято досвід впровадження Sumal в Румунії.

МП: Законопроект и дополняющие его документы размещен отдельно.

Олег Сторчоус, консультант проекту “Лісова варта” WWF в Україні, звернув увагу членів круглого столу на те, що в Україні відсутнє спеціальне законодавство, що врегульовує обіг деревини, державні органи та громадськість не мають правових інструментів перевірки її законності. Таким чином важливим є подальше доповнення Лісового кодексу щодо забезпечення обліку заготовленої деревини до вивезення із лісу, а також врегулювати відносини з обігу деревини на законодавчому рівні. Серед ризиків впровадження законодавчих змін слід виділити, те що зміни збільшать бюрократичне навантаження, ціну на деревину, можуть негативно вплинути на регуляторну політику в цій сфері. Також слід враховувати корупційні ризики в діяльності Національної поліції та Державної екологічної інспекції України.

МП: Олег – прав. Начинать надо правовых определений, точнее, -правового фундамента…. Пренебрегая этим ,мы “строим на песке”… Выступление Олега можно было бы предварить текстом записки подготовленной проектом ФЛЕГ несколько лет назад по просьбе Счетной палаты. Привожу её часть, касающуюся контроля и  ЕОД. 

2. Оценка правового обеспечения контроля в лесном хозяйстве, в частности функционирования контроля системы движения лесопродукции в Украине.

Основными недостатками правового обеспечения контроля в сфере лесных отношений являются:

1. Дублирование функций государственного контроля разными органами власти;
2. Конфликт интересов в деятельности структур, наделенных функциями государственного контроля;
3. Нечеткая формулировка и декларативность ряда положений, регулирующих государственный контроль;
4. Громоздкость, излишняя детализация и ошибочность норм соответствующего законодательства;
5. Неравные возможности постоянных пользователей в части обеспечения контроля на территории, переданной для ведения лесного хозяйства;
6. Неравномерный контроль за ведением лесного хозяйства в лесах разных пользователей.

Полноценный правовой фундамент государственного контроля движения древесины в стране отсутствует. Гослесагентство и подчиненные ему структуры широко рекламируют систему электронного учета в качестве эффективного средства контроля, позволяющего отслеживать движение древесины, тем самым противодействуя нелегальным рубкам и теневому обороту лесопродукции. Однако, в действующем правовом поле не существует норм, позволяющих контролирующим органам использовать элементы системы ЕОД в своей практической деятельности, что минимизирует её значимость, как средства контроля:

• законы, регулирующие движение транспорта в Украине, не дают полицейским право сверять характеристики перевозимой древесины с данными, указанными в товарно- транспортной накладной и шифрами на бирках;
• действующие законы и нормативы не дают экологической инспекции право контроля заготовленной древесины, являющейся собственностью постоянного пользователя, материальным имуществом и товаром;
• государственная лесная охрана не относится к контролирующим органам и не наделена правом проверять транспортные средства и контролировать законность происхождения древесины вне зоны своего влияния (территория лесного фонда собственного, либо подведомственных предприятий);
• Действующая «Тимчасова інструкція з електронного обліку продукції лісозаготівель, лісопиляння і деревообробки на підприємствах Державного агентства лісових ресурсів України», утвержденная приказом Гослесагентсва, не зарегистрирована Минюстом, носит рекомендательный характер и распространяется только на подчиненные Гослесагентству предприятия.
• Законодательно не урегулированы такие важные аспекты контроля с использованием ЕОД, как порядок проведения проверки соответствия фактических характеристик древесины данным, указанным на бирках и в ТТН; порядок изъятия, хранения и использование древесины неизвестного происхождения; ответственность за несоответствие фактических характеристик древесины характеристикам, указанным в сопроводительных документах и зашифрованным на бирках.

Эти и многие другие недостатки не дают оснований утверждать, что в Украине в настоящее время существует надежная система контроля движения лесопродукции.

3. Оценка фактического функционирования системы контроля движения (учета) древесины в Украине

Задачи учета и контроля движения древесины в Украине возлагаются на систему электронного учета древесины (ЕОД). Согласно изначально поставленной задаче данная система должна быть государственной и единой для всех постоянных пользователей и собственников леса. Однако фактически система ЕОД создавалась без учета конечной цели, путем агрегирования систем учета отдельных государственных лесных предприятий до уровня Гослесагентства. Проектирование «снизу–вверх» определило основные недостатки системы, в частности:

• полное отсутствие правового фундамента, позволяющее использовать ЕОД на государственном уровне и как систему учета, и как систему контроля;
• отсутствие связи ЕОД с системой определения легальности древесины, подтверждением которой является сертификат происхождения;
• использование системой устаревших нормативов для классификации и оценки качества древесины;
• ориентацию на существующие технологии заготовки и реализации древесины, без учета возможности их замены на более современные;
• лучшую реализацию функций ЕОД, обеспечивающих учет древесины по сравнению с функциями, обеспечивающими контроль за её поставками;
• снижение значимости и степени использования системы при продвижении от уровня предприятий, к уровню ОУЛМГ и Гослесагентства.

Важным препятствием для широкого внедрения системы ЕОД является неоправданно высокая стоимость её внедрения и сопровождения. По экспортным оценкам стоимость оборудования, приобретаемого лесхозами на этапе внедрения ЕОД была в 2-3 раза выше рыночной. Технология использования ЕОД изначально разрабатывалась таким образом, чтобы максимизировать использование бирок, стоимость которых также была значительно завышена. До настоящего времени, многие лесхозы, согласно отчетов, внедрившие технологию ЕОД, фактически используют её со значительными нарушениями, что вызвано нехваткой оборудования и персонала, плохой связью или практической нецелесообразностью.

 Обоснованные сомнения вызывает целесообразность использования бирок при:

• заготовке древесины харвесторами, производящими её автоматическое измерение;
• внутрихозяйственной транспортировке древесины с лесосеки на нижний склад или цеха переработки, где производится раскряжовка стволов и измерение сортиментов;
• отпуске древесины с нижнего склада в вагонах и контейнерах, что связано как с разрушением бирок при торцовке древесины, так и их недоступностью с целью контроля;
• продаже древесины целлюлозным и лесопильным производствам, технология которых требует отсутствия инородных добавок в сырье, поступающем в переработку.

Наиболее распространенным нарушением технологии ЕОД является внесение данных о бирке в базу данных без фактического её крепления к соответствующей колоде.  При этом у продавца остаются неучтенные бирки, которые можно использовать для «легализации» (придания законного вида) неучтенной древесине. С той же целью можно использовать бирки от ранее приобретенной древесины, остающиеся в распоряжении покупателя.

Опыт применения ЕОД свидетельствует о том, что данная технология не в состоянии препятствовать коррупционным нарушениям, совершаемым самими лесниками, которые всегда имеют лесорубочный билет и, в отсутствие постоянного внешнего контроля, могут беспрепятственно искажать данные учета, занижая размеры и сортность сортиментов, а также маркировать «сэкономленными» бирками неучтенную древесину.

Как средства противодействия самовольным рубкам ЕОД мало эффективен, о чем свидетельствует значительное увеличение нелегальных рубок в лесах предприятий Гослесагентства, где по свидетельству ответственных лиц достигнут почти 100% электронный учет заготовленной древесины.

Информация, зашифрованная на бирке, не содержит сведений о покупателе древесины, в связи с чем в отсутствии ТТН, по бирке нельзя судить о направлении поставки древесины.  Несоответствие информации на бирке реальным характеристикам сортимента к которому она прикреплена или сведениям, указанным в ТТН может быть вызвано рядом причин, что затрудняет возможность использовать сам факт несоответствия в качестве доказательства нарушений и предъявления претензий к продавцу или покупателю.

В последние 5 лет руководство Гослесагентства постоянно рекламирует ЕОД, стремиться навязать его другим пользователям и расширить использование бирочного учета на подотчетных предприятиях (при маркировке растущих деревьев фанерного качества, реализации новогодних елок и посадочного материала).  Подобная стратегия является безответственной. Предварительно необходимо провести комплексный аудит системы ЕОД, определить её реальную стоимость и эффективность для государства, внести необходимые изменения в технологию учета, а главное создать правовую базу, позволяющую трансформировать систему ЕОД, в настоящее время являющуюся «условно-добровольной» инициативой лесных предприятий Гослесагентства, в элемент единой системы государственного учета древесины.

За прошедшие 2.5-3 года просматривается явный прогресс в программно-технологическом совершенствовании системы контроля движения лесопродукции. В части правовой – полная стагнация.

Як незалежна сторона, Павло Кравець, директор Національного представництва FSC підвів підсумки круглого столу, серед яких слід виділити наступне:

• має місце недовіра до державних органів, які здійснюють регулювання і контроль діяльності лісогосподарських підприємств та існує потреба в інструментах громадського  контролю за   деревиною, при  її транспортуванні;
• ДП «ЛІАЦ» демонструє відкритість до співпраці та готове надати доступ до своїх модулів правоохоронним та контролюючим органам;
• доопрацювання законодавчої бази в сфері регулювання обігу деревини не може обмежуватися одним законом та вимагатиме прийняття низки підзаконних актів, тривалість розробки яких може потребувати значного часу;
• Національна поліція України зацікавлена у отриманні доступу на центральному рівні до розроблених модулів ДП «ЛІАЦ» та готова інтегрувати їх до своєї «гарячої лінії»;
• органами влади та громадськістю недооцінюється роль добровільної сертифікації у вирішенні питань, які обговорювались під час круглого столу;
• всі сторони мають об’єднати свої зусилля та напрацювання в тих чи інших законопроектах з метою отримання якісного результату.