16/12/2010
0Провозглашена, пожалуй, одна из самых популярных реформ — сокращение или как минимум нешуточная встряска всего чиновничьего аппарата. Урезание бюрократии, как и сокращение самих госорганов, едва ли может вызвать негативную реакцию у кого бы то ни было в стране. Если не считать, конечно, самих увольняемых. Пока очевидно: админреформа, если, конечно, она будет проведена достаточно грамотно, пойдет лишь на пользу рейтингам действующей власти.
Впрочем, даже чиновникам, которые подпадут под грядущую «демобилизацию», по действующим нормам законодательства уготован утешительный приз — они получат и разовые пособия, и смогут воспользоваться денежными компенсациями в течение года по случаю безработицы (около 80% официальной ставки).
Собственно, по этой причине Виктор Янукович как основной инициатор реформы чиновничества вынужден был признать: бюджет ощутит реальную экономию не раньше чем через год, даже если оптимизация кадров будет проходить ускоренными темпами. А в следующем году страна сэкономит на этом, по словам главы государства, лишь около 1 млрд. грн. (по уточненной оценке Минфина, плановых расходов госбюджета-2011 — до 1,6 млрд. грн.).
Для сравнения: проект госбюджета на следующий год, принятый парламентом 14 декабря в первом чтении, предусматривает общий размер расходов на уровне 321,95 млрд. грн.
Вообще сокращение госаппарата — на самом деле далеко не украинская новация. С началом кризиса численность госслужащих, как и расходов на их содержание, урезается в большинстве стран. Собственно, многие громкие забастовки на Западе (от Греции до Франции) сейчас напрямую связаны как раз с этим процессом. Дело в том, что во многих странах (например, во Франции) статус госслужащих имеют и медики, и работники государственных корпораций, которых в нашей стране относят лишь к так называемой категории «бюджетников».
Но в условиях Украины вопрос проведения админреформы уже давным-давно созрел и перезрел. С тем или иным успехом ее пытаются запустить, пожалуй, все правительства в течение последних лет 10.
Проблема еще и в том, что буквально с первых лет независимости численность бюрократического класса в стране отчего-то не сокращалась ни на йоту, а только продолжала прирастать, причем огромными темпами. В позднем СССР весь т. н. политический класс (партноменклатура плюс военные руководители всех типов) составлял 0,1% численности населения. Это примерно 400 — 500 тыс. человек при численности населения примерно в 300 млн.
Поразительно, но нынешнее количество бюрократии в Украине составляет с учетом местных органов власти почти столько же — около 400 тыс. (296,461 тыс. чиновников центральной власти и 100,7 тыс. — местного уровня). Рост бюрократии шел без остановки, несмотря на компьютеризацию, создание единых баз данных, появление интернета и всеобщую телефонизацию госорганов (т. е. на фоне растущей автоматизации процессов управления).
Понятно, что независимому государству потребовалось продублировать на уровне госаппарата и те функции, которые ранее осуществляли общесоюзные госорганы. Однако в СССР чиновничество управляло еще и госпредприятиями, ныне почти полностью приватизированными.
По числу чиновников Украина занимает одно из ведущих мест в мире — на тысячу жителей у нас приходится 8,4 чиновника, тогда как в Польше эта цифра составляет 3,5, в США — 4,4.
Чиновники отталкивают человека
Основные цели и задачи админреформы президент Янукович озвучил лишь 13 декабря, через несколько дней после подписания указа.
«Вопиющей проблемой в работе государственной власти является коррупция и злоупотребление полномочиями. Должности в управленческой вертикали часто превращаются в частные кормушки для чиновников. Не удивительно, что в последние годы Украина стабильно занимает последние места по простоте ведения бизнеса и благоприятности бизнес-климата, — заявил президент. — Для получения какой-либо резолюции чиновника у нас приходится ждать неделями и месяцами. Жить в такой стране для человека становится очень некомфортно. Бюрократия отталкивает человека от государства, превращает власть в чужую и даже враждебную для людей силу».
И далее: «Борьба с бюрократией, снижение уровня коррупции, повышение эффективности государственной власти — эти задачи я считаю приоритетными в 2011 году. Реформа органов государственной власти — это не косметика в структуре Кабинета Министров. Это системные изменения, цель которых — превратить государство в эффективный аппарат, который предоставляет качественные услуги. А также, что главнее всего, создать такой аппарат, «заточенный» на реформы и модернизацию».
Несмотря на то что старт админреформы принято связывать с президентским указом от 9 декабря («Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти»), если вспомнить еще совсем недавние события, можно признать: на самом деле эта реформа началась несколько раньше — где-то с отмены Конституции 2004 г. и сокращения Администрации Президента минувшей весной.
Новаций в нынешнем президентском указе — масса, и по своему значению они, пожалуй, сопоставимы даже с отменой политреформы.
Государство снимает с себя 40% функций
Итак, во-первых, отныне сокращено общее количество министерств — с 20 до 16, а количество персоналий Кабмина — в полтора раза. До сих пор в правительстве было 26 таких членов: помимо премьера, первый вице-премьер, три вице-премьера, министр Кабинета Министров и 20 министров. А теперь главный орган исполнительной власти будет состоять с учетом премьер-министра всего из 17 человек.
Во-вторых, по ходу реорганизации Кабмина в указе поручено обеспечить сокращение численности всех госслужащих по стране на 30%, а штатную численность работников секретариата Кабмина — не менее чем на 50% (сегодня в этом аппарате трудятся 1174 человека).
В целом из 112 прежних органов центральной исполнительной власти созданы 63. Из них, помимо 16 министерств, останется 28 служб, 12 агентств и 7 инспекций. Многие бывшие госкомитеты и службы, частично переименованные, а частично упраздненные либо объединенные в новые единые структуры, останутся по-прежнему в подчинении ряда «материнских» отраслевых министерств (например, Минфин, как и раньше, продолжит курировать деятельность всех фискальных ведомств — ГНАУ, Гостаможни, Госказначейства).
В-третьих, в ходе реформы будут определены более четкие пределы численности органов исполнительной власти. Например, отныне министры не смогут назначить себе по 8 — 10 замов. Теперь министру положено иметь не более трех — два с т. н. «политическим статусом» и один с функциями руководителя аппарата или персонала, уволить которого будет практически невозможно. В новой редакции закона о госслужбе, который планируется принять в парламенте в ближайшие недели, предполагается разделение политических и административных должностей — один из «неполитических» замов теперь будет работать в особом статусе госсекретаря.
Наконец в ближайшее время на рассмотрение парламента, как ожидается, будут переданы антикоррупционные законопроекты (одни из ключевых нормативных актов нынешней админреформы), а также законопроекты о естественных монополиях, о регуляторных органах и целиком новый закон о Кабинете Министров (в условиях возврата к прежней Конституции возникла серия правовых коллизий, которые требовали урегулирования).
Возможно, чуть позже настанет черед сокращения аппарата СНБО, а также начнется реформа дипломатических миссий. Любопытно, что посольства, судя по заявлениям президента и премьера в ходе встречи с дипкорпусом 14 декабря в Киеве, задумано сделать средством «экономизации внешней политики» — дипмиссии будут более плотно заниматься непосредственным привлечением частных инвестиций в страну, более тесно работать с международными финансовыми организациями, а также зарубежными инвестфондами.
Из всех органов власти реформированию, по-видимому, не подвергнется аппарат Верховной Рады. Как заявил 13 декабря Владимир Литвин, в проекте бюджета на 2011 г. расходы парламента и так сокращены почти на 12%, а посему «аппарат парламента некуда сокращать».
Что ж, очевидным и, безусловно, позитивным результатом реформы является начало оптимизации системы госуправления, а точнее — ликвидация дублирующих функций десятков различных госкомитетов, госслужб и госагентств. Уже само это, как предполагается, должно повысить эффективность и скорость работы исполнительной машины — ведь из процесса принятия решений убирают лишние звенья, которые до сих пор могли искусственно тормозить процессы.
Так, по словам министра юстиции Александра Лавриновича (министерство которого сохранено и даже усилено новыми функциями), сокращение будет происходить по тем госорганам, где сконцентрировалось много ненужных функций. В результате админреформы, по подсчетам Минюста, из почти 9 тыс. функций государства будет урезано как минимум 40%. «Под нож» уже пошла масса госкомиссий. Например, в их числе — печально известная Нацкомиссия по морали.
Ликвидация ненужных или дублирующих функций будет происходить не только в Киеве, но и на уровне местных представительств центральных органов власти (сейчас таких региональных органов насчитывается около 4,9 тыс.). Региональные отделения имеют пять министерств и несколько десятков других исполнительных органов.
Среди ключевых новаций — более жесткое разграничение функций всех исполнительных госорганов. В целом определено 6 типов госорганов: министерство, служба, инспекция, агентство, независимые регуляторы и органы со специальным статусом. Так, министерства будут отвечать сугубо за формирование государственной политики или стратегии в тех или иных сферах. Службы и комитеты будут осуществлять управление имуществом (например, активами казенных предприятий), инспекции — контролировать эффективность самого управления и госполитики в разных сферах.
Суперминистерства
Беглый анализ новой структуры исполнительной власти показывает, что реорганизованные министерства и высшие чиновники собраны в новую вертикаль по самым разным принципам: и по целевому, и по отраслевому. Есть и те, что, очевидно, созданы по остаточному принципу. Сам Кабмин обрел хоть и простую, но все-таки иерархическую структуру, в которой определенные группы политиков значительно усилили свои позиции. На вершине вместе с премьером четыре «высших» министерства — Минфин, Минэкономики и торговли, Мининфраструктуры и Минюст. За ними идут все прочие, более мелкие и удаленные от принятия главных решений и распределения ресурсов.
Наиболее заметно свои позиции расширил первый вице-премьер Андрей Клюев, который теперь возглавляет весь экономический блок правительства, а заодно и получает рекордное количество агентств и госкомитетов. Под его контроль через Министерство экономического развития и торговли переходят и Госрезерв, и Госагентство по инвестициям и управлению нацпроектами. В подчинение министерства подпадает и такая не менее «ресурсоемкая» функция, как надзор за госзакупками (оборот — от 120 до 150 млрд. грн. в год).
Вице-премьер Борис Колесников к традиционным обязанностям подготовки к Евро-2012 получает должность нового министра — инфраструктуры. Сюда вливается все бывшее Министерство транспорта и связи, а также очень крупные госкомпании — «Укравтодор» и «Укрзалізниця». Существенно вырастут расходы ведомства Бориса Колесникова и за счет Евро-2012 — на целевую программу подготовки к первенству в 2010—2012 гг. пойдет 142,5 млрд. грн.; еще 71 млрд. грн. — средства частных инвесторов.
Пока что не до конца понятно, почему все-таки было решено создавать Министерство инфраструктуры, тогда как два сектора — градостроительная и жилищная политика, а также ЖКХ (водоотвод, канализация, теплоснабжение, тарифы) — решено передать новому органу — Министерству регионального развития, строительства и ЖКХ под эгидой вице-премьера Виктора Тихонова. Так, из двух существовавших ранее отраслевых министерств (ЖКХ, а также регионального развития и строительства) теперь сделано одно двухотраслевое.
Примечательно, что одна из ключевых отраслей отечественного ТЭК — угольная — в процессе реорганизации тоже лишилась отдельного министерства. Сектор переходит целиком под управление министра топлива и энергетики Юрия Бойко, который, возможно, сконцентрирует угольные госактивы в рамках некой единой госкорпорации.
Заметно расширились и возможности Дмитрия Табачника, возглавившего новое Минобразования, науки, молодежи и спорта. Оно объединило прежние два одноименные министерства (согласно проекту госбюджета этот госорган будет контролировать в следующем году почти 20 млрд. грн.).
В то же время Сергею Тигипко, который до сих пор возглавлял весь экономический блок правительства, досталась самая беспокойная сфера — социальная. Но для запуска обещанных социальных реформ (в т. ч. самой проблемной — реформы пенсий) Тигипко получает прямые полномочия. Помимо различных социальных служб, он будет контролировать весь Пенсионный фонд, сконцентрировав в своих руках колоссальный финансовый ресурс — более 60 млрд. грн.
Среди тех, кто в ходе реформы политический вес явно не утратил (а может, и приобрел дополнительно),— экс-министр экономики Василий Цушко, который возглавил Антимонопольный комитет. Данное ведомство, кстати, во многих странах считается гораздо влиятельней министерства экономики, да и сейчас оно сохранило специальный статус, эквивалентный министерскому (наряду с ФГИ и Госкомтелерадио).
Канувшие в небытие
На данный момент, пожалуй, совершенно непонятно будущее чиновников ликвидируемых комитетов и служб. Наибольший резонанс вызвала ликвидация Госкомпредпринимательства, хотя экс-глава этого ведомства Михаил Бродский одобряет решение. В частности, на своем блоге он на днях написал: «Я всегда говорил, что комитет не нужен, что это надуманная структура. Единственная проблема — нужно закончить дерегуляцию».
При этом Бродский отметил, что без работы оставаться не намерен и, скорее всего, перейдет в профильное подразделение Министерства экономического развития и торговли. Часть функций Госкомпредпринимательства, как стало известно позже, перейдет под эгиду Минюста. К функциям территориальных подразделений этого министерства, которые занимаются в т. ч. регистрацией рождений, браков, смертей (РАГС), добавятся функции регистрации юрлиц, которые были в ведении Бродского. Кроме того, к ним добавят функции регистрации объединений граждан, политических партий, фондов, СМИ, адвокатских объединений и т. д.
Также полностью упраздняется Госкомитет по делам национальностей и религий, функции которого будут распределены между Минкультуры и туризма, Минсоцтруда и МВД. Госдепартамент по вопросам исполнения наказаний численностью более 50 тыс. сотрудников превращается в Пенитенциарную службу.
Из наиболее загадочных служб, которые создаются, — Служба защиты персональных данных, функции которой, впрочем, пока недостаточно ясны.
Итак, не исключено, что нынешняя реорганизация серьезно обострит борьбу между уволенными чиновниками за ключевые посты в новых министерствах. Известно, что Кабмин пока только готовит предложения президенту о назначении руководителей новосозданных служб, агентств и инспекций.
И хотя судьбы таких, как экс-министр ЖКХ Юрий Хиврич (он возглавит сектор ЖКХ в новом министерстве Виктора Тихонова), а также экс-министр регионального развития и строительства Владимир Яцуба (по словам Азарова, «он будет заниматься серьезной государственной работой»), более-менее ясны, под вопросом остается судьба тысяч других чиновников высшего и среднего звена, ведомства которых попали под сокращение.
Директор Госслужбы занятости Владимир Галицкий уже 14 декабря поспешил заявить, что, дескать, уволенных в результате админреформы министров с удовольствием возьмет на работу любая крупная частная компания. «Я знаю, такие варианты уже обсуждаются», — заявил он. Его ведомство также поспособствует трудоустройству чиновников, оставшихся без работы.
Новая структура исполнительной власти (по данным указа президента № 1085/2010 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти»)
Министерских кресел лишились: Константин Ефименко (Министерство транспорта и связи), Дмитрий Колесников (Министерство промышленной политики), Василий Надрага (Министерство труда и социальной политики), Равиль Сафиуллин (Министерство по делам семьи, молодежи и спорта). Юрий Хиврич (Министерство по вопросам ЖКХ), Василий Цушко (Министерство экономики), Владимир Яцуба (Министерство регионального развития и строительства), Юрий Ященко (Министерство угольной промышленности), а также Анатолий Толстоухов (министр Кабинета Министров).
Усиление президента
Одним из важнейших итогов нынешнего этапа реформы большинство экспертов называют возросшую роль Администрации Президента. Именно Банковая отныне и будет в основном определять кандидатуры как министров, так и их замов. Очевидно, реорганизация центральной власти происходит в русле укрепления президентской вертикали, как то и предусматривает старая-новая Конституция, включая воссоздание былых рычагов сдержек и противовесов.
Укрепление этой вертикали будет происходить и на местах. Уже известно, как именно реформа заденет местные власти на втором этапе. Скорее всего, все обладминистрации будут перестроены полностью по образу и подобию Кабмина — с почти аналогичными функциями и даже названиями подразделений, а многие замгубернаторов могут быть понижены до уровня начальников управлений.
«Реформирование центральных органов власти — это только первый шаг в рамках реформы государственной власти, — заявил также Янукович в ходе упомянутого выступления 13 декабря. — Актуально — изменения в системе всей исполнительной власти, существенное сокращение чиновников, представляющих центральные органы власти на местах, и одновременное усиление роли и увеличения полномочий органов местного самоуправления, но не за счет численности, а за счет качества».
Следующий шаг — реформа системы местного самоуправления. «Мы будем работать в этом направлении, поскольку за последние пять лет численность аппарата в разного рода советах увеличилась вдвое», — пояснил президент. Кстати, точно так же увеличилось и количество чиновников в районных и областных администрациях.
Итак, сокращать даже госслужащих на местах — задача не из легких. Поэтому процесс растягивается не на один год. А потому упреки оппозиции по поводу того, что в проекте госбюджета (несмотря на админреформу и планируемое сокращение чиновничества) запланирован рост государственных расходов на содержание целого ряда ведомств, могут показаться уместными лишь на первый взгляд.
Да, на деятельность президента, ВР и правительства в 2011 г. будет выделено 2,4 млрд. грн. Больше денег на свою работу ключевые органы власти получали только в докризисном 2007-м — 2,52 млрд. грн.
Справедливо также замечание, что в соответствии с проектом бюджета на 2011 г. наиболее затратным для госказны в следующем году станет Госуправление делами, обслуживающее деятельность президента. На его содержание запланировано потратить 1,34 млрд. грн. И это самая большая сумма, которую когда-либо получал аппарат главы государства (прежний максимум был в последний предкризисный период, в 2008 г. — 1,24 млрд. грн.). На 3 млн. грн., скажем, возрастут расходы на визиты президента за рубеж.
Наконец, совсем уж странным выглядит то, что немалая часть удорожания вертикали президента приходится… на рост расходов по содержанию санаторно-курортного комплекса ДУСи — с 72 млн. грн. в 2010 г. до 130 млн. грн. в 2011-м. Точно так же значительно вырастают расходы на стационарное и поликлинично-амбулаторное лечение высших должностных лиц страны и нардепов.
Однако, во-первых, более детальное рассмотрение структуры расходов показывает: речь на самом деле идет все-таки об индексации группы расходов — в соответствии, например, с той же инфляцией (за два последних года она выросла почти на 20%). Аппарат президента хоть и был несколько урезан еще весной, однако в нынешней системе власти здесь все-таки планируется сконцентрировать основные рычаги управления.
Во-вторых, даже планируемый рост расходов (в гривневом эквиваленте) на те же визиты президента за рубеж включает, очевидно, и рост стоимости горючего, и прочих сопутствующих расходов, и не обязательно более частые и затратные поездки.
В-третьих, по очень многим ведомствам мы видим, напротив, сокращение финансирования либо (в лучшем случае) сохранение его на прошлогоднем уровне. Впервые за последние годы в бюджете сокращены статьи общегосударственных расходов — в целом на 23% по сравнению с прошлым годом.
Более детальный анализ проекта бюджета показывает: на самом деле основной прирост расходов приходится на ключевые инвестиционные программы, в т. ч. такие, как проекты Евро-2012 (следующий год станет все же последним перед началом чемпионата). В то же время для наглядности: неизменными остаются расходы на содержание правительства — около 311 млн. грн. А на парламент пойдет 786 млн. грн., что вообще на 36 млн. грн. меньше в сравнении с годом предыдущим.
Даже задекларированное сокращение на треть госслужащих просто невозможно в течение одного 2011 г. Да и на период сокращений бюджету все равно придется нести расходы (на выплату пособий увольняемым). Тут стоит лишь заметить, что сейчас стране приходится высвобождать армию госслужащих, которая динамично прирастала за предыдущие пять лет. Ведь только в центральном аппарате за этот период численность бюрократии подскочила очень резко — на 45 тысяч (или на 15%). Уже за 2008—2009 гг., т. е. во время второго премьерства Юлии Тимошенко, количество сотрудников секретариата Кабмина увеличилось почти вдвое.
Точно так же не очень справедливы и нынешние заявления оппозиции о том, что якобы админреформа понадобилась Януковичу лишь с одной целью: сократить политически неугодных ему чиновников.
Во-первых, поскольку на президентских выборах победил все-таки нынешний президент, любые назначения внутри его властной вертикали вполне логично осуществлять за счет кадров из собственной команды — по крайней мере это можно считать более уместным, нежели сохранение на всех постах назначенцев власти предыдущей. Во-вторых, достаточно также вспомнить и такое: именно в 2005 г. Украина пережила по-настоящему беспрецедентную «чистку» рядов во всех госорганах — по политическим мотивам (как то впоследствии было признано в отчетах Главного управления госслужбы Украины), были уволены, а затем заменены новыми около 10 тыс. чиновников!
Сможет ли бюрократия уничтожать саму себя?
Несмотря на то, что «дебюрократизация» государства — процесс, который не может не вызывать одобрения среди самых широких слоев граждан, на деле админреформа может все-таки оказаться весьма нелегким испытанием для нынешней власти. Во-первых, совершенно непонятно, каким будет окончательный эффект и каковы риски для сферы госуправления в целом. Например, за счет чего количественное сокращение госслужащих должно сказаться на качестве работы чиновников, остающихся на своих постах? Пока очевидно, что у власти до сих пор нет цельной концепции всей админреформы. Ведь даже поданный Минфином проект госбюджета (проголосованный в Раде уже в первом чтении) составлен без учета подписанного 9 декабря указа — в таблицах расходов главной финансовой сметы страны по-прежнему значится старый перечень министерств и ведомств.
Во-вторых, неясно, почему админреформу было решено запускать без реформы территориальной? Давно известно: для повышения эффективности управления, а тем более реальной экономии бюджетных денег, по стране давно пора провести ревизию административно-территориального разделения власти. В особенности обратить внимание на функции и роль районных советов в городах. Примеры Одессы, Винницы, Луцка, Ровно, где райсоветы упразднены (а с недавних пор этот список пополнил и Киев), показали: даже очень крупные административные единицы вполне благополучно справляются без дробления самоуправления до уровня районов.
И наконец, в-третьих, так до сих пор и непонятно, насколько новые, укрупненные органы власти будут отстранены от «взяткоемких» функций. Пока что опубликованные решения в рамках админреформы не дают ответа на вопрос, как будет решаться одна из ключевых ее задач — минимизация коррупции. Ведь сегодня очевидно, что как минимум без внедрения принципа декларирования доходов чиновников и их семей никакая реструктуризация управления не в силах побороть коррупцию, пронзившую государство снизу доверху.
Таблица 1. Динамика расходов на ключевые органы власти, млн. грн. (данные: госбюджеты 2007—2011 гг.)
Год Госуправление делами при президенте Аппарат Верховной Рады Секретариат Кабмина
2007 777 720 307
2008 1241 860 428
2009 817 758 281
2010 946 822 311
2011 1343 786 311
Таблица 2. Динамика общей численности госслужащих за 2000—2009 гг. (по данным Главного управления госслужбы Украины)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Всего госслужащих в Украине 192409 208992 226985 240528 251471 257112 265703 276559 290765 296461
Таблица 3. Динамика общей численности должностных лиц в органах местного самоуправления за 2000—2009 гг.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Всего должностных лиц в системе местного самоуправления 67468 67660 77442 85432 89588 91925 95641 98948 100582 100789
