Полесное дело +

Прочитав до конца Вы узнаете кто такой "Чиновник Госкомлесхоза, пожелавший остаться неназванным", а также о том как рождалась эта статья. М.П.

Государственная лесная охрана Госкомлесхоза (Гослесохрана), видимо, намерена стать полноценным контролирующим органом наравне с Экологической инспекцией Минприроды, органами СЭС, Госпожнадзора и прочими структурами, заполучив в сферу своего контроля около 10 тыс. лесопользователей, а также предпринимателей, занимающихся лесопереработкой.

Как сообщил БИЗНЕСу Виталий Белоус, заместитель начальника управления государственной охраны лесов и контроля Госкомлесхоза, на регистрации в Минюсте находится согласованный в конце октября с Госкомпредпринимательством Порядок проведения проверок по осуществлению контроля за соблюдением требований лесного законодательства всеми лесопользователями, собственниками лесов и другими юридическими и физическими лицами (далее — Порядок). В случае регистрации Порядок может быть утвержден в течение ближайших двух недель.

Олег Сторчоус, юрист, консультант международного проекта “Усовершенствование правоприменения и управления в лесном секторе стран восточного направления европейской политики добрососедства и России” (ENPI-FLEG; осуществляется совместно Всемирным банком, Международным союзом охраны природы и Всемирным фондом дикой природы; финансируется ЕС; г.Киев; в Украине — с 2008 г.), отмечает, что принятие этого документа может кардинально изменить систему контроля за соблюдением требований лесного законодательства, осуществляемого Гослесохраной, поскольку предоставит ей возможность на законных основаниях проверять абсолютно всех лесопользователей и других предпринимателей, чего раньше не было.

“Согласно ст.90 Лесного кодекса, Государственная лесная охрана обязана контролировать соблюдение норм лесного законодательства на территории абсолютно всех украинских лесов, независимо от их формы собственности и видов использования, а подлежать проверкам должны все лесопользователи, осуществляющие хоздеятельность в этой сфере”, — объясняет юрист. Однако, по его словам, до сих пор эта норма Лесного кодекса не работала именно потому, что не существовало специального порядка проведения проверок.

Ограниченный контроль

По информации юристов, система контроля за соблюдением требований лесного законодательства, в частности, ведением хоздеятельности в лесах Украины, очень запутана и действительно требует реформирования. Что же касается Гослесохраны, то сейчас ее лишь с большой натяжкой можно назвать контролирующим органом, поскольку сфера ее деятельности жестко ограничена — и территориальными рамками, и перечнем проверяемых субъектов.

Дело в том, что областные управления Гослесохраны контролируют соблюдение требований лесного законодательства лишь в тех лесах, которые находятся в постоянном пользовании примерно у 300 разных государственных предприятий — лесных и лесоохотничьих хозяйств, подведомственных Госкомлесхозу. Таким образом, площадь контролируемых ими лесов составляет 68% лесного фонда.

Но есть леса, находящиеся в ведении Минобороны, Минагрополитики, МЧС, а также в частной или коммунальной собственности. В некоторых из них контроль за соблюдением лесного законодательства осуществляют подведомственные органы, но в основном эти функции выполняют органы Экологической инспекции Минприроды, контролирующие исполнение природоохранного законодательства в целом.

Кроме того, областные управления Гослесохраны не проверяют хозяйственную деятельность частных предпринимателей, занимающихся лесопереработкой. Согласно Инструкции о порядке проведения ревизий лесных обходов (мастерских участков), утвержденной приказом Госкомлесхоза №23 от 08.02.10 г., они могут проводить проверки, ревизии и обследования в подведомственных лесохозяйствах.

А проверки предпринимателей, которые на землях лесохозяйств по договору подряда выполняют различные работы, например, рубку леса, либо, получив право долгосрочного временного пользования лесным участком, ведут иную хоздеятельность, осуществляют сами эти госпредприятия.

Ведь в соответствии с Положением о Государственной лесной охране, утвержденным постановлением Кабмина №976 от 16.09.09 г., сотрудники госпредприятия, начиная от директора и заканчивая мастером леса, являются должностными лицами Гослесохраны, хотя и не наделены статусом госслужащих.

“Работники лесохозяйственных предприятий, по сути, представляют только интересы субъекта хоздеятельности, поэтому не могут считаться полноценными представителями государства и, соответственно, на законных основаниях осуществлять госконтроль”, — подчеркивает Александр Банчук, член правления общественной организации “Центр политико-правовых реформ” (г.Киев; с 1998 г.; 15 чел.).

По словам эксперта, данная ситуация усугубляется тем, что, согласно упомянутому Положению, должностные лица Гослесохраны также считаются и сотрудниками правоохранительного органа. Поэтому они наделены широкими полномочиями, в том числе могут составлять протоколы о совершении административных правонарушений, налагать административные взыскания, входить в помещения, находящиеся в частной собственности юр- и физлиц и т.д.

“В то же время в Украине отсутствует законная процедура реализации этих полномочий сотрудниками Гослесохраны”, — поясняет г-н Банчук. Олег Сторчоус дополняет, что гослесхозы выполняют взаимоисключающие функции госоргана и субъекта хозяйствования: “Фактически гослесхозы являются естественными монополистами, а их функции и структура почти не изменились со времен плановой советской экономики”. Впрочем, аналогичные замечания у экспертов и к системе Госкомлесхоза в целом.

Невнятные перемены

Согласно ожидающему регистрации Порядку, Гослесохрана будет проводить плановые и внеплановые проверки лесопользователей и других юр- и физлиц в соответствии с требованиями Закона “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности”.

Но в то же время охранники лесов при проведении проверок будут дублировать функции Экологической инспекции. Кстати, как следует из проекта, критерии риска ведения хоздеятельности, связанной с использованием лесных ресурсов, и периодичность проведения плановых проверок органами Гослесохраны установлены не отдельным постановлением Кабмина, как того требует вышеуказанный Закон, а постановлением Кабмина №212 от 19.03.08 г., которое в своей надзорной деятельности используют и органы Экологической инспекции Минприроды.

Выходит, что после принятия Порядка представители двух контролирующих органов с одинаковой частотой могут проверять бизнесменов по одним и тем же вопросам.

Кроме того, по мнению экспертов, Госкомлесхозу, до того как создать на базе нынешней Гослесохраны полноценный контролирующий орган, следовало бы определить статус сотрудников лесохозяйственных предприятий.

“В проекте Порядка четко не определено, кто именно будет совершать контроль: областные управления Гослесохраны или гослесхозы. Получается, что все вместе, а это — нарушение”, — поясняет г-н Сторчоус. Ведь, согласно ст.19 Конституции, должностные лица субъектов хозяйствования не имеют права осуществлять госконтроль за деятельностью других предпринимателей.

Если же контролировать всех подряд лесопользователей и предпринимателей будут лишь областные управления Гослесохраны, то им придется значительно увеличивать штаты. Мало того, в случае принятия Порядка из надзорного перечня выпадет так называемый текущий контроль лесного участка, который осуществляют работники гослесхозов — мастера леса.

Заметим, что данный вид контроля хотя и является своего рода анахронизмом, на практике зарекомендовал себя как неплохой механизм противодействия различным чрезвычайным ситуациям в лесу. Однако вышеупомянутым Законом такой вид контроля не предусмотрен, поэтому и в Порядке он не упоминается.

“В случае принятия Порядка возникнут коллизии, связанные с правовым урегулированием охраны лесов, которую нынче осуществляют работники гослесхозов и которая является особым видом контроля за соблюдением лесного законодательства на территории вверенных лесных массивов. Мы считаем, что охрана лесов сейчас — это реальный механизм предупреждения и пресечения лесных пожаров и т.п. Упразднение в России охраны лесов, как контролирующей структуры, этим летом обернулось катастрофой”, — замечает Олег Сторчоус.

Он напоминает, что, возможно, к лесам Госкомлесхоза будут присоединены другие площади зеленых насаждений, находящиеся в ведении МинАП и Минобороны: “Сейчас действует распоряжение Кабмина №1465-р от 25.11.09 г., и процесс передачи уже лесов начат”. Это означает, что площадь лесов, подведомственных Госкомлесхозу, составит не менее 87% лесного фонда. Но как именно Гослесохрана будет контролировать эти земли, толком непонятно.

“Скорее всего, на них будет распространена действующая система контроля Госкомлесхоза, когда надзору подлежит лишь хоздеятельность государственных предприятий. Но в таком случае действие Порядка будет распространяться лишь на 13% лесов, не находящихся в ведении Госкомитета, и тогда не совсем понятна цель разработки документа”, — говорит г-н Сторчоус.

Вместо резюме

Заметим, что эксперты считают, что идея создания полноценного контролирующего органа, который следил бы за соблюдением требований лесного законодательства во всех лесах Украины всеми пользователями, в целом хорошая. Другое дело, как будет организован этот контроль.

Чтобы он был эффективным, по мнению экспертов, следует возложить на разные госорганы хозяйственную и контролирующую функции, которые сейчас осуществляют структуры Госкомлесхоза, сохранив при этом текущий контроль лесного участка (но не хоздеятельности на нем), выполняемый мастерами леса.

Или же, как минимум, наделить сотрудников лесохозяйств, являющихся должностными лицами Гослесохраны, статусом госслужащих, подчинив их непосредственно Госкомитету. Если же до принятия Порядка не внести изменения в действующее законодательство, то последствия этого окажутся, скорее всего, негативными.

Представитель Госкомлесхоза — о контроле

Чиновник Госкомлесхоза, пожелавший остаться неназванным:

— Контроль за соблюдением лесного законодательства Гослесохрана осуществляет плохо. В лесах частной и коммунальной собственности и государственных лесах других ведомств он не проводится вообще или проводится формально. Эффективному контролю в “своих” лесах мешает конфликт интересов.

Ведь госслужащие системы Госкомлесхоза отвечают как за соблюдение законодательства в подведомственных лесах, так и за экономическую эффективность хоздеятельности подведомственных предприятий. С моей точки зрения, “лесной” контроль должен: не мешать работе пользователей и собственников, быть эффективным.

Но добиться этого в постсоветской, ведомственной модели управления невозможно. Необходимо проведение институциональной реформы, направленной на разделение функций госуправления между различными структурами, а также укрупнение и модернизацию структур, ведущих лесное хозяйство в гослесах.

Кроме того, следует пересмотреть лесное законодательство и добиться того, чтобы теневой бизнес стал экономически невыгодным и опасным, а также создать простые и одинаковые для всех правила поведения на лесном рынке.

Как это было. В прошедшую среду я получил письмо от журналиста "Бизнеса" по имени Анна с просьбой помочь разобратся с проблемами, связанными с охраной и контролем в лесах Украины. Я перезвонил и из разговора понял, что тема для Анны новая и она сама ещё не совсем понимает, что ей нужно. Отрекомендовав, в качестве специалистов  по проблеме, своих коллег из Госкомлесхоза и проекта ФЛЕГ  (надо отдать должное Анна и без меня их знала,) я предложил сформулировать и выслать мне интересующие её вопросы в письменной форме. Так  Анна и  поступила. Мое ответное письмо приведено  ниже.

Анна,
Я увидел Ваши вопросы только час назад, так что простите за задержку с ответом. Будьте добры, подтвердите получение (лучше звонком) и, если будете использовать мой текст, вышлите для просмотра перед публикацией.
С уважением,
Миша
 

А:Является ли эффективной контролирующая деятельность государственной лесной охраны (то есть проверки лесопользователей – юр и физ лиц) для защиты от неправомерного использования лесов (незаконная вырубка в частности), и почему?
 

М: Давайте уточним понятия. Объектом охраны являются материальные /земля, лес, деревья/ и не материальные /редкие виды растений и животных, красивые пейзажи/ ценности. Равными правами и обязанностями по их охране должны быть наделены все постоянные пользователи и собственники лесов.
 

Контроль делится на два типа: контроль хозяйствующих субъектов /например за выполнением договорных обязательств лесозаготовителями – подрядчиками / и государственный контроль. Объектом государственного контроля является выполнение требований лесного законодательства. Его осуществляют государственные служащие, наделенные соответствующими инспекционными правами, которые не имеют своих бизнес интересов в лесном деле и для которых все пользователи и собственники лесов абсолютно равны. В Украине, такими правами должны обладать Государственная экологическая инспекция /безусловно/, Госкомлесхоз и Областные управления лесного и охотничьего хозяйства(ОУЛМГ) /с некоторыми оговорками, по поводу того, что не все леса для них одинаково ценны и интересны/.
 

И без того не простую ситуацию, окончательно запутало прошлогоднее Постановление Кабмина, согласно которому к государственной лесной охране отнесены, как государственные служащие Госкомлесхоза и ОУЛМГ, финансирующиеся из бюджета, так и работники государственных, хозрасчетных предприятий, финансирующих свою деятельность за счет лесного бизнеса. При этом и те и другие получили статус «правоохранительных органов» и соответствующие права, что создало массу коллизий и противоречий. Сейчас специалисты Госкомлесхоза работают над урегулированием ситуации, а юристы проекта ФЛЕГ, пытаются им в этом помочь.
 

Таким образом, Вы спрашиваете о двух разных вещах: о том, как государственная охрана охраняет леса, в том числе от незаконной вырубки (1) и о том, как она осуществляет государственный контроль в лесах Украины (2). Ответа тоже два:
 

1. Охрана лесов Госкомлесхоза организована достаточно хорошо. В последний год, много сделано по повышению её эффективности. Для всех, имеющих возможность видеть всю картину происходящих изменений, прогресс очевиден. Отсутствие крупных пожаров этим летом, – дополнительное тому подтверждение. Частные и коммунальные леса, а также государственные леса, находящиеся в ведении АПК, МО и т.д. государственная лесная охрана не охраняет. Ситуация там, в большинстве случаев, значительно хуже, но на то есть масса объективных причин: огромная раздробленность и разбросанность лесных массивов, отсутствие необходимых полномочий по охране у работников предприятий, значительно худшее финансирование…
 

2. Контроль за соблюдением лесного законодательство в лесах Украины государственная лесная охрана осуществляет плохо: в лесах частной и коммунальной собственности и государственных лесах других ведомств он не проводится или проводится формально; эффективному контролю в «своих» лесах мешает конфликт интересов,- госслужащие и работники системы Госкомлесхоза, отнесенные к лесной охране, отвечают как за соблюдение законодательства в «своих» лесах, так и за экономическую эффективность хозяйственной деятельности подведомственных предприятий.

А: Каким, с Вашей точки зрения, должен быть лесной контроль для того, чтобы и нарушений было меньше и это не усложняло условия для ведения бизнеса в сфере лесопользования
 

М:Контроль должен не мешать работе пользователей и собственников, быть эффективным и низко затратным. Я считаю, что добиться этого в нашей постсоветской, ведомственной модели управления не возможно. Для достижения прогресса необходимо:
1. Проведение институциональной реформы , направленной на разделение конфликтующих функций государственного управления между различными структурами и резкое укрупнение (+ модернизацию) структур, ведущих лесное хозяйство в государственных лесах
2. Тотальный пересмотр лесного законодательства
3. Принятие комплекса мер, направленных на то, чтобы теневой лесной бизнес стал экономически не выгодным и опасным
4. Создание простых, для всех одинаковых и бюрократически не обременительных правил поведения на лесном рынке, при обеспечении льготного доступа к лесным ресурсам местного населения удаленных лесных районов Полесья и Карпат
 

Хочу особо подчеркнуть то, что я высказал своё личное мнение, которое не разделяют очень многие лесоводы Украины. Во многом, это объясняется тем, что я ещё верю в  реформы, а за годы независимости большинство  усвоило, что любые реформы в нашей стране ухудшают ситуацию, причем тем больше, чем радикальней реформаторы. Сломать этот стереотип трудно, но думаю, иного пути нет….
 

М.П.

Буквально через час я получил вариант статьи, которая: во-первых, была посвящена не лесной охране и госконтролю, а  проекту документа "Порядок проведения проверок…", который на тот момент я даже не читал; во-вторых, не понравилась мне по стилю изложения; в-третьих, использовала лишь обрывки моего текста не раскрывающие сути вопроса. В этой связи я настоятельно попросил Анну не использовать в статье мои материалы…. Бросок трубки, я воспринял как согласие и поэтому был сильно удивлен, увидев выдержки своего текста в опубликованной работе, тем более приписанные чиновнику Госкомлесхоза, пожелавшему сохранить инкогнито.  Хочу сразу обелить Госкомлесхоз и всех его сотрудников: чиновников способных говорить о целесообразности реформирования системы Госкомлесхоза, тем более  без разрешения руководства и на русском, там нет, а я не чиновник…

В заключение замечу, что напечатанный вариант статьи  значительно лучше, чем тот который я читал. (Может потому, что Анна стала Беллой? Не зря, когда-то Михаил Юрьевич  прославил это имя.  Нет… – не Бродский…) Однако, и этот вариант не раскрывает проблемы…

За прошедшие дни я прочел "Порядок проведения проверок…" и дополнительное "Положени о лесной охране" (проекты переданные в Минюст)…. и окончательно загрустил… В связи с этим,  вопрос и просьбы к авторам этих документов.

Вопрос: Понимаете ли Вы, что пишите?

Просьба: Если ответ утвердительный, пожалуйста  проясните ситуацию для работников отрасли. Что за  система охраны и госконтроля  лесов создается? Как она стыкуется с действующим законодательством? Как  будет работать на практике?

Итак, тема далеко не исчерпана. Я думаю, разговор начатый журналом Бизнес надо продолжить. Деятельность лесной охраны должна строится на надежном правовом фундаменте, а не на висящих в воздухе "хотелках" , которые даже будучи подписанными Премьером, ничего хорошего лесу и отрасли не приносят.

 М.П.