Чес-слово

В нынешнем году должны стартовать реальные преобразования в экономике страны. По крайней мере, Президент Украины Виктор Янукович охарактеризовал год именно так. Между тем в Украине уже почти год действует Программа экономических реформ на 2010-2014 гг. Первый, базовый год реформирования уже прошел.

БИЗНЕС решил проанализировать, насколько выполним план реформ текущего года и что сделала власть для его реализации в году прошедшем.

Новый поворот

В Программе экономических реформ зафиксировано, что в 2011 г. стартует второй этап ее реализации. Напомним: документ предполагает проведение реформ в три этапа: первый — до конца 2010 г., второй — в 2011-2012 гг., третий — в 2013-2014 гг.

На каждом из них предусмотрены изменения, направленные на стабилизацию экономического развития, повышение стандартов жизни, улучшение бизнес-климата, а также модернизацию инфраструктуры и основных отраслей экономики (см. БИЗНЕС №25 от 21.06.10 г., стр.21-23).

Реализация программы в прошлом году фактически свелась к корректировке законодательной базы (см. “О количестве и качестве” на стр.16, 17), что, впрочем, соответствовало задачам, зафиксированным в документе.

В свою очередь, на 2011-2012 гг. намечено начало ряда реформ в конкретных секторах экономики. Нюанс в том, что Программа не разграничивает второй этап по годам его реализации.

В связи с этим глава государства еще 13 декабря прошлого года поручил Комитету по экономическим реформам при Президенте подготовить национальный план действий по реформам на 2011 г. Но этот документ пока так и не увидел свет…

Как сообщил БИЗНЕСу Валерий Гладкий, член Комитета по экономическим реформам, генеральный директор исследовательского центра “БЭСТ” (г.Киев; с 2008 г.; 11 чел.), окончательная версия плана реформ на 2011 г. будет обнародована не позднее середины февраля. Тем не менее некоторые приоритеты власти в сфере реформ уже известны.

В частности, 24 января Виктор Янукович заявил, что одной из главных задач центральной власти в нынешнем году считает реформирование сферы регионального развития.

Для этих целей Президент поручил Кабмину создать Фонд регионального развития (ФРР), средства из которого предложил направлять на реализацию инфраструктурных проектов в регионах.

Однако в Законе о Госбюджете-2011 ФРР не упоминается. Источники наполнения Фонда, предполагаемый размер и конкретные объекты инфраструктуры, на которые он должен выделять средства, неизвестны.

По мнению Юрия Ганущака, эксперта по вопросам управления территориями, создание ФРР может сделать более эффективным использование бюджетных средств, которые сейчас выделяются регионам в виде субвенций на социально-экономическое развитие.

“Создание Фонда даст положительный эффект только в случае, если в Законе о Госбюджете будет четко прописан источник его финансирования. В частности, выдвигается идея наполнять Фонд за счет отчисления 5% от сбора налога на прибыль”, — говорит г-н Ганущак.

По его словам, в таком случае местные власти уже в начале года будут знать, какая сумма им будет выделена из госбюджета для финансирования капитальных расходов.

Ведь в последние годы размер субвенций, за счет которых в основном финансируются такие расходы регионов, нередко корректировался в течение года, вследствие чего местные власти были вынуждены отказываться от реализации строительства запланированных объектов.

“Кроме того, проекты, которые финансируются за счет субвенций, утверждает правительство, что приводит к серьезным лоббистским трениям и перераспределению средств в ручном режиме”, — говорит эксперт. Поддерживают ли подобный принцип наполнения Фонда центральные власти, пока неизвестно.

Более того, очевидно, что его реализация потребует корректировки не только Закона о Госбюджете, но и Бюджетного кодекса, а также ряда других нормативно-правовых актов.

Даже с учетом того, что в последнее время Верховная Рада научилась принимать законы в молниеносном режиме, на осуществление идеи главы государства понадобится время, а стало быть, в этом году местные власти вряд ли смогут почувствовать положительный эффект от ее реализации.

Кроме того, весьма вероятно, что на практике ФРР станет еще одним инструментом давления центральных властей на руководство особо строптивых регионов.

Ведь не исключено, что Фонд будет наполняться отнюдь не за счет отчислений от сбора того или иного налога, а за счет средств Спецфонда Госбюджета.

В таком случае правительство сможет определять размер и последовательность финансирования регионов, и “неугодные” будут последними в очереди.

Планов громадье

В нынешнем году власти займутся дальнейшим совершенствованием отечественной налоговой системы. Первоочередная задача центральных органов власти — разработка и принятие новых редакций Закона “О государственной налоговой службе” и Таможенного кодекса.

По информации БИЗНЕСа, Виктор Янукович поручил Администрации Президента и Кабмину закончить работу над проектами этих документов не позднее апреля нынешнего года.

“В проекте Закона о ГНС необходимо принципиально изменить функции руководителя этого органа. Ведь сейчас он отвечает за мобилизацию средств налогоплательщиков. Вместо этого необходимо зафиксировать, что глава ГНС отвечает за поступление налогов и сборов в госбюджет. Это в корне изменит отношения налоговиков и налогоплательщиков. Аналогичная ситуация и с проектом Таможенного кодекса”, — говорит г-н Гладкий.

Впрочем, прошлогодние перипетии разработки и принятия Налогового кодекса привели к тому, что окончательный вариант текста документа не всегда содержит принципы, которые анонсировались на стадии его разработки (см. БИЗНЕС №51-52 от 20.12.10 г., стр.48-51).

Свободу торговле

Наиболее амбициозная цель второго этапа реформ — создание Зоны свободной торговли (ЗСТ) с ЕС. Согласно Программе, крайний срок подписания соответствующего соглашения с Евросоюзом — конец 2012 г. К этому же времени предполагается реализовать все мероприятия, направленные на улучшение бизнес-климата.

К слову, пути достижения этих задач во многом сходятся. В частности, из Программы реформ следует, что в 2011-2012 гг. власти намерены сосредоточиться на приведении системы контроля качества продовольственных товаров в соответствие с нормами ЕС, отменить устаревшие стандарты, а также признать технические нормы ЕС.

По мнению Сергея Осаволюка, аналитика Международной финансовой корпорации (МФК; в Украине — с 1993 г.; 80 чел.), этого можно легко достичь в нынешнем году.

“Привести украинские стандарты в соответствие с европейскими можно только одним способом — отказаться от их гармонизации и попросту принять их”, — говорит эксперт.

В качестве примера он приводит опыт Польши и Словакии, которые столкнулись со схожей проблемой в конце 1990-х годов в ходе переговоров о присоединении к ЕС. Речь идет о “методе обложки”: принятии стандартов на языке оригинала либо переводе их на родной язык.

“В Украине тратятся миллионы на так называемую “гармонизацию”, которая никому не нужна. Причина — конфликт интересов, ведь Госпотребстандарт отвечает одновременно за разработку и утверждение стандартов, подтверждение соответствия товаров этим стандартам, контроль производителей и продавцов на наличие сертификатов. До устранения этого конфликта о реформе системы технического регулирования и, соответственно, о создании Зоны свободной торговли с ЕС не может быть и речи”, — сказал г-н Осаволюк
БИЗНЕСу.

В свою очередь, Владимир Горбач, эксперт Института Евро-Атлантического сотрудничества (г.Киев; с 2001 г.; 10 чел.), отмечает, что даже если власти выполнят все задачи по приведению стандартов в соответствие с нормами ЕС, это еще не будет гарантией того, что ЕС согласится подписать с Украиной соглашение о ЗСТ.

“Необходимо понимать, что это решение носит не только экономический, но и политический характер, и тут включается множество дополнительных факторов, в том числе и геополитического характера, например, отношение к этому России”, — говорит г-н Горбач.

Уже в нынешнем году руководство страны может выполнить двухлетний план по реформам и в отдельных секторах экономики.

Прежде всего речь идет о топливно-энергетическом комплексе и угольной промышленности. Согласно Программе реформ, до конца 2012 г. должны быть приватизированы государственные шахты, а также предприятия теплокоммунэнерго (ТКЭ). В то же время правительство еще в 2010 г. объявило, что намерено приватизировать эти предприятия уже в 2011 г.

По мнению Алексея Кучеренко, экс-министра ЖКХ, приватизация предприятий ТКЭ в нынешнем году вполне вероятна, ведь уже на 1 марта 2011 г. запланировано очередное повышение цен на газ для населения и предприятий ТКЭ.

“Как только тарифы на газ и услуги ТКЭ будут соответствовать рыночному уровню, отрасль станет привлекательной для инвестиций”, — уверен г-н Кучеренко.

Впрочем, опыт показывает, что заявления правительства в области приватизации имеют мало общего с реальностью, стоит вспомнить историю с продажей госпакета акций “Укртелекома” (см. БИЗНЕС №31 от 02.08.10 г., стр.59, 60).

Кроме того, до конца следующего года, согласно утвержденному Закону о рынке газа, должна быть проведена реструктуризация НАК “Нафтогаз України”.

Впрочем, по мнению Александра Тодийчука, президента Киевского международного энергетического клуба “Q-club” (с 2006 г.; 17 чел.), помимо реструктуризации НАК уже в нынешнем году правительству стоило бы заняться подготовкой к модернизации газотранспортной системы (ГТС), которая, согласно Программе реформ, запланирована на 2013-2014 гг.

“С учетом активизации строительства Россией газопроводов “Южный поток” и “Северный поток”, а также ЕС — своего проекта Nаbucco, правительству следует пересмотреть планы по модернизации ГТС, в противном случае, интерес инвесторов к этому проекту ослабнет”, — сказал г-н Тодийчук БИЗНЕСу.

О форме и содержании

С формальной точки зрения, центральные органы власти могут занести себе в актив выполнение обязательств по улучшению бизнес-климата в стране, запланированных в качестве первого этапа реализации

Программы реформ. Напомним: в 2010 г. предусматривалось сокращение на 30% перечня видов хозяйственной деятельности, для осуществления которых необходимо получать лицензию. По состоянию на начало 2010 г. в Украине действовали 78 лицензий для разных видов хоздеятельности.

Однако после того как парламент 19 октября принял Закон “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно ограничения государственного регулирования хозяйственной деятельности)”, список лицензий сократился до 55, т.е. практически на запланированные 30%.

“Так как в 2009 г. в Украине сократили лицензирование 8 видов деятельности, такой шаг выглядит прогрессивным, однако необходимо принимать во внимание и то, какие именно лицензии отменило правительство”, — говорит г-н Осаволюк.

Он также отмечает, что власти не решились на отмену лицензирования деятельности по производству автомобилей, хотя каждый автомобиль, ввозимый в страну, проходит обязательную сертификацию.

Даже нынешний “сокращенный” перечень лицензий существенно превышает среднеевропейский показатель. (По данным МФК, в странах ЕС количество лицензируемых видов хоздеятельности колеблется в диапазоне 5-30).

По словам премьер-министра Николая Азарова, в прошлом году правительство на 80% сократило перечень работ и услуг, которые подлежат сертификации.

Между тем Украина продолжает оставаться одной из немногих стран мира, в которой обязательной сертификации подлежит деятельность по размещению и проживанию граждан, т.е. функционирование гостиниц.

И это при том, что в ходе инспектирования подготовки Украины в Евро-2012 представители УЕФА до недавнего времени констатировали катастрофическую нехватку в стране гостиниц, соответствующих международным стандартам (см. БИЗНЕС №10 от 08.03.10 г., стр.20, 21).

Кто ответит

Пока деятельность властей по улучшению бизнес-климата не нашла отражения в укреплении позиции страны в Глобальном рейтинге легкости ведения бизнеса, который ежегодно обнародует Всемирный банк. В прошлогоднем рейтинге Украина занимала 145-е место, в то время как соседняя Белоруссия — 68-е.

Что касается прошлогодних задач власти по реформированию социальной сферы, то обращает на себя внимание тот факт, что до конца года парламент так и не удосужился утвердить предложенный Кабмином проект закона по ограничению максимального размера пенсий чиновников.

В то же время в топливно-энергетической сфере план задач руководство страны даже перевыполнило. Так, Кабмин отменил льготы для отдельных отраслей промышленности на покупку газа. Впрочем, с учетом предоставленной Россией скидки, стоимость голубого топлива для промышленных потребителей практически не изменилась по сравнению с 2009 г.

Чтобы выполнить обязательства перед МВФ, власти согласились в 2010 г. провести первый этап повышения тарифов на газ для населения, хотя в Программе реформ предусмотрено осуществление этого шага не ранее чем в 2011 г.

Кроме того, власти утвердили Закон о функционировании рынка природного газа в Украине, что, как упоминалось выше, позволяет приступить к реструктуризации НАК “Нафтогаз України”.

Таким образом, несмотря на то что в прошлом году власти формально реализовали большинство из запланированных пунктов реформирования экономики (см. “Этапы…”), в первую очередь заслуга в улучшении показателей экономического развития по итогам прошлого года принадлежит мировой экономике, которая постепенно восстанавливается после кризиса, а также жестким условиям кредитования Украины МВФ.

В свою очередь, в нынешнем году власти рискуют вновь сосредоточиться на переписывании законодательства и окончательно провалить выполнение Программы экономических реформ.

Инструменты реформ

О количестве и качестве

Согласно Программе экономических реформ, одна из ее главных задач — стабилизация экономического развития страны. На первом этапе, в 2010 г., для достижения этой цели власти предлагали комплекс мер по стабилизации дефицита госбюджета и госдолга и повышению эффективности государственных расходов.

Прежде всего предусматривалось принятие длинного списка разного рода нормативно-правовых актов, среди которых стоит выделить новую редакцию Закона о госзакупках и Бюджетного кодекса, а также утверждение Налогового кодекса и Закона о госдолге.

Кроме того, следуя Программе, власти намеревались усилить финансовый контроль за целевым использованием бюджетных средств. В том числе путем оптимизации бюджетных программ. Несмотря на принятие всех законов и кодексов, обозначенных в Программе реформ, эксперты уверяют: заслуги правительства в улучшении показателей социально-экономического развития страны в прошлом году минимальны.

“Положительная динамика макропоказателей по итогам 2010 г., в первую очередь увеличение темпов роста промпроизводства, — следствие постепенного восстановления спроса на продукцию украинских экспортеров на мировых рынках. Вместе с тем нельзя сказать, что регуляторная политика правительства в прошлом году претерпела существенные изменения по сравнению с 2009 г.”, — сказал БИЗНЕСу Алексей Блинов, директор департамента аналитики компании Astrum Investment Management (г.Киев; с 2008 г.; 60 чел.).

Из перечисленных выше нормативно-правовых актов эксперты называют эффективным только Закон о госзакупках. Но не стоит забывать, что его принятие было одним из обязательств, которые Украина взяла на себя, подписывая меморандум о предоставлении ей кредита от МВФ (см. БИЗНЕС №33 от 16.08.10 г., стр.10, 11).

Кроме того, именно по требованию МВФ власти вынуждены были пойти на сокращение дефицита госбюджета и бюджета НАК “Нафтогаз України”, а также ряд других здравых мер, о которых в Программе реформ не было сказано ни слова (см. БИЗНЕС №25 от 21.06.10 г., стр.21-23).

Что касается Закона о госзакупках, то менее чем через год после его принятия правительство решило откорректировать этот документ.

В частности, законопроект предоставляет возможность государственным предприятиям проводить закупки товаров и услуг за собственные средства без применения тендерных процедур.

Отметим, что данная инициатива уже вызвала негативную реакцию со стороны не только миссии МВФ в Украине, но и представителей ЕС.

Так, Жозе Мануэль Пинту Тейшейра порекомендовал правительству пересмотреть текст законопроекта, так как его принятие окажет влияние не только на предоставление Украине кредитных средств от МВФ, но и на дальнейший ход переговоров с ЕС о создании ЗСТ.

В то же время, несмотря на то что главной задачей нового варианта Бюджетного кодекса, по словам его разработчиков из Кабмина, было усиление финансовой независимости местного самоуправления, в регионах благотворного влияния документа не почувствовали.

“Для нас ничего не изменилось: как и в прошлом году, из общего объема городских доходов нам остается лишь треть, остальное мы передаем в госбюджет. Одним словом, полет нормальный — падаем”, — говорит Геннадий Минаев, мэр Сум.

По мнению г-на Блинова, практически невозможно оценить эффект от принятия Закона о госдолге, особенно в свете того, что в нынешнем году правительство намерено вновь прибегнуть к заимствованиям.

О разработке, принятии и корректировке Налогового кодекса БИЗНЕС писал неоднократно (см. №51-52 от 20.12.10 г., стр.48-51; №50 от 13.12.10 г., стр.44-47).

Что касается повышения эффективности использования бюджетных средств, то о выполнении этой задачи можно будет судить только после завершения проверок Счетной палаты и ГлавКРУ.