Что день грядущий нам готовит? (субъективные заметки о реформе М.П.)

На прошедшей неделе лидеры Госкомлесхоза рассказали руководителям и специалистам отрасли о том, что ожидает лесное хозяйство  в ходе административной реформы.Основных тезисов всего два:

• из шести, предложенных вариантов реформ, среди которых были варианты, не предусматривающие само существование органа центральной исполнительной власти по управлению лесами, был выбран лучший для лесного хозяйства;

• стратегия, выбранная Госкомлесхозом в начале года, абсолютно правильная. Грядущие изменения и неизбежные сокращения, не затронут фундамент отрасли и органы управления ею. Национальное агентство лесных ресурсов и его органы на местах сохранят свою внутреннюю структуру, функции и самостоятельность

В этих не формальных заметках я попытаюсь сформулировать свою точку зрения по этому поводу. Для начала обратимся к фактам.

В рамках проекта ЕС,- «Поддержка соглашения о партнерстве и сотрудничестве», Центром адаптации государственной службы к стандартам ЕС был разработан «План модернизации государственного управления». Он представляет собой «попытку проанализировать ключевые задания в реализации идеи сервисного государства в Украине и предложить механизм реформирования государственного управления и государственной службы, с целью их приведения в соответствие с принципами и практиками демократического управления». Проект открыт: его работы изданы и размещены в Интернет. Ссылки на них приведены в конце этих заметок. Я передал предложения по реформированию, выработанные в рамках данного проекта, руководству отрасли в марте, разместил их на сайте «Украинский лесовод» в июне, последний раз предлагал учесть при планировании деятельности отрасли в ноябре… Поэтому, могу утверждать, что Госкомлесхоз не принимал участия в разработке административной реформы, воспринимая её как форс-мажорное обстоятельство. Бессмертная библейская фраза в обработке Бориса Пастернак, очень точно характеризует общее настроение лесного штаба накануне административной реформы, -«Если только можно, Авва Отче, Чашу эту мимо пронеси».

Варианты реформирования, рассматриваемые в отчетах Центра адаптации, предусматривали преобразование Госкомлесхоза в Государственное агентство лесного хозяйства (3 варианта) или Государственное агентство водных и лесных ресурсов (2 варианта). Во всех случаях координатором деятельности агентства выступал Министр Минприроды. Вариант, не предусматривающий наличия специализированного лесного органа исполнительной власти, также присутствовал под названием «Типичная система центральных органов исполнительной власти стан – членов ЕС». Кстати, такая схема для стран ЕС совсем не типична и встречается только в Польше, на которую мы ориентируемся, пытаясь копировать, но не польскую систему организации управления лесами и ведения лесного хозяйства в целом, а отдельные её элементы. Все три проекта Постановлений Кабмина «О системе центральных органов исполнительной власти» содержали одинаковые определения функций Государственного агентства:

«Встановити, що державне агентство:
а) є центральним органом виконавчої влади, який здійснює у встановленій сфері діяльності функції з управління державним майном а також функції із застосування права, за винятком функцій з контролю і нагляду;
б) у межах своєї компетенції видає індивідуальні правові акти;
в) не має права здійснювати нормативно-правове регулювання у встановленій сфері діяльності, надання державних послуг і функції з контролю і нагляду, окрім випадків, які встановлюються законодавством України та міжнародними угодами.»

Легко заметить, что Указ Президента № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» коренным образом отличается от теоретических наработок. Указ:

1. не содержит определения функций органов государственной власти разного типа
2. реорганизует Госкомлесхоз в Государственное агентство лесных ресурсов (а не лесного хозяйства)
3. координатором деятельности Государственного агентства лесных ресурсов назначает Министра аграрной политики и продовольствия (а не Министра Минприроды)

Первое отличие однозначно свидетельствует о том, что в самое ближайшее время, скорее всего на следующей неделе, будет подан Закон или принято Постановление Кабмина «O системе центральных органов исполнительной власти». Только после этого, мы сможем судить о том, в каком виде, и с какими функциями останется Государственное агентство лесных ресурсов (ГАЛР). По моему мнению, в вопросах разделения функций Правительство будет принципиальным, а это значит, что у ГАЛР не будет нормативно-правовых и ряда контрольно-инспекционных функций. И те и другие, скорее всего, перейдут в Минприроды: в лесной департамент и экологическую инспекцию. Однако, некоторые элементы контроля и функции предоставления государственных услуг можно будет отстаивать с очень хорошими шансами на успех.

Реорганизация центрального органа лесного хозяйства в орган лесных ресурсов, коренным образом может изменить приоритеты его деятельности. Лесное хозяйство надо планировать, организовывать и осуществлять, а лесные ресурсы распределять и эффективно использовать. Реализуя стратегию управления ресурсами очень легко скатиться к российским лесным реформам Греффа, направленным на максимальную передачу функций управления лесными землями местным органам власти и упрощения доступа к лесным ресурсам для бизнеса. В этом случае уже в первом, максимум втором кварталах 2011 года следует ожидать внесения в Парламент нового варианта Лесного Кодекса, разрешающего доступ к лесным ресурсам бизнесу на условиях аренды и/или концессии. По словам М.Ю.Бродского, над ним уже идет работа. Косвенно, большую вероятность именно такого варианта развития событий подтверждают положение нового Налогового Кодекса, который в качестве плательщиков сбора за использование лесных ресурсов, в т.ч. древесины, рассматривает не постоянных пользователей, а самый широкий круг юридических и физических лиц.

Налоговый Кодекс Лесной Кодекс
329.1. Платниками збору є лісокористувачі — юридичні особи, їх філії, відділення, інші відокремлені підрозділи, що не мають статусу юридичної особи, постійні представництва нерезидентів, які отримують доходи з джерел їх походження з України або виконують агентські (представницькі) функції стосовно таких нерезидент ів або їх засновників, фізичні особи (крім фізичних осіб, які мають право безоплатно без видачі спеціального дозволу використовувати лісові ресурси відповідно до лісового законодавства), а також фізичні особи — підприємці, які здійснюють спеціальне використання лісових ресурсів на підставі спеціального дозволу (лісорубного квитка або лісового квитка) або відповідно до умов договору довгострокового тимчасового користування лісами.

Передача функций координации ГАЛР Министерству аграрной политики и продовольствия с точки зрения теории вполне оправдана:

• функции управления имуществом и контроля разводятся по разным Министерским блокам
• внедряется  европейская практика рассмотрения и решения  лесных проблем в контексте политики развития сельских территорий
• функции управления практически всеми государственными лесами концентрируются в одной структуре (7.4+1.8=9.2 млн.га)

Однако, то, что сбылась мечта Госкомлесхоза, и его леса вместе с аграрными наконей-то «накрыты одной крышей», создает сложные проблемы. Свидетелями решения некоторых  из них мы станем ещё в этом году.

Первая из них касается Бюджета – 2011. Его вариант, принятый в первом чтении, предполагает выделение предприятиям Госкомлесхоза на ведение лесного хозяйства (функциональный код 04422) 382 млн.грн ( из общего фонда бюджета), тогда как агропромышленным предприятиям только – 17.8 млн.га. При соотношении площади лесов 1 к 4, соотношение финансирования 1 к 20 (пропорции округлены) может показаться Координатору весьма спорным. 

Вторая проблема – проблема кадров и взаимоотношений с вышестоящей властью. Очевидно, что в ближайшее время вновь созданные структуры должны получить руководителей. Не вдаваясь в обсуждение этого деликатного вопроса, замечу, что вероятность того, что как руководитель, так и заместители ГАЛР будут представлять нынешний состав руководства Госкомлесхоза, существует, но она весьма не велика. С вышестоящей властью тоже всё не просто: формально завися только от Министра АП и П, Госагенство лесных ресурсов попадает в сферу интересов других мощных властных блоков, – прежде всего блока, руководимого Министром экономического развития и торговли.

Третья самая сложная и комплексная проблема связана с преодолением наследия ведомственного подхода к управлению. В ходе её решения будут затронуты ведомственная наука и образование, все вспомогательные структуры обслуживающие отрасль, – Укргослеспроект, Гипролес, Авиабаза, Центры защиты леса, НИЦЛ и другие. Букет больших и маленьких проблем возникнет в связи с ведомственной отчетностью, учетом и нормотворчеством.

Сложившаяся ситуация до предела усложняется трудностями, связанными с переходом к новым системам налогообложения и реализации древесины, обострением ценовых конфликтов на внутреннем рынке, опасностью разрушения годами налаживаемых внешне экономических связей, а также повсеместно начатыми проверками. Не следует закрывать глаза и на то, что принятие Налогового Кодекса породило новые коррупционные риски, которые могут значимо повлиять на положение дел в лесном секторе уже в начале следующего года.

За неизбежной суетой и нервотрепкой, важно не упустить из вида вопросы, от решения которых зависит стратегия развития лесного хозяйства и лесного сектора Украины. Основные из них, связаны с вероятным изменением законодательной базы лесной отрасли и корректировкой принципов организации и ведения лесного хозяйства в государственных лесах. "Борьба идей и вариантов" вероятно развернется в первой половине 2011 года и, как мне кажется, к ней надо серьезно готовиться, – сформулировать собственное виденье развития отрасли; начать наработку законопроектов; просчитать варианты укрупнения государственных структур, ведущих лесное хозяйство; налаживать взаимодействие внутри и вне лесного сектора…

Надежды на то, что всё останется «как было» ведут к сонному застою и переключают отрасль на решение мелких проблем местного уровня. На фоне бурной деятельности Правительства, такая стратегия кажется мне не продуктивной и чреватой неприятностями. Меня учили, мечтая о лучшем, готовиться к худшему и я всегда был благодарен учителям. Советую таже поступать и в масштабе отрасли. На мой взгляд, в этом случае, шансы перевести лесное хозяйство Украины на европейский путь развития резко возрастут.

М.П.

Что нас может ожидать в будущем ? (субъективные заметки о перспективах лесного хозяйства. М.П.) /открыть/

Адміністративна реформа вже почалася і відбуватиметься швидко – Т.Мотренко ++ /Открыть/

План модернізації державного управління /Скачать/

Проект ЕС,- «Поддержка соглашения о партнерстве и сотрудничестве» /Открыть/

Центр адаптации государственной службы к стандартам ЕС /Открыть/