11/09/2010
0Вы можете прочитать документ на компьютере, либо скачать прикрепленный файл "охрана.doc" (около 30 страниц) в конце текста. М.П.
Зміст
1. Конфлікт інтересів Держкомлісгоспу в частині охорони лісів …………………. 3
2. Відсутність статусу публічних службовців у окремих співробітників
державної лісової охорони …………………………………………………………… 7
3. Декларативність статусу державної лісової охорони як
правоохоронного органу ……………………………………………………………… 9
4. Неврегульованість процедур доступу до приватних приміщень і
володінь, тимчасового припинення певної діяльності та інших заходів
щодо обмеження прав приватних осіб …………………………………………….. 12
5. Широкі повноваження державної лісової охорони щодо доступу до
приватної інформації ………………………………………………………………… 14
6. Широкі повноваження державної лісової охорони щодо доступу до
приватного володіння ……………………………………………………………….. 17
7. Широкі повноваження державної лісової охорони стосовно
припинення/заборони діяльності …………………………………………………… 21
8. Нерівноправність приватної, комунальної і державної власності на
ліси в питанні охорони лісових ресурсів …………………………………………… 25
9. Обмежена компетенція державної лісової охорони ……………………………. 27
10. Проблеми участі громадськості в охороні лісу ……………………………….. 29
Використані нормативно-правові акти …………………………………………….. 31
1. Конфлікт інтересів Держкомлісгоспу в частині охорони лісів
Державний комітет лісового господарства України згідно з Положенням від 27 червня 2007 року має значну кількість владних повноважень, які, виходячи з практики європейських країн, не можуть зосереджуватися у компетенції одного органу державної влади. Йдеться про класичний випадок конфлікту інтересів в діяльності, коли передбачене завдання може виконуватися на шкоду іншим завданням цього ж органу.
На наш погляд, неефективність існуючої системи (повноважень) Держкомлісгоспу полягає у тому, що сам центральний орган виконавчої влади з питань лісового господарства займається взаємовиключними функціями: нормотворенням у галузі, прибутковою діяльністю з деревиною, надає дозволи на спеціальне лісокористування і погоджує питання рубки лісу. В той же час Держкомлісгосп здійснює організацію державної лісової охорони (підп. 16 пункту 4 Положення).
Іншими словами, працівники одного відомства (Державного комітету лісового господарства) займаються вирубкою лісу, прибутковою діяльністю та здійснюють контроль за порушеннями/дотриманням лісового законодавства та забезпечують охорону лісів від незаконних рубок і пошкодження внаслідок антропогенного та іншого шкідливого впливу (стаття 90 Лісового кодексу України).
Такий спосіб організації діяльності з охорони лісу та відповідне правове регулювання може ставати причиною високого рівня латентності правопорушень у галузі лісового господарства. Тобто, причиною існування великої кількості порушень законодавства, які жодним чином не фіксуються, і, відповідно, правопорушники не притягуються до відповідальності та не відшкодовують шкоду, завдану природі відповідно до статті 66 Конституції України. Адже зберігається система, коли «права рука» уповноважується контролювати «ліву руку». Очевидно, такий механізм був цілком придатний для радянського періоду і планової економіки, які можна охарактеризувати більшою ефективністю принципу невідворотності відповідальності, прокурорського нагляду, внутрішнього контролю, в тому числі фінансового, і внутрішньовідомчого контролю.
А наразі всі механізми внутрішнього і зовнішнього контролю за адміністративними органами, зокрема органами лісового господарства, є недостатньо ефективними. До цього слід додати також фактор значної залежності працівників лісового господарства від свого керівництва, зумовлений недосконалими правилами прийняття на службу, просування по службі, матеріального забезпечення, дисциплінарної відповідальності і звільнення. В існуючих умовах вказівки керівників (наприклад, про приховування виявленого факту незаконної рубки, вчинення незаконної рубки тощо) можуть мати для підлеглих співробітників більше значення, ніж вимоги/заборони законів.
Це зумовлює необхідність перегляду способу організації лісової охорони з метою підвищення ступеня захисту лісів.
Варіанти вирішення проблеми:
1. Створити в структурі Держкомлісгоспу лісову охорону як окремий підрозділ. Адже теперішнє визначення системи лісової охорони у вигляді переліку посадових осіб органів Держкомлісгоспу і лісогосподарських підприємств не відповідає змісту теорії правоохоронної діяльності. «Правоохоронці» можуть лише виконувати завдання щодо охорони правопорядку у визначених сферах через запобігання можливих порушень і переслідування вчинених діянь. Надання інших повноважень правоохоронним органам перешкоджатиме здійсненню основної діяльності – забезпечення правопорядку.
Наслідком ухвалення такого рішення може стати створення відділів лісової охорони у складі обласних управлінь лісового господарства або нових підрозділів лісової охорони. Для забезпечення більшої незалежності й ефективності діяльності лісової охорони в такому разі слід запровадити механізм призначення керівників цих відділів керівником Держкомлісгоспу і ввести пряме підпорядкування йому співробітників лісової охорони.
Однак такий крок дасть змогу уникнути конфлікту інтересів на рівні окремих співробітників, а не всього органу влади.
2. Надати повноваження щодо охорони лісу разом з Держкомлісгоспом іншим органам влади. Українському законодавству відомі випадки, коли певні об’єкти підпадають під захист кількох органів влади. Йдеться насамперед про кримінально-правові механізми захисту суспільства від протиправних посягань. Така відомча конкуренція може сприяти підвищенню ефективності держави в охороні лісів, оскільки різні органи влади будуть залучені до своєрідного «змагання» за збереження лісових ресурсів. Приміром, збільшення кількості виявлених порушень одним органом спонукатиме інший орган до виявлення такої ж або більшої кількості протиправних діянь.
Збільшення конкуренції в справі охорони лісів може полягати в наданні відповідних повноважень одному чи кільком органам влади. Серед цих структур можна назвати:
– органи внутрішніх справ, у територіальних підрозділах яких можуть створюватися окремі відділи лісової охорони чи запроваджуватися окремі посади співробітників, відповідальних за охорону лісових масивів. Нинішній досвід засвідчує, що варіант створення відокремлених підрозділів є дієвішим. Оскільки окремі співробітники змушені виконувати свої основні функції за «залишковим» принципом, після виконання загально-поліцейських завдань. Наділення органів внутрішніх справ пропонованими повноваженнями не розходитиметься з їхніми загальними завданнями. Наприклад, міліція, згідно із законом, забезпечує охорону власності, а ліси є одним із об’єктів власності. Тим паче, що кримінальне розслідування фактів незаконних рубок є компетенцією слідчих органів міліції;
– екологічна інспекція, якій можуть надаватися повноваження щодо охорони лісу як об’єкту екології. Цей варіант також може бути реалізований шляхом створення окремих підрозділів з охорони лісу в усіх органах екологічної інспекції, доповнення екологічних інспекцій окремими посадами лісової охорони чи покладення додаткових обов’язків на нинішніх інспекторів. Подібне об’єднання кількох інспекційних повноважень у діяльності одного органу відповідатиме проголошеній новим Урядом ідеї про зменшення кількості інспекційних органів. Також нова редакція статті 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачає можливість існування в складі певного центрального органу виконавчої влади лише одного інспекційного органу;
– лісова інспекція, яку слід створити в структурі Мінприроди за прикладом екологічної інспекції. Досвід створення подібного органу в Україні вже був. Йдеться про Державну інспекцію з контролю за охороною, захистом, використанням і відтворенням лісів, яка проіснувала майже 2,5 року – з 2004 до 2006 року. Позитивом такого кроку необхідно визнати чітке спрямування нового органу лише на перевірку дотримання вимог законів усіма суб’єктами лісового господарства, а також забезпечення певної самостійності органу від зовнішніх впливів.
3. Позбавити Держкомлісгосп повноважень щодо охорони лісу й надати відповідні повноваження одному чи кільком органам (внутрішніх справ, екологічній інспекції, новоствореній лісовій інспекції). Внаслідок такого рішення діяльність Держкомлісгоспу отримає чітке інституційне спрямування на отримання прибутку від використання лісових ресурсів.
Для реалізації кожної із зазначених рекомендацій необхідно вносити зміни до Лісового кодексу та підзаконних нормативних актів. Потрібно також зважати на потребу у збільшенні витрат Державного бюджету на утримання нових підрозділів лісової охорони.
2. Відсутність статусу публічних службовців у окремих співробітників державної лісової охорони
Певна частина працівників державної лісової охорони (див. додаток до Положення про державну лісову охорону) не наділена статусом державних службовців – директор, головний лісничий, начальник відділу (сектору) лісового господарства та інженери відділу (сектору) всіх категорій, начальник відділу (сектору) охорони й захисту лісу та інженери відділу (сектору) всіх категорій, лісничий, помічник лісничого, старший майстер лісу, майстер лісу, начальник лісової пожежної станції державного лісогосподарського підприємства. На них не поширюються вимоги законодавства України про державну службу. А це означає відсутність чітких правил щодо прийняття на посади, просування по службі, матеріального забезпечення, порядку звільнення з посад таких осіб, їх дисциплінарної відповідальності.
Для української правової системи така ситуація є унікальною, коли представники правоохоронного органу не є публічними службовцями. Їм надані повноваження застосовувати заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, здійснювати інші дії щодо втручання у права приватних осіб, складати протоколи про вчинення адміністративних правопорушень і накладати адміністративні стягнення. Під кутом зору статей 5 і 6 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод велика кількість справ про адміністративні правопорушення розглядаються Європейським Судом прав людини «справами про кримінальне обвинувачення» (наприклад, справа «Гурепка проти України» від 2005 року). А це означає необхідність поширення на відповідні провадження принципів і стандартів кримінального судочинства, гарантованих Конвенцією. Тому службовці, уповноважені на «кримінальне» переслідування і обвинувачення, у розумінні Конвенції, повинні виступати від імені держави. Це зумовлює необхідність підпадання під дію різноманітних обмежень, які випливають зі специфіки публічної служби. Працівники лісогосподарських підприємств, які визнаються представниками лісової охорони, не можуть вважатися повноцінними представниками держави. За змістом вони лише представляють інтереси суб’єкта підприємницької діяльності – лісогосподарського підприємства, а не держави.
Водночас слід зазначити, що в західноєвропейських країнах останнім часом відбуваються процеси «приватизації» державних функцій. Але ця тенденція стосується лише сфери надання адміністративних послуг (видача ліцензій, дозволів, сертифікатів, інших документів). Багато європейських держав передають на конкурсних умовах суб’єктам господарювання право надавати ці послуги від її імені. А органи публічної адміністрації залишають за собою повноваження перевіряти якість і правильність надання таких послуг.
Однак такі процеси, природно, не зачепили сфер втручання держави у права приватних осіб. Тут не може йти мова про можливість схожої «приватизації» втручальних повноважень, що можуть реалізовуватися лише державою та її представниками.
Такий стан справ в Україні залишається як спадок від радянського минулого, коли всі підприємства, установи, організації були лише державними й у будь-яких відносинах представляли державу. Ситуація суттєво змінилася – працівники підприємств лісового господарства не є публічними службовцями, але виконують значні повноваження у відносинах із приватними особами.
Проте найбільшою проблемою є невідповідність такого правового регулювання принципу законності, закріпленого в частині 2 статті 19 Конституції України. Відповідно до нього, посадові особи органів державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Ця конституційна засада відображається правилом «дозволено тільки те, що прямо передбачено законом». На противагу цьому принципу в демократичних суспільствах для приватних осіб діє правило «дозволено все, що прямо не заборонено законом». Працівники лісогосподарських підприємств, визнані посадовими особами лісової охорони, не є посадовими особами органу державної влади. Отже, положення Конституції не зобов’язують їх вчиняти свої дії чи приймати рішення у відповідності до згаданого принципу законності.
Це стає ще небезпечнішим з огляду на проблему відсутності регулювання різноманітних процедур обмеження прав осіб з боку лісової охорони (детальніше про це в підрозділі 5). У законодавстві тільки згадується про певне повноваження – отримувати, забороняти, мати доступ тощо. А наявні законодавчі прогалини дозволяють цим особам діяти в будь-який спосіб, що прямо не заборонений положеннями закону.
Варіанти вирішення проблеми:
1. Визнати всіх посадових осіб державної лісової охорони державними службовцями. Реалізувати такий крок можливо тільки шляхом створення відокремленого підрозділу лісової охорони. Однак таке рішення вимагає додаткових витрат із Державного бюджету на матеріальне забезпечення нових державних службовців.
2. Залишити у переліку посадових осіб державної лісової охорони лише державних службовців. З цього списку необхідно вилучити працівників лісогосподарських підприємств. Це не вимагатиме додаткових державних коштів. Але діяльність такої лісової охорони стане ще менш ефективною, оскільки найбільша кількість порушень виявляється низовою ланкою охорони – працівниками підприємств. Також у такому випадку збережеться системна проблема конфлікту інтересів у діяльності Держкомлісгоспу.
3. Декларативність статусу державної лісової охорони як правоохоронного органу
Державній лісовій охороні надано статус правоохоронного органу (частина 4 статті 89 Лісового кодексу). Однак таке рішення законодавця, на наш погляд, виглядає декларативним, половинчастим, а зміст діяльності лісової охорони є таким, що не відповідає правоохоронній специфіці.
Теорія правоохоронних органів і правоохоронної системи виникла в радянський період нашої історії і наразі широко використовується на пострадянському просторі. Вітчизняний досвід засвідчує, що для визнання певного органу правоохоронним необхідні наявність у нього певних характеристик організаційного й особового плану. Такими ознаками правоохоронного органу можна назвати:
– наявність повноважень у сфері кримінального процесу. Лісова охорона залишається одним із небагатьох правоохоронних органів, у якого відсутні будь-які повноваження на переслідування кримінально-караних діянь. Вона має лише повноваження у провадженнях у справах про адміністративні правопорушення. У випадку виявлення караного діяння необхідно залучати співробітників міліції;
– здатність самостійно виконувати надані повноваження. Лісова охорона своєю чергою під час організації заходів, спрямованих на усунення порушень лісового законодавства, зобов’язана взаємодіяти з іншими правоохоронними органами (див. пункт 6 Положення про державну лісову охорону, Наказ Державного комітету лісового господарства України та Міністерства внутрішніх справ України «Про підвищення ефективності взаємодії органів внутрішніх справ та державного лісового господарства з питань охорони лісів» від 26 грудня 2003 року, № 211/1637);
– формування особового складу публічними службовцями (про проблеми переліку посадових осіб державної лісової охорони див. підрозділ 2);
– проходження спеціальної підготовки і перепідготовки майбутнього особового складу з питань правоохоронної діяльності. Таких умов підготовки працівників лісового господарства не передбачається;
– забезпечення державного захисту співробітників (Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» від 23 грудня 1993 року);
– забезпечення форменим одягом співробітників, що дасть змогу приватним особам одразу ідентифікувати представників правоохоронного органу в будь-якому місці. Посадові особи державної лісової охорони мають забезпечуватися форменим одягом на підставі частини 3 статті 91 Лісового кодексу України та Постанови Кабінету Міністрів України «Про безкоштовну видачу форменого одягу працівникам державної лісової охорони системи Міністерства лісового господарства України» від 9 грудня 1991 року, № 352;
– забезпечення спеціального соціального захисту співробітників. Посадовці лісової охорони повинні також підлягати обов’язковому державному страхуванню (Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку та умов обов’язкового державного страхування працівників державної лісової охорони» від 31 липня 1995 року, № 589);
– повноваження щодо зберігання, носіння і застосування спеціальних засобів та зброї. Однак посадові особи державної лісової охорони не забезпечуються державою зброєю, іншими спеціальними засобами захисту, а можуть набувати (придбавати) їх на загальних підставах, як і приватні особи.
Здійснений аналіз, вважаємо, переконливо свідчить, що державна лісова охорона не може наразі вважатися повноцінним правоохоронним органом.
Варіанти вирішення проблеми:
1. Перетворити державну лісову охорону на правоохоронний орган. Таке рішення потребуватиме значних витрат Державного бюджету, спрямованих на нову підготовку співробітників, комплектування складу публічними службовцями, забезпечення форменим одягом, зброєю, іншими спеціальними засобами, забезпечення заходів із державного захисту тощо.
2. Визнати державну лісову охорону лише інспекційним органом. Нинішній статус лісової охорони повністю підпадає під ознаки інспекційного органу. Цей крок вимагатиме тільки внесення незначних змін до Лісового кодексу.
4. Неврегульованість процедур доступу до приватних приміщень і володінь, тимчасового припинення певної діяльності та інших заходів щодо обмеження прав приватних осіб
Повноваження державної лісової охорони передбачені у статті 91 Лісового кодексу України. У Положенні про державну лісову охорону відображені всі 15 повноважень, зазначених у Лісовому кодексі, і цей перелік доповнено додатковими 4-ма пунктами. Це здійснено замість того, щоб розкрити зміст кожного із повноважень і визначити чіткі та конкретні механізми їх реалізації посадовими особами державної лісової охорони. Посадові особи державної лісової охорони наділені багатьма можливостями вчиняти дії щодо приватних осіб (як юридичних, так і фізичних) шляхом доступу до приватних приміщень, володінь, а також обмеження певних їх прав і свобод. З огляду на те, що йдеться про обмеження конституційних прав і свобод людини, ситуація із неврегульованістю або/та незрозумілістю реалізації повноважень органів державної влади є неприпустимою.
Приміром, Положення про державну лісову охорону надає повноваження посадовим особам відповідного органу:
1) безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку ліси, що перебувають у власності чи користуванні громадян і юридичних осіб;
2) перевіряти в установленому порядку в громадян і юридичних осіб наявність дозволів та інших документів на використання лісових ресурсів і користування лісами;
3) проводити перевірки дотримання лісокористувачами та власниками лісів вимог нормативно-правових актів і нормативних документів з питань ведення лісового господарства;
4) зупиняти на території лісового фонду транспортні засоби та проводити огляд транспортних засобів, знарядь, добутих деревини та інших продуктів лісу;
5) доставляти особу, яка порушила лісове законодавство, в органи внутрішніх справ або в органи місцевого самоврядування у разі неможливості встановлення її особи на місці вчинення правопорушення для складання протоколу про адміністративне правопорушення;
6) вилучати в установленому законом порядку в громадян і юридичних осіб, які порушили лісове законодавство, документи, добуті деревину та інші продукти лісу, знаряддя їх добування, а також транспортні засоби, що були знаряддям правопорушення;
7) викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень у зв’язку з порушенням ними лісового законодавства;
8) безперешкодно відвідувати територію і приміщення юридичних осіб, які провадять діяльність, пов’язану з добуванням, зберіганням або переробкою деревини та інших продуктів лісу, з метою здійснення нагляду за законністю їх використання;
9) приймати рішення про обмеження або заборону господарської та іншої діяльності.
У законодавстві України відсутня процедура реалізації кожного із зазначених вище повноважень. Під процедурою маємо на увазі: підстави для реалізації певного втручального повноваження; порядок і форму ініціювання провадження; поетапність виконання процедурних дій; ступінь і характер обмеження прав особи під час здійснення повноваження; завершення провадження; спосіб оформлення результатів процедури.
Вказані правила повинні внормовуватися виключно у положеннях закону. Адже, виходячи з вимог частини 2 статті 19 Конституції України, «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України». А існуючий стан неврегульованості реалізації повноважень посадових осіб державної лісової охорони має наслідком порушення конституційних прав і свобод людини чи їх обмеження.
Варіанти вирішення проблеми:
1. Врегулювати втручальні провадження лісової охорони на рівні закону. Це найповніше відповідатиме згаданому принципу законності. Може відрізнятися лише спосіб реалізації цього варіанту – доповнення Лісового кодексу, Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» чи проекту Адміністративно-процедурного кодексу. Врегулювання цього провадження загальним Кодексом адміністративних процедур є найкращим рішенням. Але цей проект парламент ніяк не може ухвалити вже майже 10 років.
2. Врегулювати втручальні провадження лісової охорони на рівні підзаконного нормативного акту (Постанови Кабінету Міністрів України). Ця пропозиція не зовсім відповідає принципу законності, але дозволить з меншими зволіканнями часу внормувати відносини лісової охорони з приватними особами. Таке врегулювання має значення не лише для прав осіб, а й для захисту правової позиції представників державної лісової охорони в судах.
5. Широкі повноваження державної лісової охорони щодо доступу до приватної інформації
Державна лісова охорона з метою виявлення можливих порушень має такі можливості доступу до приватної інформації:
– перевіряти у встановленому порядку в громадян і юридичних осіб наявність дозволів та інших документів на використання лісових ресурсів і користування лісами;
– викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень у зв’язку з порушенням ними лісового законодавства (стаття 91 Лісового кодексу).
Із зазначеними повноваженнями кореспондує обов’язок суб’єктів, діяльність яких підлягає перевірці, надавати доступ до відповідної інформації. З метою примушення осіб до виконання цього обов’язку щодо надання документів (інформації) у Кодексі про адміністративні правопорушення є стаття 188-5 «Невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів». Вона передбачає відповідальність фізичних чи посадових осіб за створення перешкод при здійсненні повноважень органом лісової охорони. Різновидом таких перешкод є відмова надати необхідну інформацію або надання неправдивої інформації.
Збереження до цього часу в українському законодавстві подібних втручальних повноважень органу пояснюється спадщиною радянського минулого, насамперед економічною основою колишнього суспільного устрою при стовідсотковій соціалістичній власності на засоби виробництва. Тоді вказівки керівника інспекційного органу, надані як своєму підлеглому, так і директору певного підприємства, виправдано мали однакове значення і юридичну силу. А зараз у ситуації рівності всіх форм власності (приватної, комунальної і державної), зокрема на ліси, представник органу влади повинен мати певний вплив тільки на державне лісогосподарське підприємство.
У відносинах із лісогосподарськими одиницями інших форм власності мають бути запроваджені інші принципи, які б ґрунтувалися на положеннях статті 6 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод і відповідній практиці Європейського Суду з прав людини.
Право надавати або не надавати певну інформацію представникам держави розглядається як складовий елемент права не свідчити проти самого себе, хоча це суб’єктивне право осіб прямо не визначається в Конвенції. «Суд звертається до своєї незмінної практики, згідно з якою навіть якщо в статті 6 Конвенції про це прямо не зазначається, права, на які посилаються заявники, а саме право мовчати і право не свідчити проти самих себе, є загальновизнаними міжнародними нормами, які складають зміст поняття справедливого процесу, закріпленого статтею 6» (§40 рішення у справі «Хіні і МакГіннесс проти Ірландії» від 21 грудня 2000 року).
У цьому випадку необхідно розуміти, що результати перевірочної діяльності лісової охорони можуть мати наслідком кримінальне переслідування особи. Як зазначав Європейський Суд: «Адміністративне розслідування може бути пов’язане з формулюванням «кримінального обвинувачення» в автономному розумінні цього поняття, виходячи з практики Суду» (§67 рішення у справі «Саундерс проти Сполученого Королівства» від 17 грудня 1996 року). Тому примушення особи надавати інформацію, давати свідчення чи іншим чином виправдовуватися, здійснене навіть під час адміністративного провадження з огляду на можливість застосування певного стягнення, розглядається як примус до самообвинувачення, який забороняється на підставі положень Конвенції.
Під час кримінального процесу заборонено використовувати як докази відомості, отримані в примусовому порядку від осіб під час попередніх адміністративних перевірок.
Європейський Суд давав свою правову оцінку під кутом зору дотримання права не свідчити проти самого себе у кількох схожих ситуаціях:
– вимоги митних органів надати виписки із закордонних банківських рахунків (рішення у справі «Функе проти Франції» від 25 лютого 1993 року);
– вимоги інспектора Департаменту торгівлі надати свідчення під час проведення відповідного розслідування (рішення у справі «Саундерс проти Сполученого Королівства» від 17 грудня 1996 року);
– вимоги податкового органу надати свідчення і документи про походження коштів, внесених до статутного фонду створеного підприємства (рішення у справі «J.В. проти Швейцарії» від 3 травня 2001 року);
– вимоги інспектора з питань банкрутств надати свідчення під час проведення відповідного розслідування (рішення у справі «Кансал проти Сполученого Королівства» від 27 квітня 2004 року);
– вимоги фінансового інспектора надати свідчення про підроблені бухгалтерські звіти (рішення у справі «Шеннон проти Сполученого Королівства» від 4 жовтня 2005 року).
У всіх зазначених випадках встановлювалося порушення відповідного права особи внаслідок можливості використання у кримінальному процесі інформації, отриманої в примусовому порядку під час інспекційних проваджень. Європейський Суд не брав до уваги зауваження представників Урядів-відповідачів про необхідність таких обов’язків з огляду на специфіку регулювання певних сфер (митної, податкової, торгівельної тощо).
Варіанти вирішення проблеми:
1. Встановити пряму заборону використання в кримінальному процесі інформації, отриманої внаслідок діяльності лісової охорони без дотримання гарантій (прав) особи на захист від самообвинувачення. Але в такий спосіб відбудеться неповна імплементація європейських стандартів, оскільки вітчизняні правоохоронні органи й надалі зможуть отримувати адміністративні докази та по-новому їх закріплюватимуть у межах розслідування кримінальної справи.
2. Надати лісовій охороні повноваження доступу до приватної інформації тільки на підставі рішення адміністративного суду чи добровільної згоди особи.
6. Широкі повноваження державної лісової охорони щодо доступу до приватного володіння
Державна лісова охорона має можливість доступу до різноманітних приватних володінь у такому вигляді:
– безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку ліси, що перебувають у власності чи користуванні громадян і юридичних осіб;
– проводити огляд речей, транспортних засобів, знарядь, добутої в лісі продукції та інших предметів;
– безперешкодно відвідувати територію і приміщення юридичних осіб, які провадять діяльність, пов’язану з добуванням, зберіганням або переробкою деревини та інших продуктів лісу, з метою здійснення нагляду за законністю їх використання (стаття 91 Лісового кодексу України).
Такі широкі повноваження також мають своє історичне пояснення. Території підприємств були об’єктами державної власності, а житло згідно зі статтею 42 Конституції Української РСР не перебувало у приватній власності громадян. А проголошена в статті 53 Конституції Радянської України недоторканність житла могла порушуватися внаслідок існування «законних підстав».
Зазначені повноваження органів лісової охорони не відповідають вимогам статті 30 Конституції України, статті 8 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та відповідній практиці Європейського суду з прав людини. Виходячи зі стандартів, визначених Конвенцією, втручання в приватне володіння дозволяється тільки на підставі рішення суду. Водночас Конституцією встановлено два виняткових випадки, коли проникнення, огляд і обшук можуть відбуватися без рішення суду:
1) врятування життя людей та майна;
2) безпосереднє переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочину.
Серед цих підстав відсутні необхідність проведення перевірки органом влади або наявність підозри у вчиненні адміністративного проступку. Тому до житла чи приватного володіння фізичної особи представники держави можуть мати доступ тільки зі згоди володільця, за рішенням суду або при наявності згаданих надзвичайних ситуацій. Саме з цих причин надмірно широкі втручальні повноваження посадових осіб державної лісової охорони є неконституційними.
Складніша ситуація з правовим статусом володіння юридичних осіб. Конституційний Суд у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів (Рішення вiд 9 лютого 1999 року, № 1-рп/99) визначав, що в розділі II Конституції «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» закріплені конституційні права, свободи і обов’язки насамперед людини і громадянина та їх гарантії. Виходячи з цього висновку, Суд вирішив, що стаття 58 міститься в цьому Розділі і не може поширюватися на юридичних осіб.
Стаття 30 про недоторканність володіння також міститься в розділі ІІ Основного Закону, тому, дотримуючись логіки суду конституційної юрисдикції, не мала б поширюватися на володіння підприємств, установ, організацій. Такий висновок є хибним.
Пленум Верховного Суду з посиланням на статтю 8 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та відповідну практику Європейського суду з прав людини вирішив, що поняття «житло» охоплює не лише житло фізичних осіб. Воно, на думку Пленуму, може поширюватися на офісні приміщення, які належать фізичним особам, а також офіси юридичних осіб, їх філій та інші приміщення. А під «іншим володінням» необхідно розуміти такі об’єкти (природного походження та штучно створені), які за своїми властивостями дають змогу туди проникнути і зберегти або приховати певні предмети (речі, цінності). Ними можуть бути, зокрема, земельна ділянка, сарай, гараж, інші господарські будівлі та інші будівлі побутового, виробничого та іншого призначення, камера сховища вокзалу (аеропорту), індивідуальний банківський сейф, автомобіль тощо (пункт 11 Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про деякі питання застосування судами України законодавства при дачі дозволів на тимчасове обмеження окремих конституційних прав і свобод людини і громадянина під час здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового слідства» від 28 березня 2008 року, №2).
Ці рекомендації вищої судової інстанції країни повністю підтверджується цілою низкою рішень Європейського Суду. Зокрема, «житлом» визнавалися:
– приміщення, пов’язані з професійною діяльністю адвоката (рішення у справі «Німітц проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року);
– офісні приміщення (рішення у справах «Товариство «Колас Ест» та інші проти Франції» від 16 квітня 2002 року, «Ромен і Шміт проти Люксембургу» від 25 лютого 2003 року, «Бук проти Німеччини» від 28 квітня 2005 року);
– приміщення, пов’язані з професійною діяльністю нотаріуса (рішення у справі «Новоселицький проти України» від 22 лютого 2005 року).
Наприклад, у справі «Німітц проти Німеччини» йшлося про таке: «Що стосується слова «home», яке використовується в тексті статті 8, Суд зазначає, що в окремих Державах-членах, у тому числі Німеччині, воно поширюється на службові приміщення. Більше того, таке тлумачення повністю співзвучне із французьким текстом, оскільки слово «domicile» має більш широке значення, ніж «home», і може поширюватися на професійний особистий офіс. У цьому контекст, не завжди можна провести чітку межу також і тому, що здійснювати діяльність, яку можна віднести до професійної чи ділової, можна з таким же успіхом і зі свого місця проживання, і навпаки, можна займатися справами, які не відносяться до професійної сфери, в офісі або комерційних службових приміщеннях. Вузьке тлумачення слів «home» і «domicile» може призвести до такої ж небезпеки нерівності, як і вузьке розуміння «особисте життя» (§30 Рішення).
Виходячи з вищевикладеного, можна дійти однозначного висновку про необхідність поширення в більшості випадків конституційних гарантій недоторканності володіння і на приміщення та інші об’єкти нерухомої власності, які належать юридичним особам.
Варіант вирішення проблеми:
1. Надати лісовій охороні повноваження доступу до приватного володіння тільки за наявності таких умов:
– рішення адміністративного суду, або
– добровільної згоди особи, або
– за відсутності рішення суду чи згоди особи у виняткових випадках, пов’язаних із врятуванням життя людей та майна, передбачених статтею 30 Конституції України.
7. Широкі повноваження державної лісової охорони стосовно припинення/заборони діяльності
Державна лісова охорона має право приймати рішення про обмеження або заборону господарської та іншої діяльності. Це повноваження передбачене статтею 91 Лісового кодексу України. Однак правові підстави для прийняття рішень про обмеження або заборону господарської та іншої діяльності жодним чином не визначені ні в Лісовому кодексі, ні в іншому галузевому законодавстві.
Очевидно, що порушення або недотримання вимог природоохоронного законодавства (в тому числі й щодо охорони лісу) мають різний правовий зміст і характеризуються відмінними ступенями шкідливості й небезпеки для конкретних осіб чи суспільства. Проте нормативні акти не містять критеріїв обмеження такої дискреційної влади (такої, що надає право діяти на власний розсуд – ред.) та надають посадовим особам повноваження забороняти здійснення певної діяльності за будь-яке, навіть, найдрібніше «порушення».
Невизначеністю характеризуються і терміни (строки), на які може заборонятися, обмежуватися чи припинятися діяльність. Для правових систем країн Західної і Східної Європи такі повноваження адміністративних органів вважаються виправданими . Але вітчизняні реалії змушують законодавця переглянути відповідні підстави для прийняття рішень про заборону діяльності (з метою їх деталізації та чіткішого визначення умов), визначити конкретні строки дії відповідних заборон, удосконалити процедури їх реалізації.
Виходячи з вимог Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та відповідної практики Європейського Суду з прав людини, таке нечітке правове регулювання також порушує принцип правової визначеності як складової верховенства права. Аналізоване повноваження державної лісової охорони стосується передовсім обмеження права власності осіб. Це право захищається на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Положення цієї статті гарантують право кожної фізичної чи юридичної особи мирно володіти своїм майном. Позбавлення власності допускається лише в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.
Поняття «закону», на підставі якого може обмежуватися право власності, має аналогічне значення, що й в інших статтях Конвенції . Це застереження має важливе значення, оскільки вимоги до законів формулювалися Європейським Судом переважно при розгляді справ на підставі інших статей Конвенції (зокрема статті 8, якою гарантується повага до приватного життя).
Для визнання певного нормативного акту «законом» необхідно, щоб він відповідав вимогам якості (чіткості), був доступним та передбачуваним. «Суд завжди дотримувався думки, що словосполучення «згідно із законом» не просто відсилає до національного законодавства, а й пов’язане з вимогою якості «закону», тобто вимогою дотримання принципу «верховенства права», про що прямо говориться у преамбулі Конвенції», – зазначено в рішенні у справі «Волохи проти України» . При цьому Європейський Суд завжди повторює, «що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі – у разі потреби за допомогою відповідної консультації – регулювати свою поведінку» . А якісний закон також «… повинен з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання» .
Стає очевидним, що досліджуване нами українське законодавство не відповідає вимогам щодо чіткості, передбачуваності, якості нормативного акту, сформульованим Європейським Судом з прав людини.
На нашу думку, така нечіткість правового регулювання має свої історичні причини. Підприємства, установи чи організації в радянський період могли перебувати у державній чи колгоспно-кооперативній власності, що були формами соціалістичної власності (стаття 10 Конституції СРСР 1977 року та Конституції УРСР 1978 року). Інспектори, які представляли державу при здійсненні контролю за відповідними господарюючими суб’єктами, фактично перевіряли діяльність інших державних організацій. І навіть тимчасове закриття підприємства жодним чином не впливало на осіб-працівників відповідного закладу, оскільки їм забезпечувалися необхідні робочі місця. Не йшлося також про те, що наслідком подібних рішень інспекційних органів стане завдання шкоди приватним особам внаслідок недоотримання запланованого доходу від підприємницької діяльності. Тобто для прийняття таких рішень про заборону роботи певного підприємства не було потреби у детальному правовому регулюванні, оскільки всі проблеми вирішувалися в міжвідомчому порядку або на партійному рівні.
В Україні до цього часу зберігається подібне недосконале правове регулювання, при тому що ситуація кардинально змінилася. Тепер переважну більшість в економіці складають не державні, а приватні підприємства. Але інспекційні органи керуються переважно в своїй діяльності «неякісними» законодавчими актами, цілком непридатними для регулювання нового типу відносин – між публічними і приватними суб’єктами. Сьогодні захист приватного інтересу спрямований на збереження роботи підприємства для забезпечення його доходності.
Отже, будь-яке прийняття рішення про обмеження діяльності підприємства означає обмеження використання права приватної власності. Тому ухвалення таких адміністративних актів повинно відповідати основоположним принципам адміністративної процедури – законності, обґрунтованості, своєчасності, розумності тощо.
Варіанти вирішення проблеми:
Для приведення чинного законодавства України у відповідність до вимог Конституції та європейських стандартів необхідно:
1. Визначити в законах конкретні підстави для прийняття рішень про заборону здійснення діяльності.
2. Залишити повноваження для прийняття адміністративними органами рішень про заборону здійснення діяльності, але з наступним підтвердженням такого рішення судом. Варіантами можуть бути:
– здійснення повноважень лише на підставі попередньої санкції адміністративного суду (аналогу судового санкціонування в кримінальному процесі). Це рішення приймається судом на підставі клопотання відповідного органу без виклику іншої сторони і за відсутності змагальної процедури. Воно не підлягатиме оскарженню, а оскаржуватимуться лише результати виконання такого рішення. Подібний підхід відсутній у законодавстві України. Для його реалізації треба внести зміни до Кодексу адміністративного судочинства України;
– здійснення повноважень на підставі рішення адміністративного органу у вигляді тимчасових (короткострокових) заходів забезпечення, які надалі треба підтверджувати рішенням суду;
– здійснення повноважень на підставі рішення адміністративного органу, яке набирає чинності після закінчення строку, достатнього для його адміністративного чи судового оскарження. Передбачається запровадження «відкладальної» дії адміністративного акта, який має обмежувальний характер для приватної особи (позбавлення ліцензії чи дозволу, зупинення діяльності тощо). Подібний підхід також відсутній у законодавстві України.
Ще одним варіантом може бути надання повноважень на прийняття рішень про заборону здійснення діяльності лише судам на підставі позовів відповідних адміністративних органів.
8. Нерівноправність приватної, комунальної і державної власності на ліси в питанні охорони лісових ресурсів
Не зважаючи на закріплення в частині 4 статті 13 Конституції України рівності усіх суб’єктів права власності перед законом та відповідного положення декларації в статті 7 Лісового кодексу, інші положення законодавства вступають у суперечність з цією конституційною засадою. Зокрема, рівність полягає у неможливості створення жодних переваг у захисті порушених прав.
Наприклад, Кодекс про адміністративні правопорушення встановлює відповідальність лише за порушення права державної власності на ліси (приміром, стаття 49 «Порушення права державної власності на ліси», стаття 63 «Незаконне використання земель державного лісового фонду» тощо). Такі положення Кодексу не відповідають вимогам Конституції внаслідок того, що були прийняті до ухвалення Основного Закону в 1996 році. У той час не передбачалося іншої форми власності на ліси.
Законодавець необґрунтовано оминає увагою адміністративно-деліктні (делікт – незаконна дія, порушення, злочин; завдання шкоди людині або її майну – ред.) способи захисту лісів, які перебувають у приватній і комунальній власності.
Таким чином, нерівноправність форм власності на ліси, яка порушує Конституцію України, полягає в тому, що державні ліси підлягають захисту за допомогою трьох правових механізмів (цивільно-правового, адміністративного деліктного і кримінально-правового), а приватні і комунальні ліси можуть захищатися лише двома способами – цивільно-правовим і кримінально-правовим. Тобто приватні чи комунальні власники мають можливість захищати свої ліси за допомогою подання цивільних позовів до суду на осіб, які вчинили цивільні делікти у вигляді пошкодження чи знищення майна, або звертатися до органів внутрішніх справ із заявою про вчинення злочину, пов’язаного з об’єктом їхньої власності (якщо розмір завданої шкоди дозволяє кваліфікувати діяння як злочин).
Згадані власники навіть інституційно позбавлені можливості задіювати механізми адміністративної відповідальності через обмеженість компетенції державної лісової охорони (про це детальніше у підрозділі 9).
Варіанти вирішення проблеми:
1. Передбачити адміністративну відповідальність також за порушення права приватної і комунальної власності. Для цього достатньо внести незначні зміни до низки статей Кодексу про адміністративні правопорушення. Водночас такі поправки не відповідатимуть європейському досвіду та існуючим концепціям реформування адміністративного деліктного права.
2. Не передбачати адміністративної деліктної відповідальності за порушення права власності на ліси. Подібна пропозиція стане можливою лише у випадку проведення реформи законодавства про адміністративні проступки у відповідності до Концепції реформування кримінальної юстиції України від 8 квітня 2008 року. Коротко описуючи ці пропозиції, необхідно зазначити, що «адміністративними» стануть проступки, які:
– порушують адміністративні правила, встановлені для приватних осіб у відносинах із публічною адміністрацією;
– караються лише адміністративними органами, а не судами;
– переслідуються в адміністративному (спрощеному, позасудовому) порядку;
– караються адміністративними (некримінальними за змістом) стягненнями.
Виходячи з цього, існуючі адміністративні правопорушення повинні в майбутньому перетворитися частково на адміністративні делікти, а частково – на кримінальні проступки. При цьому покарання за кримінальні проступки не передбачатиме позбавлення свободи порушників і не матиме наслідків судимості.
Приміром, проступки проти власності на ліси жодного адміністративного правила не порушують. Отже, право власності має захищатися у цивільно-правовому чи кримінально-правовому порядку (залежно від розміру завданої шкоди).
9. Обмежена компетенція державної лісової охорони
Згідно з положеннями Лісового кодексу, державна лісова охорона складається з посадових осіб Держкомлісгоспу та підпорядкованих йому державних лісогосподарських підприємств. Це означає, що відповідна структура здійснює охорону лише державних лісів, які перебувають у віданні Держкомлісгоспу. Таким чином, окрім законодавчих перешкод у попередженні і переслідуванні порушень вимог лісового закону на території лісів приватної і комунальної власності, існують також інституційні недоліки.
З погляду теорії правозастосування, для забезпечення дієвості кожного нормативного положення необхідно уповноваження існуючих правозастосовчих органів або створення нових органів, здатних виконувати певні вимоги закону. В іншому випадку законоположення залишатиметься «мертвонародженим». Саме так сталося з охороною лісів у приватній і комунальній власності. У державі не існує жодного органу, який би на законних підставах здійснював охорону зазначених лісів.
Невиправданим є існування окремої державної інституції – державної лісової охорони – лише для охорони лісів однієї форми власності. Таким же необґрунтованим видавалося б, якби органи внутрішніх справ захищали лише об’єкти державної власності.
Крім цього, лісова охорона фактично поширює свою компетенцію навіть не на всі ліси, які знаходяться у державній власності. У віданні державної лісової охорони лише ліси, підпорядковані Держкомлісгоспу. Хоча відомо, що внаслідок низки перетворень у незалежній Україні ліси стали об’єктом управління Міністерства оборони, Міністерства аграрної політики, Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державного комітету водного господарства. Наприклад, до сфери відання Міністерства аграрної політики належать лісонасадження, які займають площу близько 2,8 млн гектарів або 26% відсотків площі всіх лісів у державі. А питаннями лісівництва в цьому Міністерстві займається лише одна посадова особа .
Отже, всі ці державні ліси залишаються поза увагою державної лісової охорони.
Варіанти вирішення проблеми:
1. Створити лісову охорону як урядовий орган (детальніше про це в підрозділі 1), компетенція якого поширюватиметься на всі види лісів в Україні, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
2. Поширити повноваження нинішньої державної лісової охорони на всі ліси. Незважаючи на зовнішню простоту і правильність такого рішення, слід розуміти необхідність значного збільшення державного фінансування оновленої лісової охорони з огляду на необхідність надання додаткових повноважень і збільшення особового складу органу. В іншому випадку ефективність лісової охорони у нових, додаткових сферах буде низькою.
Одним із способів зменшення таких витрат можна назвати підпорядкування Держкомлісгоспу всіх існуючих лісогосподарських підприємств. Таке рішення також не потребуватиме внесення змін до Лісового кодексу і Положення про державну лісову охорону. Але залишиться невирішеним питання охорони лісів у приватній і комунальній власності.
3. Передбачити створення підрозділів лісової охорони у всіх лісогосподарських підприємствах. Йдеться про державні й комунальні підприємства. Для цього необхідно внести зміни до Лісового кодексу і викласти в новій редакції Положення про лісову охорону. Важливо, щоб особовий склад нових підрозділів складався зі службовців органів державної влади чи органів місцевого самоврядування (детальніше про це дивіться підрозділ 2).
10. Проблеми участі громадськості в охороні лісу
Здійснення контролю з боку громадськості за діяльністю органів державної влади є одним із важливих чинників збільшення прозорості публічної влади і підвищення ефективності її діяльності. Правове регулювання порядку участі представників громадськості в охороні лісів в Україні є неповним і суперечливим. Найбільше проблем виникає в питаннях статусу громадських інспекторів, їх повноважень і залежності від відповідного органу влади.
Комплексний аналіз нормативних актів не дає чіткого розуміння, які інспектори уповноважені здійснювати громадський контроль. Наприклад, стаття 95 Лісового кодексу України передбачає, що такий контроль за охороною лісів здійснюється громадськими інспекторами з охорони навколишнього природного середовища. Кодекс про адміністративні правопорушення (пункт 4 частини 2 статті 255) своєю чергою веде мову про громадських лісових інспекторів. Хоча пункт 7 частини 2 статті 255 КУАП передбачає існування громадських інспекторів з охорони довкілля. І саме про них ухвалений Наказ Міністерства екології та природних ресурсів «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля» від 2002 року. Але інспектори з охорони довкілля уповноважені виявляти лише два види правопорушень у сфері лісового господарства, що передбачені статтею 65-1 – «Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень» і статтею 77 –«Порушення вимог пожежної безпеки в лісах» КУАП.
Отже, положення Кодексу про громадських лісових інспекторів виявляється «мертвим», незважаючи на встановлення для них значно ширшої компетенції.
Водночас хибним видається подібне бачення законодавцем ролі громадських інспекторів лише у сфері виявлення і притягнення до адміністративної деліктної відповідальності. Адже під кутом зору історії розвитку права такі повноваження представників громадськості є рудиментами радянської системи. У демократичному суспільстві, керованому верховенством права, держава не може віддавати свої повноваження щодо переслідування правопорушників іншим, недержавним інституціям. У цьому разі виникають небезпеки, пов’язані з можливими порушеннями інтересів суспільства (внаслідок неналежного виконання наданих таким чином державних функцій) чи прав осіб, які притягаються до відповідальності (через неякісне чи незаконне здійснення повноважень представником громадськості). Аналогічні заперечення у нас виникли б, якби законодавець вирішив передати громадськості розслідування, державне обвинувачення чи здійснення правосуддя у кримінальних справах.
Тому громадські інспектори, на наш погляд, мають контролювати діяльність лісової охорони щодо законності та ефективності виявлення порушень і притягнення винних осіб до відповідальності. А не самостійно виконувати роботу правоохоронного органу з переслідування протиправних діянь.
Іншим недоліком такого способу врегулювання громадського контролю у лісовій сфері є те, що громадські інспектори є залежними від органу влади. Ознаками такого узалежнення можна назвати:
– необхідність проходження кандидатом співбесіди у центральному органі державної влади з питань охорони навколишнього природного середовища;
– закріплення за відповідним підрозділом органу Мінприроди (відділом, сектором тощо) або за державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища (пункт 4.2 Положення);
– продовження терміну виконання роботи громадського інспектора залежить від внесення відповідного подання керівником підрозділу (державним інспектором), за яким закріплений громадський інспектор (пункт 4.3 Положення);
– позбавлення можливості виконання обов’язків громадського інспектора здійснюється органом Мінприроди (пункт 7.1 Положення) за неналежне виконання повноважень. При цьому критерії неналежності/належності виконання у Положенні не розкрито.
Також громадським інспекторам надані широкі втручальні повноваження, але вони жодним чином не деталізовані на рівні закону (детальніше про це в підрозділі 4). Йдеться про можливості: брати участь у проведенні перевірок дотримання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог природоохоронного законодавства, норм екологічної безпеки, охорони, раціонального використання та відтворення природних ресурсів; проводити рейди та перевірки та складати акти перевірок; складати протоколи про адміністративні правопорушення, відповідальність за які передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення; доставляти осіб, які вчинили порушення природоохоронного законодавства, до органів місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ; зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби та проводити огляд речей, транспортних (у тому числі плавучих) засобів, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів тощо.
Варіанти вирішення проблеми:
1. Уніфікувати найменування громадських лісових інспекторів і прийняти відповідне Положення. У такий спосіб наповняться реальним змістом положення Кодексу про адміністративні правопорушення щодо виявлення і фіксації відповідних проступків. Але залишаться проблеми, пов’язані з виконанням громадськими інспекторами функцій притягнення до відповідальності, невластивих для представників громадськості.
2. Суттєво удосконалити статус громадських інспекторів, змінивши зміст їх діяльності на контроль за державною лісовою охороною, позбавивши повноважень у справах про адміністративні правопорушення і зміцнивши незалежність від органу державної влади.
Використані нормативно-правові акти
1. Конституція України від 28 червня 1996 року, №254к/96-ВР / /Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст. 141.
2. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року, №8073-X // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – №51. – Ст. 1122.
3. Закон України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року, №565-XII // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – №4. – Ст. 20.
4. Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року, №3723-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №52. – Ст. 490.
5. Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів від 23 грудня 1993 року, №3781-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – №11. – Ст. 50.
6. Лісовий кодекс України від 21 січня 1994 року, №3852-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – №17. – Ст. 99.
7. Закон України «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України» від 7 березня 2002 року, №3099-III // Офіційний вісник України. – 2002. – №14. – Ст. 708.
8. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року, №877-V // Відомості Верховної Ради України. – 2007. – №29. – Ст. 389.
9. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державний комітет лісового господарства України» від 27 червня 2007 року, №883 // Офіційний вісник України вiд 13.07.2007 – 2007 р., №48, стор. 74, стаття 1982, код акту 40294/2007.
10. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну лісову охорону» від 16 вересня 2009 року, №976 // Офіційний вісник України від 25.09.2009 – 2009 р., №71, стор. 9, стаття 2447, код акту 47972/2009.
11. Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля» від 27 лютого 2002 року, №88 // Офіційний вісник України. – 2002. – №12. – Ст. 631.
12. Наказ Державного комітету лісового господарства України та Міністерства внутрішніх справ України «Про підвищення ефективності взаємодії органів внутрішніх справ та державного лісового господарства з питань охорони лісів» від 26 грудня 2003 року, №211/1637 // Офіційний вісник України. – 2004. – №3. Ст. 143.
13. Постановление Совета Министров СССР «Об утверждении Положения о государственной лесной охране СССР» от 22 марта 1950 года, №1181.
