18/02/2011
0Все годы независимости наше общество пребывает в стадии трансформации и бесконечных реформ.
Оглядываясь назад, к началу реформ, или устремляя взоры вперед в ожидании глобальных пертурбаций и кардинальной «перетруски, усушки, перестановки» вертикали чиновничьего аппарата, невольно вспоминаем слова «не дай вам Бог жить в эпоху перемен».
Какую оценку реформам и деятельности власти должно дать общество, если граждане не ощутили положительного результата? Этот вопрос сегодня архиважен, особенно на фоне событий, происходящих в странах Северной Африки, где неоправдавшиеся надежды народа вылились в массовые протесты в Тунисе, Египте, Йемене, Алжире. Власть предержащие низвергаются теми, кому власть обязана служить, но на деле не служит. И сомнения нет в том, что именно безответственная власть в большей степени виновата в низком уровне развития большинства стран, безработице и высоких ценах на продукты, что недавним временем и всколыхнуло арабский мир.
Как оценивать власть?
Совершенно логично возникает вопрос: как оценивать власть, чтобы заранее определить, справится ли она со своими предвыборными обещаниями и способна ли она вообще претендовать на политическое лидерство в обществе? Члены общества вправе ожидать от власти эффективного и ответственного управления, а от армии госслужащих — профессионального подхода к реформам и четкого исполнения политических решений, если они, конечно, созидательны и прогрессивны. Именно от уровня подготовленности государственного аппарата, его практического опыта, компетентности, профессиональной готовности к решению не только текущих, но и комплексных стратегических задач, реализуемых системой государственного управления, напрямую зависит развитие страны и благополучие ее граждан.
Поэтому общество должно располагать механизмом для объективной оценки зрелости системы госуправления и деятельности органов власти всех уровней. И этот оценочный механизм должен создать базу для организации эффективного исполнения государством своих функций. Причем такая оценка должна делаться постоянно и по большому кругу экономических, политических, социогуманитарных показателей.
Проблемой оценки власти озадачены не первый год многие аналитические центры. В мире с 1996 г. общепринятым считается интегральный показатель государственного управления GRICS, который разработан Институтом Всемирного банка и включает шесть индексов, отражающих ключевые параметры госуправления. Это:
— политическая стабильность и отсутствие в стране насилия, преступности и терроризма;
— эффективность работы правительства и качество госуправления (включая качество процесса выработки политики, результаты реализации политической стратегии, проводимой государством; бюрократические преграды при предоставлении государственных услуг);
— право голоса граждан и подотчетность правительства обществу (готовность правительства держать отчет посредством механизмов обратной связи с гражданами, демократические институты и свободная пресса);
— бремя административного давления при ведении бизнеса и собственного дела;
— качество законодательства и соблюдение верховенства права (защита прав собственности, независимость судебной власти, работа оппозиции);
— контроль и противодействие коррупции.
Хотя экспертами и высказывается мнение, что невозможно дать точную оценку деятельности власти, поскольку используются преимущественно субъективные индикаторы и личное восприятие процессов, сама постановка вопроса об эффективности деятельности власти очень важна для общества. Любые оценки власти позволяют выявить взаимозависимость между качеством институциональной среды и эффективностью органов государственной власти.
Например, в США такую взаимосвязь позволяет устанавливать электронное правительство, что служит также инструментом контроля за властью. Электроника позволила облегчить гражданам доступ к получению услуг и к взаимодействию с федеральным правительством; повысить эффективность и продуктивность работы правительства и его ответственность перед гражданами.
В целом работа чиновников в США оценивается по таким критериям, как производительность, качество, время выполнения заданий и допущенные при этом издержки, результативность.
У нас в стране публичная оценка работы власти по таким широким критериям не проводится. Правда, попытки были. Приказом Министерства экономики №389 от 26 августа 2008 г. утверждены Методические рекомендации относительно формирования обобщающих показателей деятельности министерств в части: оценки эффективности работы министерств в реализации их основных задач, определения сильных и слабых сторон функционирования министерства в целом и его подразделений, разработки планов, проведения мониторинга, анализа результатов деятельности министерств в соответствующих сферах государственного управления, контроля за эффективностью реализации государственной политики и качества внедрения решений правительства, улучшения динамики работы курируемых отраслей, оценки качества государственной политики, которая формируется и реализуется министерством.
Но даже эти очень общие рекомендации остались только пожеланиями, о таких оценках нашим гражданам ничего не известно.
И мы во время оценки тенденций экономики и качества работы власти по-прежнему «топчемся» только на узком круге показателей, которые затиснуты в рамках: динамика ВВП, бюджет, долг, инфляция, валютный курс.
Интегрированный индекс успеха
Но показатель ВВП не способен реально отражать жизнь и тем более быть маяком для выработки современной стратегии. Известный польский экономист и политик Гжегош Колод-ко для оценки перспектив экономики предложил интегрированный индекс успеха, где ВВП занимает только 40%, остальное распределяется между оценкой качества жизни, свободного времени, состояния здоровья, распределения доходов. Близкий к этому подход предложен в докладе Комиссии Стиглица — Сена — Фитусси, созданной по инициативе президента Франции Николя Саркози.
Получается, что наш традиционный ориентир на рост ВВП не дал никаких результатов. В этом году исполняется двадцатилетие нашей государственной независимости. Такой срок может дать четкий ответ на вопрос, с какими социально-экономическими результатами привели нас к историческому рубежу политики и властная вертикаль.
Вопрос общество должно поставить категорично, поскольку реформы, стремительно внедряемые в Украине, зависят не только от реального состояния экономики и объективной оценки ее перспектив, но и в большей степени от способности власти сначала определить их стратегию, а потом профессионально внедрить в жизнь.
Тест на эффективность и результативность власти особенно важен сейчас. Но, как показывает опыт, никогда не стоял вопрос об истинной оценке эффективности власти и тем более — о ее ответственности перед обществом и историей. Ответственность власти надо поставить на первый план, ибо если власть не ответственна, то и действовать не может эффективно.
О том, что власть все годы нашей независимости работала неэффективно, свидетельствуют очень серьезные социально-экономические и социогуманитарные противоречия: отсутствие эффективного собственника и национального инвестора; низкая продуктивность общественного труда; глубочайшие диспропорции в структуре промышленного производства и региональном развитии; узость внутреннего рынка и потеря индустриальной производственной базы; низкая капитализация экономики, высокая дефицитность бюджета, долговая зависимость; глубокая поляризация населения по уровню доходов и имущественному состоянию; демографический кризис.
Конкурентная позиция Украины в мире
Наша страна фактически не воспользовалась данными ей природой преимуществами. Украина имеет выгодное географическое и геополитическое положение. Занимая приблизительно 6% площади Европы, она располагает не менее 35% ее потенциальных биоресурсов. Здесь пересекаются миграционные потоки растительного и животного мира. Настоящее наше достояние — черноземы, которые накрывают две трети территории и являются самыми плодородными в мире, поскольку имеют в верхнем слое до 6% гумуса. Надднепрянщина и Надднестровщина — единственное место в мире, где ширина т. н. сладкой черноземной полосы достигает 500 км.
Но несмотря на богатые природные ресурсы, сельскохозяйственный и промышленный потенциал развития, Украина оценивается критически низко. Об этом свидетельствует рейтинг Всемирного экономического форума, который подытоживает индикаторы глобального индекса конкурентоспособности, показывает уровень экономического развития разных стран и является ориентиром для инвесторов. Среди 139 стран по показателям 2010—2011 гг. Украина заняла место ниже среднего — 89-е (Эстония — 33-е, Польша — 39-е, Литва — 47-е, Азербайджан — 57-е, Российская Федерация — 63-е, Румыния — 67-е, Казахстан — 72-е). Такая оценка дана по двенадцати составляющим конкурентоспособности: «Качество институтов», «Инфраструктура», «Макроэкономическая стабильность», «Здоровье и начальное образование», «Высшее образование и профессиональная подготовка», «Эффективность рынка товаров и услуг», «Эффективность рынка труда», «Развитость финансового рынка», «Технологический уровень», «Размер внутреннего рынка», «Конкурентоспособность компаний» и «Инновационный потенциал»
Можно сказать, что эти показатели являются мировой оценкой деятельности власти.
Особенно непривлекательно Украина оценивается по уровню развития институций (120-е место), на что повлияли: низкий уровень государственного управления, высокая бюрократизация на всех уровнях управленческого процесса, неэффективность государственных финансов, слабая защита собственности на землю и корпоративных прав, частое несоблюдение законов органами власти, политическая зависимость судебных органов от решений чиновников и олигархических кланов.
По уровню макроэкономической стабильности Украина заняла 106-е место. На финансовой нестабильности сказались: высокий уровень долларизации и тенизации экономики, состояние текущего счета платежного баланса, большая вероятность рисков суверенного дефолта, огромный дефицит бюджета и Пенсионного фонда.
Низкую позицию имеем и в части эффективности рынков различных товаров (109-е место). Эксперты очень низко оценили уровень конкуренции во всех сегментах внутреннего рынка, а налоговую нагрузку — наоборот, как очень высокую. Бизнес-среда в Украине оценивается как наихудшая среди постсоциалистических стран Европы (по параметрам «легкость ведения бизнеса», «регистрация собственности», «налогообложение»).
Трудно не согласиться, что такие оценки свидетельствуют о глубоких противоречиях в развитии национальной экономики, просчетах в выборе стратегии, и самое главное — о неэффективности системы государственного управления и слабой ответственности органов власти за исполнение своих полномочий. Неумение получить максимальный эффект от богатых природных ресурсов и технического достояния говорит о том, что с началом трансформационных изменений на принципах дерегулирования были нарушены глубинные пласты экономического фундамента и смещены в своих функциях все государственные институции.
Глобальный индекс конкурентоспособности по сравнению с оценкой 2009—2010 гг. снизился на 7 позиций, и еще на 10 позиций — по сравнению с оценкой 2008—2009 гг. Стоит ли ожидать потенциальных инвесторов, когда всего за 2—3 года мы потеряли в оценке 17 баллов? Это настоящий приговор власти.
Так в чем же дело?
Почему Украина продолжает плестись в хвосте — согласно мировым оценкам? Может, одна из причин в том, что за все годы независимости не было взрощено продуктивное правительство, которое за неполные 20 лет сменилось 17 раз? Поэтому и весомых результатов страна не имеет. За период независимости Украина так и не достигла показателей развития 1990 г. То есть обеспечение блага для народа не стало высшим законом для политиков и власти.
Оценивая властную вертикаль, уместно вспомнить философское определение категории «власть» — это процесс подчинения всех подвластных субъектов общественной системы (куда входят экономическая, правовая, политическая, идеологическая составляющие власти) директивной воле, которая исходит от политических партий, отдельных личностей, групп по интересам, корпоративных и общественных организаций. Директивную волю власть насаждает посредством экономического и внеэкономического принуждения (заметим, что на украинском языке это слово звучит более емко и предметно — «шляхом примусу»). Естественно, власть должна нести полную ответственность за то, какого рода принуждения она уготовила для общества.
Если оглянуться назад в историю, то самым массивным экономическим принуждением, которое применила власть в Украине на начальном этапе трансформации, стали «дерегулирование» вширь и вглубь и шоковая терапия, вытекающие из неолиберального подхода к рынку и монетаристской концепции денежного обеспечения экономического развития. Именно эта доктрина была взята за основу и широко применяется в нашей стране и по сей день.
Тогда возникает логичный вопрос: не явилась ли дерегуляция причиной не только низкого развития экономики, но и слабости государственной власти?
История показала, что именно «дерегуляция по вертикали и горизонтали» практически всех общественных и хозяйственных отношений наиболее пагубно повлияла на дальнейшее развитие, что усугубилось в результате несогласованности и противоречий между экономической, политической, правовой, идеологической ветвями власти в понимании сущности трансформационных реформ.
По прошествии 20 лет ученые высказали свой вердикт (о чем свидетельствует серия статей в журнале «Экономика Украины» в прошлом году), что либеральные реформы, которые должны были стать результатом масштабного дерегулирования и шоковой терапии, вследствие непрофессионализма власти на самом деле не проводились, а в рамках т. н. «оболочки либерализма» внедрялись консервативные подходы, оказавшиеся вредными для развития страны. Консерватизм проявился в потере промышленного потенциала, снижении доходов преобладающей части населения, глубокой поляризация общества по имущественному статусу, низкой конкурентоспособности товаров национальных производителей, зависимости сферы потребления от импорта и во многом другом.
Став на рельсы сплошного дерегулирования, украинская власть даже не ставила вопрос о выборе собственной стратегии, как это сделали в свое время отдельные страны. Свою жизнеспособность доказали политика возрождения Западной Германии после Второй мировой войны, «экономического чуда» Японии, политика выведения Южной Кореи на уровень «новой индустриальной державы», протекционизм национальных производителей в Китае. В этих странах вряд ли стратегия основывалась исключительно на дерегуляции, наоборот — применялся разумный государственный протекционизм и регулирование.
Известный американский промышленник и менеджер Ли Якокка в свое время высказал справедливую мысль: «…не будет прогресса, если мы не откажемся от нелепой идеи, будто всякое планирование в масштабе страны представляет собой покушение на капиталистическую систему». Как известно, национальные и межотраслевые балансы широко используются в Японии, где не боятся быть обличенными в приверженности к планово-командной экономике.
А как с позиций дерегулирования следует расценивать слова главы министерства финансов США Тимоти Гейтнера на последнем саммите «Большой двадцатки» в Сеуле, где он предложил новые шаги по ребалансированию мировой экономики, которые должны основываться на договоренности удерживать внешние дисбалансы с учетом специфики развития отдельных стран, в частности поставщиков сырья?
Таким образом, мировое развитие рассматривается с точки зрения достижения оптимальных балансов, что вроде бы идет вразрез с принципами дерегуляции.
Разработка оптимальных балансов мирового развития — это именно то, что сейчас необходимо для сдерживания нарастания протестных настроений, особенно в бедных странах. Не зря же пятая по счету Нобелевская премия по экономике в 1973 г. была дана нашему бывшему соотечественнику Василию Леонтьеву за развитие метода «затраты — выпуск», который основывается на анализе затрат отраслей по производству конечного и промежуточного продукта, а также уровня получаемых доходов. Это напоминает плановый подход, но позволяет определить наиболее рациональные пропорции общественного воспроизводства как в стране, так и в мировом масштабе.
Следует вспомнить, что в начале трансформационного пути, отметая методы сбалансированного развития и уверовав в призрачные идеи дерегулирования, украинская власть отказалась от возможности эволюционных шагов и разумного дирижизма. Кроме того, политики, ученые и вертикаль власти своевременно не распознали тот факт, что экономическое развитие в Украине и в ряде постсоциалистических стран осуществлялось в обратном виде по сравнению с классическими примерами и аналогами в развитых странах. Поэтому нельзя было безоговорочно следовать чужим примерам. При этом проигнорировали то, что в начале 90-х годов ХХ ст. большая часть экономики — это был военно-промышленный комплекс, а для него рынком является само государство. Можно продолжить и далее. Ракетостроение, самолетостроение, металлургия, биотехнологии, химические технологии, информационные продукты, создание новой инновационной продукции (в чем может сказать свое слово Украина) — для этих сфер деятельности рынком тоже является государство.
Реалии жизни учат
Заставить по-новому работать власть, а общество — ее адекватно оценивать должны последние события в мире. Ярким примером кардинально новых подходов к приоритетам мирового развития может служить последний саммит Группы 20 развитых стран, где был разработан Сеульский консенсус в области развития для обеспечения всеобщего роста. Он значительно отличается от Вашингтонского консенсуса, который и предложил систему дерегулирования и ограничение роли государства в развитии страны.
Ставится амбициозная задача восстановить мировую экономику так, чтобы обеспечить ее быстрый, устойчивый, всеохватывающий, надежный рост, ибо чтобы процветание было устойчивым, оно должно быть всеобщим.
Последний финансово-экономический кризис выявил глобальную взаимозависимость, которая оказывает негативное воздействие на беднейшие страны. Ожидается, что в мире еще около 65 млн. человек окажутся в условиях крайней нищеты.
Сеульский консенсус предполагает разработку стратегии мирового развития, в которую закладываются очень важные гуманистические основы:
а) акцент на экономическом росте и сокращении разрыва в уровнях развития стран;
б) глобальное партнерство в целях развития и привлечение развивающихся стран, особенно с низким уровнем дохода, как равноправных партнеров на условиях соблюдения их национальных интересов и собственной стратегии развития;
в) разрешение глобальных и региональных проблем системного характера и создание для этого специальных институтов;
г) привлечение к участию в программах развития частного сектора и признание уникальной его роли как источника знаний, новых технологий, рабочих мест;
д) упор на конкретный результат и оценка решенных проблем.
Как видим, чтобы приступить к решению поставленных самой жизнью глобальных проблем, необходимо в корне поменять парадигму экономического развития, а самое главное — изменить систему госуправления. Как иначе можно добиться сбалансированного и всеохватывающего роста!
Акцент на экономический рост в мировом масштабе удесятеряет ответственность правительств разных стран и выставляет требование их совместной работы. А этого добиться можно лишь на основе новых подходов к государственной политике, которая должна разумно сочетать и протекционизм, и дирижизм, и право на бизнес и свободную конкуренцию.
Новые подходы к политике были озвучены также на 41-й сессии Всемирного экономического форума в швейцарском Давосе, проходившего под лозунгом «Новая реальность — общие нормы». Этот девиз созвучен с требованиями Сеульского саммита о всеобщем стабильном развитии стран мира.
Необходимость оценки новой реальности и выработки общих норм деятельности правительств логически вытекает из уроков кризиса. Специальная Комиссия по расследованию причин финансового кризиса (FCIC) обнародовала свой вердикт: кризис был спровоцирован действиями представителей правительства и крупных финансовых воротил. Как отмечает еженедельник «2000», бывшему главе ФРС Алану Гринспену вменяют в вину, что он был сторонником дерегулирования и «не смог воспрепятствовать увеличению объема «токсичных» ипотечных кредитов». А всю администрацию президента США Джорджа Буша обвинили в «непоследовательной реакции» на кризис, «поражающих случаях безответственности правительства» и недосмотре за страховыми компаниями и крупнейшими ипотечными агентствами.
Таким образом, вопрос оценки работы власти с позиций ее эффективности и ответственности поставлен уже не на местную, а на мировую глобальную высоту.
И украинские политики должны это осознать.
Поэтому главной задачей сейчас (особенно в свете масштабной административной реформы) является разработка комплексной методики оценки эффективности госуправления и стандартов качества управленческих процедур.
Поскольку политика есть результат особого вида социальной деятельности, с одной стороны, представляет собой специальное предприятие, аппарат легитимного руководства, а с другой — очень специфическую профессиональную деятельность, то логично, что она должна оцениваться. При этом акцент на эффективности работы аппарата госуправления должен стать ключевым.
Но оценку правительству должны ставить не министры или чиновники, а представители гражданского общества.
Потенциал и качество социально-экономических трансформаций зависят не столько от воздействия аппарата управления на общество, сколько от обратного воздействия общества на аппарат и умения выставлять требования по его быстрому реформированию.
То есть власть должна получать оценки от общества и меняться по его требованию. Результаты работы власти должны оцениваться в плоскости социальной эффективности политико-административного управления.
Это и неудивительно. В последние годы часто говорят о «социальной экономии» и «социальной эффективности», противопоставляя эти понятия просто эффективности и производительности. Это поясняется сменой управленческой парадигмы, необходимостью комплексного анализа социального взаимодействия, требованием оценки социальных эффектов от предложенных правительством управленческих решений.
Социальная эффективность логически должна вытекать из условий, определяющих степень эффективности современного политико-административного управления, — это профессионализм чиновников, их высокий инновационный потенциал, политическая автономия и партийно- политическая нейтральность, открытость и прозрачность административной деятельности.
Но до достижения этих критериев соответствия нам еще далеко. Приблизить качество управленческого аппарата и его решений до нужных параметров должна четкая система оценки власти, на основании которой следовало бы принимать решение о ротации кадров.
В критерии оценки работы власти необходимо заложить признанные мировые наработки, включив дополнительно такие важные аспекты, как прогнозирование последствий принятых решений, оценка построения вертикали власти и смены правительств, оценка идеологии общественных трансформаций и их социальных последствий. Именно такой подход и подтверждается последними новациями в мировой политике.
Если бы требования к эффективности власти выставлялись на протяжении всех лет независимости, разве возникла бы сейчас необходимость проведения большого числа реформ, результаты которых пока не известны никому? Но в случае их неудачи общество уже не согласится простить власть за ее некомпетентность и непрофессионализм.
В завершение хотелось бы напомнить слова Теодора Рузвельта: «Великой нацией нас делает не наше богатство, а то, как мы им управляем». Но об этом подробнее — в следующей публикации.
