11/12/2010
0Статьи сегодняшнего Зеркала недели, № 46 (826) 11 — 17 декабря 2010 в основном, так или иначе, затрагивают админреформу. Время для глубокого анализа не было, но и первые впечатления весьма интересны… М.П.
«Царь велит своим боярам…»
Авторы: Юлия МОСТОВАЯ, Сергей РАХМАНИН
Подготовка президентского Указа №1085 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» проходила в режиме строжайшей секретности. Виктор Янукович, Сергей Левочкин, Александр Лавринович и эксперты McKinsey — вот почти исчерпывающий перечень его авторов. Ах да, еще Герман Греф! Именно его действия по проведению аналогичной реформы в России были во многом взяты за основу украинскими админархитекторами. А вот премьер-министр Украины чуть было не почувствовал себя среднестатистическим гражданином, узнающим обо всех решениях власти, непосредственного его касающихся, последним. Однако проведенные Николаем Азаровым на Банковой несколько последних дней позволяют считать, что содержание указа с ним было проговорено, а в некоторых моментах его мнение учтено.
Делать окончательные выводы о качестве предложенной реформы рано. В понедельник президентом в парламент будет внесен перечень законопроектов, которые прояснят суть подводной части айсберга. Однако уже сегодня можно сделать ряд выводов предварительных.
Во-первых, сам по себе факт начала административной реформы является положительным. Страна опоздала с ней минимум на пять лет, а Янукович — минимум на пять месяцев. Но, как говорится, лучше позже, чем никогда. Раздутый госаппарат, дублирование функций, чрезвычайная доступность изменений правил игры, 11 тыс. госпредприятий, оказывающих законно и незаконно платные услуги населению, — словом, система в реформировании нуждалась. На этом пути ошибки неизбежны. Однако движение в этой ситуации гораздо лучше застоя.
Во-вторых, административная реформа, равно как и конституционная, а также судебная, уже как бы проведенные нынешней властью, по сути, направлена на увеличение полномочий президента. Понятие «центральные органы исполнительной власти» было заложено в Конституцию 1996 года Александром Лавриновичем. И теперь для Виктора Януковича стало находкой. Ибо именно президент назначает руководителей этих органов. По представлению премьер-министра? Да. Только вот в нынешней властной пирамиде премьер себе и представить не может, как можно иметь отличное от президента мнение. Ибо судьба самого премьера — в президентской чернильнице.
В-третьих, авторы административной реформы ставили перед собой и другую цель — максимально оздоровить госаппарат, избавив его от хронических болезней, порождавших коррупцию, злоупотребления, неэффективность. Поднять КПД вне зависимости от персоналий, возглавляющих то или иное министерство, агентство, службу либо инспекцию. По крайней мере, такое целеполагание задекларировано президентом как в указе, так и подчеркивалось архитекторами проекта в беседах. Однако каждый из нас знает: качество жизни в новом доме зависит не только от того, как он спроектирован и из каких материалов построен. Сожженные спички на потолке, жвачки в скважинах почтовых ящиков, зловоние на лестничных пролетах и поломанные лифты — это жильцы. Большинство появившиеся в ночь с четверга на пятницу кадровых президентских указов породило лишь одну мысль: «Хана дому…»
В-четвертых, если говорить о финансовых потоках, то очевидно, что главным «Водяным» назначен первый вице-премьер — министр экономического развития и торговли Андрей Клюев. Не должен жаловаться на жизнь и вице-премьер — министр инфраструктуры Борис Колесников. Не погибнет от жажды и министр энергетики и угольной промышленности Юрий Бойко. Вице-премьер Виктор Тихонов сохранил статус, но получил конкретную головную боль, возглавив Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. А экс-вице-премьер по экономическим реформам Сергей Тигипко стал вице-премьером отпущения. Однако перед фактом, как это могло бы показаться, Сергея Леонидовича не поставили: за день до указа он имел двухчасовую беседу с президентом, где в здравом уме и твердой памяти согласился заняться реформированием социальной сферы.
Кстати, старт админреформа именно сейчас получила не только потому, что к этому моменту выкристаллизовались задачи ее первого этапа. Широко рекламируемые тезисы о масштабном сокращении госаппарата совпали по времени со стартом пенсионной реформы. Мол, «ситуация сложная, кризис, платежи по кредитам, «попередники» — поэтому мы не только вам предлагаем затянуть пояса, но и сами затягиваем». Посыл, конечно, яркий, однако не настолько, чтобы затмить грядущую пенсионную реформу.
Вы подумали, что мы забыли о Минфине? Под который завели и таможню, и налоговую, и много чего полномочного и вкусного. Нет. Мы не забыли. Но вместе с Валерием Хорошковским мы, возможно, вспомним о нем после хлопотного принятия бюджета.
И последнее — человеческое измерение админреформы. Человеки-чиновники уже в тихом ужасе от президентского указа, а министр Лавринович обещает, что это лишь начало. Реформа для чиновников — это всегда больно и неспокойно: все выводятся за штат, конкурсный отбор, когда должностей меньше, чем работавших до реформы, досрочные увольнения с нагретых кресел… Чиновникам посочувствуем, но выходное пособие немалого размера смягчит им тяготы и лишения. Больше волнует другое — а как заявленная админреформа скажется на жизни десятков миллионов граждан Украины, и скажется ли вообще? Вопрос не праздный. Практически одновременно проводили админреформы наши соседи — Грузия и Россия. Реформа в первой дала возможность реализоваться гражданам, а во второй — бизнесменам от власти. «Как будет в Украине?» — вопрос риторический?
Глубокий и всесторонний анализ первого этапа админреформы еще впереди. Но сегодня «ЗН» традиционно представляет ряд экспертных экспресс-оценок президентского указа. Станет ли исполнительная власть после реформы менее коррупционноемкой? Повлияют ли предложенные изменения на повышение безопасности страны? Станет ли более эффективным и прозрачным управление? Насколько предложенные шаги отвечают цивилизованным стандартам, принятым в странах ЕС? Что будет со ста тысячами сокращенных чиновников и во сколько это обойдется бюджету?
Ответы на эти вопросы ищите на страницах свежего номера. Но прежде слово одному из авторов и идеологов административной реформы, министру юстиции Украины Александру Лавриновичу.
№ 46 (826) 11 — 17 декабря 2010
http://www.zn.ua/1000/1550/71031/
Министр юстиции Александр Лавринович: «Увидите сами, как изменятся администрация президента, СНБОУ, какая участь ожидает центральные органы исполнительной власти…»
Авторы: Юлия МОСТОВАЯ, Сергей РАХМАНИН
— Президентский указ о реформировании системы исполнительной власти не содержит толкований, что именно считать службами, агентствами и инспекциями. Насколько можно судить, в ближайшее время эти вопросы будут урегулированы с помощью изменений в законодательстве?
— Правильно. Думаю, уже в ближайший понедельник в Верховную Раду будут внесены проекты законов о центральных органах исполнительной власти, о деятельности национальных регуляторов, о государственной службе (который будет модернизировать подход к госслужбе в Украине) и проект закона о Кабинете министров (который принципиально изменит нормативное регулирование деятельности центрального органа исполнительной власти).
— И все же, что есть что в новой модели исполнительной власти?
— Министерства — это, разумеется, ключевой орган исполнительной власти, формирующий государственную политику в пределах своей компетенции, контролирующий деятельность других центральных органов исполнительной власти, находящихся в его подчинении. Практически в каждом министерстве эти органы будут созданы на базе нынешних государственных комитетов, служб, фондов и администраций.
Главная функция служб — предоставление государственных услуг гражданам и юридическим лицам. Выделение этой функции должно качественно улучшить систему государственного управления и создать благоприятные условия для преодоления коррупционной деятельности.
Инспекция должна осуществлять надзор и контроль за соблюдением и выполнением законодательства.
Агентства будут наделены управленческими функциями относительно государственного имущества и будут предоставлять услуги юридическим лицам, связанным с объектами государственной собственности.
— Кому должны быть подчинены эти структуры?
— Все это — центральные органы исполнительной власти. Их деятельность координирует и направляет соответствующий министр, но не оперативно, а через нормативные акты.
— Кто будет назначать глав служб, инспекций и агентств?
— Всех руководителей центральных органов исполнительной власти, в соответствии с Конституцией, назначает президент по представлению премьер-министра.
— В перечне не нашлось места Главгосслужбе. Кто будет исполнять координирующую роль во время проведения админреформы?
— Президент это берет на себя. Сейчас он — единственное должностное лицо и единственный орган, который в состоянии реально это сделать. Потому что реформированию подлежит все. Потребности в такой структуре, как Главгосслужба, очевидно, нет.
— Можно ли говорить, что указ о реорганизации исполнительной власти только начало, что дальнейшие изменения затронут администрацию президента, Совет нацбезопасности, местные органы власти и самоуправления?
— Вы перечислили почти все наши следующие шаги. Увидите сами, как изменятся администрация президента, СНБОУ, какая участь ожидает центральные органы исполнительной власти. Дальнейшие шаги будут касаться местных государственных администраций. Очередь дойдет и до местного самоуправления.
— Что именно будет меняться, когда, как?
— Я не анонсирую этих изменений, пока президент не примет нужного решения, не объявит о соответствующем намерении.
— У министров будет по три заместителя, а фактически по два, если говорить о политических фигурах…
— У некоторых даже один…
— …но у главы администрации девять заместителей, а у секретаря СНБОУ — 13! Почему процесс оптимизации и сокращения не начался с президентских структур? Почему бы президенту вместо принципа «Делай, как я сказал» не руководствоваться другим принципом — «Делай, как я»?
— Администрацию нельзя ставить в один ряд с центральными органами исполнительной власти. У нее другая природа и другие функции, в АП вообще не принимают решений, она только готовит предложения для главы государства. Кроме того, эти структуры также в очереди на реформирование.
— Дальнейшие реформы будут нуждаться во внесении изменений в Конституцию?
— На завершающем этапе, когда они будут затрагивать местную власть и местное самоуправление, безусловно. Но это задачи не на следующий год.
— Админреформа готовилась в условиях чрезвычайной закрытости.
— Закрытым был только завершающий этап, первый, наоборот, имел очень открытый характер. Уверен, для вас очевидно, почему конечная фаза реформы не была слишком публичной. Перед реформаторами стояла задача оперативно осуществить масштабные действия, не разрушив систему управления, минимизировав возможные потери, уменьшив так называемый транзитный период. Чрезмерная публичность здесь не пошла бы на пользу.
— Конституция в случае реорганизации системы исполнительной власти требует представления премьер-министра и его подписи под соответствующим актом президента — контрасигнации.
— Премьер осуществил соответствующее представление. Его подпись на указе тоже есть.
— Именно поэтому Николай Янович был таким печальным при обсуждении будущих реформ на заседании комитета Акимовой?
— Просто у него очень большая ответственность и очень много работы. Сегодня он уже выглядел довольно веселым.
— Сколько будет длиться неминуемый хаос переходного периода?
— Я сделал все, от меня зависящее, чтобы хаоса не было вообще. Предполагался транзитный период с определенным ослаблением управленческой функции. Приняты необходимые меры, чтобы он был непродолжительным и максимально безболезненным.
— Сколько, по вашим расчетам, этот период будет продолжаться?
— Надеюсь, уже в течение недели мы наладим нормальный стабильный переход от того, что имеем сегодня, к тому, что будет функционировать через два месяца.
— В течение двух месяцев, в соответствии с указом, будут только разработаны положения о функционировании центральных органов исполнительной власти…
— Именно потому я упомянул об этом сроке. Через два месяца соответствующие органы получат все необходимые функции. Сейчас существует более девяти тысяч функций, останется, надеюсь, около половины. Дальше — следующий этап, когда будет предоставлена возможность уволиться части госслужащих, для которых уже не останется функций в системе государственного управления.
— Кто будет утверждать положение о центральных органах исполнительной власти?
— Президент по представлению Кабинета министров.
— Это мера предосторожности против раздувания штатов, функций или еще один способ закрепления власти?
— Это соблюдения норм Основного Закона. Но отчасти вы правы: эта модель действительно взята как предохранитель против гипотетического умножения-деления. Если государственный служащий не будет растворяться в огромном количестве различных структурных согласований, повысится уровень его персональной ответственности, появится возможность объективно оценить такого служащего. При этом откроется перспектива его карьерного роста, возможность увеличения материального вознаграждения соответственно оценке качества работы. Это пойдет только на пользу как человеку, так и системе. Согласно запланированным изменениям, которые будут отражены в новом проекте закона «О государственной службе», добросовестный госслужащий в конце года должен получить солидный бонус.
— Сколько именно государство планирует сэкономить на сокращениях?
— Я — не специалист в сфере финансов, поэтому на точные расчеты не сошлюсь. Могу лишь отметить, что экономия — не главная цель, по крайней мере, на этом этапе. Сегодня сложно говорить о большой экономии: поскольку все высвобождающиеся, по законодательству, будут получать соответствующие деньги. Это — немалые суммы.
Конечно, с целью повышения качества государственного менеджмента (который бы не уступал менеджменту ведущих частных кампаний) запланировано поэтапное повышение уровня оплаты государственных служащих. Но даже несмотря на это повышение, больше, чем расходуется сегодня, тратиться не будет. А каким именно будет уровень экономии, я вам ответить не смогу, поскольку это не моя компетенция.
— Правда ли, что запланировано создание специальной группы, члены которой будут проводить собеседования с кандидатами на должности руководителей центральных органов исполнительной власти? Эти кандидаты будут отбираться на условиях конкурса?
— Там, где это предусмотрено законом о госслужбе, кандидаты будут отбираться на конкурсных условиях. Но руководителей центральных органов исполнительной власти это не касается. Их будет назначать президент по представлению премьер-министра.
— Что будет с «Укрзалізницею», НАК «Нафтогазом»? Когда будет создан и кому будет подчинен «Укроборонэкспорт»?
— Это не органы власти, а хозяйствующие субъекты. Если говорить об «Укроборонэкспорте», то пока не предусматривается, что он подпадет под непосредственное руководство какого-то конкретного органа. Очевидно, этот хозяйствующий субъект как государственное предприятие будет создаваться соответствующим агентством, которое, в свою очередь, будет создано на базе бывшего Минпромполитики. Но сегодня речь идет только о проекте создания такой структуры. У нас есть много различных предприятий, на базе которых в перспективе будет создан концерн «Укроборонэкспорт». Но это долгий путь. Нужно обеспечить соответствующие бизнес-планы для того, чтобы структура работала не как реципиент государственного бюджета. Это должна быть компания, конкурентоспособная на мировом рынке.
Вообще-то этот сегмент — хозяйствующие субъекты — находится вне рамок моих функций и моей компетенции, поэтому соответствующего внимания я ему не уделяю.
— Представительства министерств в регионах будут ликвидированы?
— Не все. Безусловно, не могут быть ликвидированы структуры МВД, МЧС или, например, Минюста. Кто-то же должен регистрировать браки, рождения, смерти, исполнять судебные решения. Должны функционировать, по крайней мере, до определенного дня, государственные нотариальные конторы. Очевидно, должны регистрироваться нормативные акты местных органов власти.
Там, где это действительно необходимо, структурные подразделения будут существовать. Там, где это неоправдано, а такого — немало, они будут ликвидированы.
— О каких именно министерствах идет речь?
— У меня есть полный перечень. Но не хотел бы приводить отдельные примеры. Это было бы не очень корректно.
— Структур еще нет как таковых, штата — нет, положений — нет. Как, за счет чего, и в каких объемах будут финансироваться эти органы, тем более что бюджетный процесс практически завершен?
— Конечно, произойдут изменения распорядителей бюджетных средств. Пожарного подхода не будет. Когда переходный период закончится, реорганизация завершится, будут внесены необходимые изменения в бюджет как в части распорядителей, так и в части финансового обеспечения.
Органов станет меньше, работников станет меньше, освободятся помещения, будут созданы условия для нормальной работы. Потому этот вопрос сложно назвать критическим.
— Какая польза от этой реформы простому украинцу?
— В ближайшей перспективе результаты этой реформы ощутить невозможно. Это шаги, которые делаются для будущего. Представьте себе предприятие, где заработную плату выплачивают с задержками, частично — деньгами, частично — посудой или гайками. Но после изменения системы управления, появления других менеджеров работники предприятия начинают получать зарплату вовремя, в полном объеме да еще и с премиями. Однако, чтобы это произошло, необходимо появление нового менеджмента. Требуется время.
Сейчас как раз и происходит смена государственного менеджмента. Не в лицах, а в принципах, в способах принятия решений. Это изменение почувствуют все, однако я не могу назвать конкретное время, когда это произойдет. За год реальное улучшение точно невозможно почувствовать.
http://www.zn.ua/1000/1550/71030/
Оставайся в системе — действуй по старой схеме!
Автор: Вера НАНИВСКАЯ (директор Международного центра перспективных исследований)
печать
Навязчивое ощущение дежавю: бюрократические органы знают тайну живой воды. В 2000 году секретариат Кабмина сокращали до 600 человек, а сегодня он насчитывает 1200. Этот бюрократический организм в самом деле владеет китайским секретом бессмертия и восстановления. В президентском указе нет даже намека на меры по предотвращению восстановления сокращений.
Приятно, что наконец-то можно читать текст административной реформы — неприятно, когда его прочтешь.
Нет исчерпывающего и четкого объяснения, что и для чего меняет эта реформа. Неужели «дублирование полномочий органов центральной власти» — самая большая проблема украинцев? И будет ли иметь перекладывание функций с ликвидированного органа на новослепленный хоть какое-то значение?
От перестановки слагаемых сумма не меняется — от перекройки функций различных органов никаких изменений не будет. Поскольку сами эти функции неадекватны. Если треть служащих сократить, а две трети продолжат делать ту же работу за те же деньги, то какой смысл в такой административной реформе?
О коррупции ни слова!
Нельзя было выносить проблему «дублирования» как причину такой большой и помпезной реформы, тогда как тотальная коррупция уничтожает репутацию Украины, обесценивает бизнес и украинский капитал, превращает Украину в глазах всего мира в отсталую и потерянную, а украинская административная машина не выполняет своей главной функции: не может качественно обслуживать политическое руководство, и прежде всего президента, взявшего на себя публичные политические обязательства перед народом и миром.
На самом деле эта реформа касается только количества органов и людей, но не имеет никакого отношения к качеству их работы.
В ней нет ни слова о коррупции, в то время как это — главная проблема Украины. Реформа не пахнет изменениями в системе органов власти, которые могут привести к предотвращению и ликвидации коррупции.
Даже государственные инспекции, которые во всех демократических странах выполняют функции предотвращения коррупции, в Украине непонятно для чего созданы. Кроме финансовой инспекции, остальные — секторные. Нет ни административной, ни социальной, ни антикоррупционной.
Государственные инспекции внутри исполнительной власти не смогут инспектировать государственную службу и использование государственных ресурсов, как это происходит в Канаде, Франции или Германии. Для этого им нужно быть независимыми от тех, кого контролируют. Решающее значение имеет способ назначения. Но читаем, что в своей деятельности государственные инспекции направляются и координируются министерствами — теми, кого должны контролировать, если бы выполняли свои функции. Так зачем же они созданы? Возможно, для монополизации и централизации контроля над гражданами? Тогда административная и антикоррупционная инспекции не нужны, и понятно, почему их нет.
Если инспекции будут контролировать частных предпринимателей — поскольку на контроль над государственной службой и государственными ресурсами в указе нет ни малейшего намека, — то никаких изменений ожидать не стоит! Коррупция не будет ликвидирована. Разве что централизуется.
Что означает создать казначейскую службу Украины и возложить на нее функцию казначейского обслуживания госбюджета? Означает ли это, что больше не будет берущих взятки и откаты посредников-госорганов, а будет исключительно прямое казначейское финансирование исполнителей государственного заказа?
Кажется, это мечта, поскольку никакие функции меняться не будут: «Центральные органы исполнительной власти, на которые этим указом возложены функции по реализации государственной политики в соответствующей сфере, выполняют полномочия в определенных сферах компетенции соответствующих органов, которые ликвидируются согласно этому указу». Все вчерашние функции остались в полномочиях новообразованных органов.
На какие функциональные исследования опирается этот указ? Куда пропали функциональные исследования в украинском правительстве, о которых мы так много слышали? Что произошло с отчетами? Или они превращены в тайные файлы и не доступны никому? Или вчерашние функции угрожают публике? Это бомбы Викиликс?
Неисчерпаемость — это принцип, или Много сулит, да мало дает
Только у ленивого нет претензий к этой реформе, потому что нарезать по-детски и обрезать министерства — не фокус. Но что они должны делать, какова их новая миссия?
Если ответ на сформулированный вопрос не появляется в первом документе об этих органах, он не появится и в будущем. Нельзя же сначала что-либо сделать, а потом думать, зачем.
К величайшему сожалению, эта реформа повторяет все предыдущие попытки административных реформ и даже на миллиметр не приблизилась к реформе институционной.
Убийственно неэффективной и негативной чертой украинского законодательства является то, что всегда тебе что-то обещают в следующем законе. Например: «Нарушение этого закона карается согласно действующему законодательству». А согласно какому законодательству и по каким статьям — не известно, ищи, где хочешь.
Никогда в украинском законодательстве не написано, что делать обязательно, а чего делать нельзя. Нам всегда говорят читать следующие законы, вместо того чтобы в одном законе дать все рамки и ограничения. Например, за нарушение статьи такой-то наказание — два года тюрьмы и 200 тыс. грн. штрафа.
В условиях, когда Украина заявляет о евроинтеграции, не создан ни один орган государственной интеграции. Не создан центральный орган, который бы занимался реформами.
Как можно понять следующее: «Кабинету министров Украины разработать вопрос оптимизации механизма реализации государственной политики на местном уровне, в том числе относительно функционирования территориальных органов центральных органов исполнительной власти?» Почему эти вопросы еще не разработаны? Почему такая неэффективная работа? Хотелось бы знать, сколько стоит эта реформа. И о чем власть думала весь год, если задача оптимизировать работу поставлена только сейчас?
Правила подготовки реформ
Приятно, что наше политическое руководство уже начинает чувствовать себя реформаторами. Неприятно, что сегодняшние реформы — иллюзия. Реформ все мы очень хотим, но сегодня — это не реформы, а провокации. Способ их подготовки политически вреден, самоубийственный и неграмотный. Он гарантирует неприятие, сопротивление и отсутствие публичной поддержки.
Такая участь постигла в свое время Пинзеника, когда он осуществлял макроэкономическую реформу с Гарвардской группой, запершись от всех. Это превратило сторонников и Пинзеника, и макроэкономической реформы в ее оппонентов. Когда же он потом явил народу конфиденциальный продукт, то был освистан. Реформу не провели. Конечно, виновными были все «отсталые» украинцы.
Невозможно подготовить реформу в изоляции. Это грубая политическая и методологическая ошибка.
В изоляции от тех, на кого они повлияют, реформы можно подготовить в бизнесе, где есть один владелец, который все решает, или в тоталитарном, репрессивном государстве, которое может расстреливать или отправлять в лагеря всех недовольных. Правительство, не желающее стрелять и претендующее на титул европейского и демократического, должно научиться грамотно консультироваться с заинтересованными сторонами. Только так можно обеспечить себе поддержку.
Привлечение к обсуждению экспертов и заинтересованных сторон превращает будущих критиков в сторонников, потому что это уже будет и их работа. Это уже они будут виноваты.
Работа в изоляции и отсутствие приоритетов, когда не видно конца и непонятна перспектива, вызывают сопротивление и настраивают против реформ.
Поэтому первое правило — делать всех виновными, то есть включать в процесс. Второе — очень четко и ясно показывать цель, ради которой проводится реформа. Она должна быть понятной для всех и нужной всем, а потому — поддержанной всеми.
http://www.zn.ua/1000/1550/71028/
Админреформа в Украине — шаг навстречу ЕС?
Автор: Ольга ШУМИЛО-ТАПИОЛА (брюссельский офис Центра Карнеги)
Итак, можно сказать, что первый шаг сделан: намерения, задекларированные Киевом и услышанные Брюсселем, начали реализовываться. Президент подписал указ, которым производится оптимизация системы исполнительной власти. Это может стать первым шагом на пути к европеизации страны, а может и создать условия для отката страны назад, к большей концентрации власти, и сведению всех усилий к правильным названиям без изменения качества работы органов.
В ЕС не существует унифицированных стандартов относительно того, как должно выглядеть правительство и система исполнительной власти. Каждое государство—член ЕС само решает, сколько членов правительства, какие министерства и ведомства существуют в системе. Поэтому сложно сказать однозначно, соответствует ли данный шаг Киева европейским стандартам, и вряд ли ЕС будет комментировать этот вопрос.
Сокращение количества министерств может быть оценено Евросоюзом положительно, так как Украина имела самое многочисленное правительство в Европе: 26 членов Кабмина против 16 в Германии (самой большой стране ЕС), 21-го — в Испании и против 22-х — во Франции. Более того, уменьшение количества уровней исполнительной власти (с семи до четырех) также правильный шаг, так как это может создать более четкую и понятную систему. Урезание штата министерств и ведомств на 30 процентов и секретариата Кабинета министров на 50 процентов может быть положительно отмечено странами ЕС, которые значительно сократили количество своих госслужащих в условиях экономического кризиса.
Основным вопросом для ЕС будет конечная цель этой реформы. С формальной точки зрения, Евросоюз должен бы быть доволен началом подобного процесса, так как реформа госслужбы стояла на повестке дня не одной встречи Украина—ЕС и прописывалась не в одном двустороннем документе. Более того, может появиться больше оснований для эффективного использования тех денег, которые ЕС и отдельные страны-члены ежегодно выделяют на реформу госслужбы Украины (однако до сегодняшнего дня эти деньги шли на «латание дыр»).
ЕС однозначно порадует появление двух новых органов исполнительной власти. Создание Государственной миграционной службы и Государственной службы по вопросам защиты персональных данных поможет Украине выполнить обязательства в рамках Плана действий по либерализации визового режима с ЕС. Хотя для многих чиновников в Брюсселе, да и в других столицах ЕС, понятно, что создание органа не означает автоматического эффективного исполнения функций.
Многие другие изменения, как, например, реорганизация Госкомитета ветеринарной медицины или Госкомитета по вопросам технического регулирования и потребительской политики в соответствующие службы вряд ли заставят поверить ЕС, что стандарты санитарии или технические нормы в Украине автоматически перестанут быть советскими. А ведь именно эти два органа являются критически важными для создания будущей зоны свободной торговли с ЕС.
Предложенная концентрация органов исполнительной власти под отдельными вице-премьер-министрами не вызвала бы негативной реакции, если бы речь шла об одной из ЕСовских стран. Подобная схема может позволить лучше координировать политику и ее реализацию в условиях, где политики не связаны с бизнесом. Однако в украинских реалиях такая система может создать условия для более свободного использования государственных ресурсов узкой группой людей.
Значительное изменение названий министерств и ведомств, которое присутствует в указе, не послужит позитивным сигналом Евросоюзу. Грузинская практика, когда ликвидируются старые и за ночь создаются новые органы госвласти, уже не впечатляет ЕС. За правильными вывесками должны стоять правильные функции, но что более важно — их прозрачное исполнение. Более того, сокращение старых кадров, но отсутствие подачи свежей крови в органы госвласти не поможет министерствам стать более эффективными, а значит, более понятными и приемлемыми для ЕС.
И последнее, но не менее важное для ЕС суждение — отсутствие человека и органа, которые будут отвечать за европейскую интеграцию. Об этом вопросе в указе вообще ни слова. Если функции будут переданы Министерству иностранных дел Украины, страна вернется в девяностые, когда отношения с ЕС были только внешней политикой. Однако это противоречит всем предыдущим заявлениям президента о том, что Украина будет проводить европейские реформы и стремиться к евростандартам. Если же функции координации будут возложены на премьер-министра, это будет позитивно воспринято в ЕС. Хотя премьеру нужны будут квалифицированные кадры для выполнения этой функции.
Какие риски для отношений Украина—ЕС? Основной проблемой может быть то, что эксперты, которые разрабатывали указ президента, не консультировались с ЕС. Через пару лет, когда вступит в силу Договор об ассоциации с ЕС, Украине придется реформировать свои институции во многих сферах — как адаптировать свои органы власти, так и менять правила и стандарты, то есть вновь перекраивать функции и перевешивать таблички. Если Украина собирается выполнять договор, то консультации с ЕС должны были бы иметь место. Для ЕС отсутствие таковых может означать, что новая власть или не принимает во внимание будущую потребность, или у нее слишком много ресурсов для реформ.
Возврат функций по торговой политике из Министерства иностранных дел в Министерство экономической политики и внешней торговли может в краткосрочной перспективе усложнить переговоры с ЕС относительно зоны свободной торговли. Ключевые игроки переговорной команды должны остаться на месте, чтобы не вызывать панику у ЕСовской стороны и продолжать переговоры.
Одного указа, подписанного сегодня, не будет достаточно, для совершения реальной оптимизации госслужбы по европейским стандартам. Следующим шагом — исходя из практики ЕС — должна стать незамедлительная реформа двух ключевых органов, а именно Министерства образования и «в списках не значащегося» Главного управления государственной службы, ведь именно они ответственны за подготовку кадров, которые когда-нибудь заговорят на понятном европейцам языке.
http://www.zn.ua/1000/1550/71027/
Силовой блок — вне границ реформы?
Авторы: Виктор ЧУМАК, Иван ПРЕСНЯКОВ, Максим БУГРИЙ
Неэффективный государственный аппарат — едва ли не основная угроза национальной безопасности сегодня. Без реформы государственного управления — инструмента в руках политиков, который должен эффективно осуществлять декларированные ими изменения, — остальные реформы обречены на неудачу. Потому что просто не будет административных рычагов для их проведения.
Поэтому любые попытки административной реформы вызывают у нас положительное восприятие. По крайней мере, осторожно-позитивное. Потому что однозначно оценить реформаторский потенциал указа президента без его политической составляющей пока что невозможно. Ведь этот указ позиционируется только как первый шаг в административной реформе на центральном уровне: он задал новую структуру центральных органов исполнительной власти, но остальное — правила взаимодействия, распределение функций между разными типами органов — только должно появиться в новом законодательстве. Для полноты картинки не хватает, по крайней мере, новой редакции закона «О Кабинете министров» и Закона «О центральных органах исполнительной власти».
Именно от их содержания будет зависеть, насколько революционный и долгосрочный эффект будет иметь реформа, начинающаяся сегодня: действительно ли министерства смогут стать органами выработки политики, а не текущего администрирования государственного бюджета и объектов государственной собственности; уменьшит ли четкое распределение функций между органами различного типа потенциал для коррупции; будут ли наконец реализованы принципы отделения политических должностей (руководителей органов и их ближайшего окружения) от корпуса профессиональных государственных служащих, который не должен преобразоваться с приходом новой властной команды в дом правительства.
Но и этих законов будет мало для того, чтобы назвать административную реформу успешной. Если вышеупомянутое законодательство будет содержать хотя бы половину нововведений, о которых рассказывают представители администрации президента и на которых уже давно настаивают эксперты, огромным вызовом для его реализации станут профессиональные и этические характеристики человеческого ресурса, имеющиеся в распоряжении государства. Необходимым продолжением административной реформы должно стать принятие новой редакции закона «О государственной службе» и реформа принципов найма, продвижения, оценки, обучения и стимулирования госслужащих, а также утверждение водораздела между ними и политиками. Кроме того, необходимость научить большое количество чиновников исполнять новые функции и взаимодействовать по новым правилам порождает настоятельную потребность в перестройке действующей системы повышения квалификации госслужащих. Еще один аспект — необходимость действенного антикоррупционного законодательства, которое задавало бы стандарты и процедуры поведения «новых» служащих в «реформированных» административных структурах.
Иначе говоря, настоящая административная реформа только начинается, причем большинство деталей, которые будут определять ее настоящее лицо, нам придется увидеть в будущем.
Хотя некоторые досадные ограничения закладываются в нее уже с первых шагов. И о них следовало бы сказать подробнее.
Главная особенность указа, по нашему мнению, состоит в том, что он почти не затрагивает сектор безопасности — Министерство обороны, Службу безопасности Украины, Службу внешней разведки Украины, Управление государственной охраны Украины, Министерство внутренних дел. Частично это можно объяснить тем, что некоторые из этих органов, особенно специальные службы, подчинены непосредственно президенту Украины и имеют специальный статус. В то время как указ Януковича касается органов государственной власти в подчинении Кабинета министров Украины. Но это только половина правды — ведь предлагаемые изменения в структуре МВД и Министерства обороны, руководители которых входят в состав Кабмина, также мизерные. Фактически сектор безопасности остается без структурных реформ, хотя о том, что, например, МВД — одно из наиболее «корупционноемких» министерств, которое предоставляет большое количество услуг гражданам и требует серьезных структурных реформ такого же типа, какие предлагаются и для других министерств, — не говорил разве что немой.
Отсутствие предложений относительно структурных изменений в МВД означает, что оно и в дальнейшем останется органом текущего управления полицейской деятельностью, а не органом выработки государственной политики во внутренней сфере. Ни президент, ни министр, вероятно, не заинтересованы в развитии возможностей МВД в этом направлении. Внутри МВД не состоялось выделение каких-либо служб, инспекций или агентств.
Не состоялось и ожидаемого функционального подчинения пограничной службы МВД. Сохранение статус-кво опирается на две основные причины. Во-первых, Государственная пограничная служба Украины сегодня, очевидно, наиболее реформированный правоохранительный орган с собственной выработанной стратегией развития. В то время как МВД, наоборот, нужны радикальные внутренние реформы. Во-вторых, не исключено также, что президент руководствовался политическими решениями, построенными на договоренностях с руководством Верховной Рады Украины, поскольку пограничное ведомство возглавляет брат председателя Верховной Рады Украины Николай Литвин. В целом в данных условиях логично подчинить пограничную службу МВД на более продвинутом этапе его реформирования.
Единственное изменение — создание Государственной миграционной службы по реализации государственной политики по вопросам гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц, а также по делам миграции в пределах, определенных законодательством о беженцах. Этот шаг был прогнозируемым и «снимает» конфликт, связанный прежде всего с контролем за услугами по изготовлению паспортов граждан Украины. После введения в действие указа «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» МВД будет отвечать за реализацию миграционной политики государства, за исключением сферы противодействия незаконной миграции во время осуществления охраны государственной границы.
Политические соображения возобладали и при определении места МЧС, деятельность которого, по управленческой логике и стандартам большинства развитых стран, должна направляться через МВД. Именно политический союз с Виктором Балогой и институционная неспособность МВД стали причинами сохранения за МЧС самостоятельности.
Отдельным блоком стоят вопросы, связанные с Министерством обороны Украины. Президент почему-то не ликвидировал в структуре Минобороны Государственный департамент избыточного имущества и земель. Хочет, чтобы армия торговала и в дальнейшем? Нелогично получается. Но указ Януковича предусматривает создание «Укроборонэкспорта» из государственных предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность в сфере разработки, изготовления, реализации, ремонта, модернизации и утилизации вооружения, военной и специальной техники и боеприпасов, принимающих участие в военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами. Создание такой структуры может иметь определенный позитив для ВПК, которому необходимы консолидация, реструктуризация и, пожалуй, дальнейшая приватизация. Как пример: одно из самых лучших предприятий сектора — «Мотор Сич» — в значительной степени является успешным потому, что является негосударственной публичной акционерной компанией. С политической позиции, речь идет об усилении вертикального правительственного контроля над экспортом оружия. Реформирование правоохранительных органов и перераспределение правоохранительных функций может стать отдельным этапом административной реформы, которым занимается другая команда внутри АП, а именно Главное управление по вопросам судебной реформы и судоустройства во главе с Андреем Портновым. В то время как подготовкой указа об упорядочении центральных органов исполнительной власти занимался комитет по экономическим реформам, секретарем которого является Ирина Акимова. Хотя общие принципы преобразования министерства в политический орган в деятельности МВД надо было применить в текущем указе.
И если с этой реформой будут тянуть, сектор безопасности останется структурно и институционально нереформированным и не способным отвечать современным вызовам. Поэтому ждем продолжения.
http://www.zn.ua/1000/1550/71026/
Все — на биржу? Куда пропала Главгосслужба?
Автор: Инна ВЕДЕРНИКОВА
С одной стороны, презентованная Банковой административная реформа — прямой путь к оптимизации системы исполнительной власти и значительной экономии государственных финансов. С другой — тысячи больших и маленьких чиновников, которые тоже люди и у которых тоже есть семьи. И большинству из них, по всей видимости, придется отправиться на биржу труда. Так сколько же чиновников потеряют работу? Каким образом будет происходить столь тотальное сокращение? Кого и по каким критериям уволят в первую очередь? Кто будет определять эти критерии? И во сколько, наконец, обойдется государству столь масштабное мероприятие?
Начнем с конца. Каждый, кого уволят по сокращению, получит лишь выходное пособие в размере среднемесячного заработка. Так как, согласно общему трудовому праву и ныне действующему законодательству о госслужбе, никакие дополнительные гарантии сокращенцам не предусмотрены. Идем дальше, учитывая при этом 30-процентную заявку власти на грядущее сокращение. 186 тысяч 358 чиновников — это общая штатная численность госслужащих центральных органов исполнительной власти и правительственных органов, их территориальных органов, а также секретариата правительства. Собственно, только этих категорий и коснулся указ президента, оставив без внимания (пока) еще 110 тыс. служащих в местных органах власти, областных и районных госадминистрациях. Итак, если средняя зарплата чиновника составляет 3025 грн., то на выплату выходного пособия 30% сокращенцев (55 тыс. 907) государство потратит около 169,1 млн. грн.
Можно предположить также, что часть госслужащих соответствующего возраста воспользуется правом досрочного выхода на пенсию в связи с сокращением штатов. Стоит учесть и тех, кому продлен срок пребывания на госслужбе, — люди тоже могут захотеть выйти на пенсию. И вот эти категории действительно смогут воспользоваться правом получения десяти должностных окладов в связи с выходом на пенсию. Правда, согласно прогнозным расчетам Главгосслужбы, таких людей может быть не более 3 тыс. Умножим на 1400 грн. (условный средний должностной оклад госслужащего) и, соответственно, на десять окладов. Итого имеем — 44,1 млн. грн. Таким образом, общая сумма выплат минимально составит 213,2 млн. грн. Что, в принципе, незначительные дополнительные расходы по сравнению с 13 млрд. грн. ожидаемой экономии, о которых заявил министр финансов Ярошенко. Ведь именно на такую сумму власть собирается сократить расходы на госуправление в проекте бюджета на 2011 год.
Более того, если учесть, что согласно неофициальной, но всем известной статистике министерства и ведомства традиционно держат 10% незакрытых вакансий (кому при этом идут бюджетные средства, вопрос не сегодняшнего разговора), то затраты на сокращение будут выглядеть еще менее значительно.
Теперь о механизме сокращений. Они неясны. На сегодняшний день есть всего лишь указ президента. А также разговоры о создании неких квалификационных комиссий (при министерствах или АП?), которые и примут на себя всю тяжесть реформы. Однако с учетом зависшего статуса Главгосслужбы не понятно, кто же, в итоге, будет отвечать за сам процесс и как вообще он будет происходить. При этом абсолютно точно ясно, что если необходимые механизмы не будут прописаны в кратчайшие сроки, если не будут назначены конкретные ответственные, то неизбежны хаос, политизация, а также вполне возможная под вывеской реформы зачистка чужих и неугодных. И тогда говорить о чистоте намерений власти будет, мягко говоря, некорректно.
По иронии судьбы, стечению обстоятельств или чьей-то оригинальной задумке, в списке новых министерств и ведомств не нашлось места для Главгосслужбы. А ведь именно это ведомство все последние семь лет занималось разработкой административной реформы и реформы государственной службы. На основе его предложений Банковая, собственно, и презентовала свой реформаторский пакет. На сегодняшний день есть две версии, почему президент в своем указе проигнорировал структуру Тимофея Мотренко. Одни источники утверждают, что такой шаг вполне логичен и связан с возвращением Украины к Конституции 1996 года. В соответствии с этим документом в период 1999—2006 годов Главгосслужба уже пребывала в статусе центрального органа исполнительной власти со специальным статусом и была подчинена и подконтрольна лично президенту. Однако в 2006 году, в связи с вступлением в силу политической реформы, ведомство оказалось под крылом Кабмина. Теперь же, вполне возможно, Главгосслужбе будет возвращен прежний статус.
Однако (в силу отсутствия ведомства в списке указа президента) более убедительной выглядит вторая версия. Ее сторонники утверждают, что, по задумке Банковой, Главгосслужба станет всего лишь одним из подразделений администрации президента. Потому ее и проигнорировали в указе. И вот здесь есть большой риск для всей реформы. Так, уже очевидно, что, решившись на админреформу, президент избрал самый жесткий и революционный вариант системы исполнительной власти, распространенной в странах ЕС. Однако в схеме, которую взяла за основу команда Януковича, существует не просто Главгосслужба, а целое отдельно взятое министерство административной реформы и государственной службы. Что не случайно, а вполне логично, если говорить о реформе как о непрерывном институциональном процессе, а не о разовом мероприятии.
http://www.zn.ua/1000/1550/71025/
