24/06/2011
0В конце прошлого года важная природоохранная структура — Госслужба заповедного дела (ГЗД) — была ликвидирована указом президента (№ 1085/2010 от 9 декабря 2010 г.). Многие общественные экологические организации сразу же забили тревогу, направили письмо в АП с требованием создать госагентство заповедного дела вместо ликвидированной Госслужбы. На фото, – Виктор КАНЦУРАК.
Но вот что удивительно — очень долго представители Минприроды и реформируемой Госслужбы попросту отказывались от внятных комментариев по поводу происходящих преобразований. Например, на официальный запрос о целях реформы системы управления заповедными территориями Виктор КАНЦУРАК, глава Госслужбы, словно признавая собственную неосведомленность, отписался: «…Целью изменения статуса центральных органов власти в рамках административной реформы является повышение их эффективности». На вопрос, как изменится формат работы в данной сфере: «По итогам административной реформы ведется работа по улучшению формата работы и системы управления в сфере заповедного дела».
Это невероятно, но через несколько месяцев после выхода указа руководитель Госслужбы сообщал: «Вопрос полномочий и статус Службы станет известен в ближайшее время по итогам административной реформы». То есть то, как будет выстроена система управления заповедными землями, высшим руководителям этой системы должно было стать известно «по итогам»!
Неофициально представители Минприроды просили «войти в положение» — чиновники попросту не знали, зачем их перетасовывают и как их перетасуют, и очень боялись потерять места, сказав «что-то не то».
Решились рассказать о результатах проводимой реформы в бывшей ГЗД, а ныне Департаменте заповедного дела Минприроды лишь спустя полгода (!) после злополучного указа президента.
Но мне показалось, что во время интервью чувствовал себя Виктор Канцурак, глава данного департамента, явно настороженно и очень просил не требовать у него оценок проводимых преобразований.
За все ответят «компетентные органы»
— Раскройте секрет, хранившийся в недрах вашего ведомства так долго, — в чем заключается реформа бывшей Госслужбы заповедного дела?
— Согласно административной реформе необходимо оптимизировать численность, функции, полномочия государственных органов, в том числе органов Минприроды. До преобразований у нас была отдельная Государственная служба, которая подчинялась министерству, контролировалась им и занималась политикой в сфере заповедного дела, управлением заповедными территориями.
Теперь служба ликвидирована, а в Минприроды создан отдельный департамент, который будет заниматься теми же задачами, что и Госслужба, но уже в составе министерства.
Функции у нас остались те же, ничего нового нам не добавили, ничего не урезали.
— Ваши слова можно интерпретировать так, что реформа касается только сокращения аппарата и переименования госслужбы в департамент?
— Можно говорить даже о том, что сохранен и персонал. Мы сократили только отдельные технические должности, функции которых теперь берет на себя министерство, — специалиста по кадрам, бухгалтеров. Сократили всего 4 чел.
Были, конечно, порывы и призывы сократить больше, но нам удалось сохранить основной функциональный состав бывшей службы. Иначе с понижением статуса мы бы потеряли и возможность выполнять некоторые государственные функции.
— Вы очень дипломатично говорите о проводимых преобразованиях. Разъясните тогда, как изменятся механизмы вашей работы при взаимодействии с министерством, другими органами госуправления.
— До реформы у нас действительно была возможность напрямую контактировать с организациями и структурами, которые занимаются заповедным фондом. Теперь же все вопросы мы обязаны решать только через министерство, прямые контакты — только с учреждениями Минприроды.
У нас больше нет печати, корреспонденция и все документы проходят через Минприроды.
— Управлять природно-заповедным фондом (ПЗФ) станет сложнее?
— С другой стороны, у нас теперь будет больше времени для того, чтобы определять политику в этой области. А материальными ресурсами будут заниматься другие подразделения Минприроды.
— Изменится ли материально-техническое обеспечение объектов ПЗФ?
— Категорически нет. Более того, у нас в этом году значительно увеличилось финансирование парков и заповедников. Это не бюджетное финансирование (которое касается не только заработной платы и коммунальных услуг), а в первую очередь деньги из Государственного фонда охраны окружающей среды, которые распределяет министерство. Из этого фонда стали больше выделять на ПЗФ.
— Пока проходит лишь первый этап админреформы. Чем обернется второй этап для системы управления заповедниками и нацпарками?
— Мне сложно сказать. Реформу готовят специализированные компетентные органы, которые и принимают решение.
— В результате преобразований уже случился неожиданный казус, о котором вы не упомянули: Минэкологии лишилось своих территориальных подразделений, областных управлений экологии. Если вы как структура не имеете больше права напрямую контактировать с местными органами власти, а подразделений министерства на местах уже нет, то не получится ли так, что ряд ключевых и болезненных вопросов по заповедным территориям некому будет контролировать?
— Конечно, работа нашего департамента серьезно зависит от органов местной власти. Во всем — даже в том, что касается создания и организации объектов природно-заповедного фонда общегосударственного значения. Согласование границ, проектов, подписание землеустроительных документов — все это происходит на местном уровне, и мы на это, к сожалению, влияния не имеем.
Система законодательства построена таким образом, что большая часть ответственности лежит на местных структурах — как, собственно, и груз работы. Соответственно при ликвидации территориальных органов наша работа усложнится. Еще рано о чем-то говорить, ведь мы не видим той структуры, которая должна прийти на смену территориальным управлениям.
Пока что рычаги влияния на местную власть остались в виде государственных экологических инспекций (ГЭИ) в областях, Киеве и Севастополе, которые входят в сферу управления Государственной экологической инспекции Украины. Это означает, что как минимум работы для нас станет больше. И она будет сложнее. Возможно, в ходе админреформы будут придуманы какие-то компенсационные механизмы влияния на местные органы — но пока имеем то, что имеем.
Что же касается контроля, то с 2006 г. развивается вышеупомянутая система ГЭИ. На местах она контролирует вопросы ПЗФ.
— Вы считаете, что инспекция будет эффективна? До сих пор ее деятельность была малозаметна общественности.
— Инспекция уже работает. Хотя на самом деле нам сложно что-либо прогнозировать, мы не аналитики — мы чиновники, поэтому должны работать, исходя из актуальных нормативных документов. На сегодняшний день мы действительно не видим той схемы, которая будет внедрена на втором этапе реформ, поэтому не берусь предсказывать, усложнит это работу или упростит.
— С точки зрения обывателя, это выглядит довольно странно: проводится реформа, которая не обсуждается общественностью и пути которой неизвестны даже специалистам, работающим в сфере управления теми или иными объектами.
— Для оценки пути существуют специальные экспертные рабочие группы, комиссии, Минюст. Мы же выполняем те задачи, которые поставлены правительством и президентом.
Громадные штаты — украинский путь
— Если опуститься на уровень человека, не слишком искушенного в хитросплетении государственных полномочий и функций, то практически любой житель, например Киева, скажет, что не удовлетворен работой природоохранных служб. Чего стоят истории с застройкой Жукова острова, разрушением Днепровских островов — а ведь это все территории ПЗФ. Не объясните, почему Госслужба не смогла повлиять на ситуацию? И сможет ли изменить положение дел департамент?
— Начнем с того, что ГЗД контролирующими функциями никогда не обладала. Для этого есть специализированные службы. У департамента функций контроля тоже нет.
Объекты, которые вы назвали, — местного значения. То, что с ними происходит, — проблемы киевской власти, местных советов, принимавших соответствующие решения. Сегодня благодаря совместной работе министерства, нашей службы, экологической инспекции, прокуратуры по Жукову острову огромное количество актов о передаче земли под застройку отменено. Президент распорядился расширить территорию национального природного парка «Голосеевский» за счет территорий Жукова острова и Днепровских островов. Эта работа сейчас ведется совместно с КГГА.
— Некоторые наблюдатели высказывают опасение, что отнятые у одних застройщиков земли отдадут другим — территории, однажды лишенные статуса заповедных, так и не получили его обратно.
— Планируется большое совещание в Киевской горадминистрации по расширению Голосеевского нацпарка. Когда соответствующие материалы будут подготовлены, все смогут увидеть, куда попадут упомянутые территории.
— Голосеевский национальный природный парк по поводу своего потенциального расширения получит какое-то дополнительное финансирование?
— Это сложный вопрос. В Украине сложилась уникальная ситуация с финансированием национальных природных парков и заповедников. Она достаточно отличается от практики европейских стран. Нигде в странах ЕС нет таких громадных штатов национальных парков и заповедников, как у нас. Но у них нет и функции государственной охраны территорий, и земля не всегда предоставляется парку в постоянное пользование.
— С чем связан наш «особый путь»?
— Структура такая. В Европе штат парков меньше, но финансирование в десятки раз больше. Все природоохранные работы отдаются подрядчикам, обслуживание парков идет за счет сторонних организаций. А у нас сотрудники вынуждены все делать сами, ведь деньги в основном идут только на заработную плату. Поэтому тот же Голосеевский национальный парк с самого начала имеет полный штат порядка 65 чел.
И это правильный подход для нас.
— Долго говорят о том, что необходимо ввести единую систему управления объектами ПЗФ. Вы будете работать в этом направлении?
— Я являюсь сторонником того, чтобы весь ПЗФ был под единым руководством. Думаю, что работа эта будет продолжена.
Возможно, исключением станут заповедники, принадлежащие академическим структурам (например, «Аскания-Нова», Дунайский биосферный заповедник, которые принадлежат Национальной Академии аграрных наук и Национальной Академии наук соответственно).
— Руководство некоторых объектов ПЗФ высказывало опасение, что перевод под крыло Минприроды может привести к ухудшению финансирования.
— Это спорный вопрос. У Министерства экологии есть большой рычаг — Государственный фонд охраны окружающей среды, благодаря которому мы имеем потенциал для развития этих объектов. В других структурах такого нет.
— Еще один «вечный» вопрос — взаимодействие лесников и служб природоохраны.
— Мы тоже проводим рабочие совещания и встречи с лесниками. Вопросов много спорных, не всегда есть понимание. Ведь главная задача у нас — охранять, у лесников — использовать.
— Вы, похоже, даже не надеетесь, что вопрос о передаче лесного хозяйства в ведение Минприроды будет рассматриваться.
— Вы меня опять пытаетесь «вытянуть» на политические оценки.
— Почему же? Это вопрос, касающийся не политики, а хозяйственной деятельности и системы госуправления.
— Существуют специальные органы, которые определяют государственную политику центральных органов исполнительной власти. Хочу отметить, что в соответствии с Положением о министерстве оно не занимается лесным хозяйством.
Было принято решение о подчинении Гослесхоза Министерству аграрной политики и продовольствия. Возможно, в этом даже есть определенная логика — лесники занимаются использованием ресурсов. Минагрополитики тоже занимается использованием ресурсов.
Но вопрос подчинения я не хочу комментировать, потому что он иного уровня. Хотя что касается природных заповедников, которые находятся в составе Гослесхоза, тут моя позиция однозначна: они должны быть в подчинении Министерства экологии! Потому что это не профиль лесников заниматься охраной абсолютно заповедной категории ПЗФ, где запрещено ведение лесного хозяйства.
Охранять не заповедники, а животных
— В 2000 г. принят такой интересный документ, как закон «Об общегосударственной программе формирования национальной экологической сети Украины на 2000—2015 годы». В нем отмечено, что природно-заповедный фонд к 2015 г. должен занимать не менее 10,4% территории страны. Можно ли за 4 года увеличить площади ПЗФ в два раза?
— Это очень сложный процесс. Естественно, мы работаем над выполнением поставленной задачи. Но наш департамент и министерство сталкиваются с большими трудностями, связанными с сопротивлением местных органов власти. Вы же понимаете, что ажиотаж на земельные ресурсы фактически не оставил свободных территорий по всей Украине. Поэтому трудно создавать объекты ПЗФ как местного значения, так и общегосударственного.
Земля или в аренде, или роздана в частную собственность. Мы встречаем большое сопротивление даже по тем объектам, которые уже созданы. Нам противодействуют и на этапе оформления, и подписания госактов по уже согласованным участкам! Идут суды, госакты отменяют. Но мы будем выполнять свою работу.
— Но как это будет происходить на практике? Есть, например, решение, которое удалось провести через Высший административный суд, — о незаконности Указа Президента «О создании национального природного парка «Северско-Донецкий». Вы все равно создадите этот объект?
— Думаю, что создадим. Там есть определенное сопротивление некоторых местных руководителей, которые не согласовывают границы территории. Может быть, нам придется создавать парк в других границах.
— И все же, вы можете признать, что цифра в 10% ПЗФ к 2015 г. — чистая фантастика?
— Я не эксперт, а руководитель, задача которого — достичь запланированного. И мы сделаем все возможное, чтобы она была выполнена.
— Почему же тогда появилась общегосударственная программа развития заповедников до 2020 г.? Не происходит ли в данном случае подмена одного документа другим, с более «дальним прицелом»?
— Это абсолютно разные документы. Программа развития экосети как рамочный документ включает в себя и развитие всех элементов этой сети — в том числе и программу по заповедникам, которая будет решать задачи по организации работы и материальному обеспечению конкретных объектов в национальных природных парках и заповедниках, а также по расширению сети природно-заповедных территорий.
— Нацпарки себя не оправдали?
— Они себя оправдывают, но Украине нужно больше территорий со специальным режимом охраны природных комплексов и объектов. Нам сегодня особенно важно увеличить количество морских и водных объектов, сохранить те территории на севере страны, где еще есть что сохранять.
Мы столкнулись с вопросом, который был поставлен в свое время и в Западной Европе. Мы создавали национальные парки и заповедники — классические объекты заповедного фонда. И в нашей аграрной стране дошли до определенного предела — порядка 6% всей территории государства. Чтобы достичь 10,4% (как предусмотрено), нужно подключать новые законодательные механизмы. Департамент как раз и работает над изменениями к законодательству, которые позволят нам использовать новые современные инструменты. Нужно расширить рамки классической теории, по которой охраняется целостная территория. Нужно охранять конкретные виды и среду их обитания. Например, бессмысленно охранять зубра в заказнике площадью 1 тыс. га — зверь передвигается по значительно большей территории. Мы сейчас вносим предложения по изменению законодательства таким образом, чтобы землепользователь определенных участков, интересных с точки зрения охраны природы, заключал соответствующий договор и брал на себя определенные обязательства, т. е. он будет вести лишь ту деятельность, которая не отпугивает зубров.
Так это работает в Евросоюзе. Соответствующая программа «Натура-2000» предполагает не создание национальных парков и заповедников, а территорий специального научного интереса, куда входят огромные площади.
— Каким механизмом можно воспользоваться для реализации такого подхода?
— В 1992 г. был принят прекрасный закон «О природно-заповедном фонде Украины». Все эксперты признают, что на сегодняшний день в Украине законодательство о ПЗФ лучшее в СНГ и одно из лучших в Европе. В упомянутый закон заложен такой инструмент, как «охранные зоны территорий объектов ПЗФ». Он заложен, но работает недостаточно.
А ведь все очень просто: нам не надо создавать новый заказник по охране, скажем, дрофы, если он уже есть. Все, что нужно сделать, создать вокруг него большую охранную зону и мотивировать землепользователей взять на себя конкретные обязательства по обеспечению охранного режима.
— Как же вы землепользователей собираетесь мотивировать?
— Законодательно предусмотрено льготное налогообложение, отсутствие налога на землю для территорий природно-заповедного фонда. Это, кстати, порой приводит к тому, что местные власти выражают недовольство — они теряют поступления в бюджет. Даже крестьянину, который в свое время ходил в лес за дровами, трудно объяснить, что теперь эта территория заповедная. Мы готовим определенные изменения в законодательство, связанные с возможными компенсациями за включение земель в заповедный фонд.
— В Европе успех упомянутых вами природоохранных программ связан не в последнюю очередь с тем, что землепользователям предлагают и ряд новых технологических разработок, с помощью которых тот может вести эффективное хозяйствование, не вредя тому или иному виду. В Украине идет адаптация таких моделей?
— Несомненно. Мы перенимаем западный опыт с помощью программ развития ООН. У нас есть большая программа (к сожалению, она в этом году заканчивается) по поддержке госуправления заповедного дела и финансовой стабильности, которая финансировалась Глобальным экологическим фондом через программу развития ООН.
В рамках этой программы были взяты некоторые территории (особенно в тех зонах, где отсутствует хорошее развитие бизнеса) — например, нацпарк «Припять-Стоход». Путем привлечения мини-грантов для местного населения были показаны механизмы возможной его занятости с учетом деятельности нацпарка. Вероятно, и в следующем году будут подобные проекты.
— Какие модели предлагались местному населению?
— В основном связанные с развитием туризма. Эта программа опробована в Шацком национальном природном парке, и она действительно работает. Перспективно также экологическое сельское хозяйство без использования в животноводстве химических кормов, добавок.
— Что касается «зеленого» туризма, то это красиво звучит, но внешний турист в Украину не едет (уровень цен здесь не соответствует пещерному уровню сервиса), а внутренний экологический туризм не существует как явление. Западные программы — это хорошо, но как происходит адаптация всех этих программ к украинским реалиям?
— Тот же Шацкий национальный парк показывает, что прогресс возможен. Но проблемы, безусловно, есть. И я не могу сказать, что мы их решили или в ближайшее время решим.
Для нас, честно скажу, это каждодневная головная боль. Работать с местным населением очень тяжело. Потому что предложить людям что-либо конкретное мы часто не можем. А с учетом кризиса, падения деловой активности, спроса на туристические услуги, отсутствия спроса на продукты экологического сельского хозяйства — все это идет невероятно трудно.
Но у нас есть и позитив! Приведу вам два примера. Создание объектов ПЗФ приносит огромный плюс местному населению — поскольку повышается стоимость земли и недвижимого имущества. Взять нацпарк «Припять-Стоход». Раньше это была такая дыра, где можно было купить хатку с землей за пару тысяч гривен. Сейчас цена возросла, наверное, раз в 20!
Люди приезжают туда, и это — отражение позитивного фактора: население и бизнес рассчитывают на развитие.
— А вот при создании нацпарка «Северско-Донецкий» местные жители выступали против. Выходит, ваши структуры не смогли объяснить населению выгод?
— Во-первых, против выступили не рядовые жители, а местные власти со своими интересами, хотя эта государственная земля не в их ведении!
Подобное происходит от недопонимания возможностей и перспектив. Очевидно, не все понимают, что пройдет еще какое-то время и антропогенный фактор будет только усиливаться. Наши территории, на которых еще что-то «природное» осталось, станут бесценными для всей Европы.
Мы еще не до конца поняли — именно это наш потенциал, наши перспективы для развития бизнеса и деловой активности. Потому что в Европе таких территорий практически уже нет!
Иногда при создании национальных природных парков местные жители говорят: «Мы не хотим, потому что вы заберете землю «в Киев», поставите забор и нас туда не пустите». Но потом они видят — то, что не вошло в нацпарк, застраивается богачами, и на таких территориях действительно появляются заборы. А парк как раз обеспечивает охрану своих земель для использования людьми!
Противники развития системы нацпарков действительно умеют манипулировать сознанием местного населения. Почему? Да потому что именно эти люди захватывают земли, застраивают прибрежные зоны. Пройдите по любому нашему парку, увидите ли вы забор, за который кого-то не пускают. А между тем эта идея интенсивно эксплуатируется.
Мы имели в «Нижнесульском» такую проблему, на Кинбурнской косе было то же самое. А сейчас местное руководство там раздает орхидейные поля! Вот тут мы сразу видим, зачем нужен парк: чтобы все люди могли им пользоваться сотни лет.
Если вы сможете объяснить это в своей публикации, это будет самым важным итогом нашей встречи.
