Лесное хозяйство Украины находится в начале второго витка законодательной реформы, в ходе которого должны быть разработаны новые законы и нормативы, регулирующие лесные отношения в стране. Особенностью повторного пересмотра лесного законодательства в странах с переходной экономикой стало широкое обсуждение лесных проблем, в которое были вовлечены представители разных структур и групп населения, имеющих интересы в лесном секторе. Как результат в Парламенты многих стран было подано несколько законопроектов, в ходе работы над которыми родились лесные законы, кардинально отличающиеся от своих прототипов, принятых в первые годы независимости. Важной частью законотворческой работы является изучение аналогичных законов других стран, прежде всего тех которые в недалеком прошлом находились в сходных с Украиной условиях, успешно решили или решают аналогичные задачи. Данная статья, подготовленная совместно шведскими и украинскими лесоводами, посвящена сравнительному анализу структуры и содержания лесных законов ряда европейских стран (Латвия, Литва, Эстония, Беларусь, Польша, Чехия, Словакия, Румыния, Болгария, Швеция) и Лесного Кодекса Украины.

О структуре и содержании основного лесного закона

Г. Фредриксон , Б.Остерберг, Национальное лесное агенство Швеции
В.Сторожук, Л.Полякова, М. Попков, С.Кирилюк, НИЦЛ
Н.Савущик, Киевская ЛНИС, Р.Олейник, УкрНИИгорлес

WoodBusiness № 2/2002

Лесное хозяйство Украины находится в начале второго витка законодательной реформы, в ходе которого должны быть разработаны новые законы и нормативы, регулирующие лесные отношения в стране. Особенностью повторного пересмотра лесного законодательства в странах с переходной экономикой стало широкое обсуждение лесных проблем, в которое были вовлечены представители разных структур и групп населения, имеющих интересы в лесном секторе. Как результат в Парламенты многих стран было подано несколько законопроектов, в ходе работы над которыми родились лесные законы, кардинально отличающиеся от своих прототипов, принятых в первые годы независимости. Важной частью законотворческой работы является изучение аналогичных законов других стран, прежде всего тех которые в недалеком прошлом находились в сходных с Украиной условиях, успешно решили или решают аналогичные задачи. Данная статья, подготовленная совместно шведскими и украинскими лесоводами, посвящена сравнительному анализу структуры и содержания лесных законов ряда европейских стран (Латвия, Литва, Эстония, Беларусь, Польша, Чехия, Словакия, Румыния, Болгария, Швеция) и Лесного Кодекса Украины.

В основе лесного законодательства всех европейских стран лежит один основной закон (кодекс, акт), содержащий базовые положения, регулирующие лесные отношения на национальном уровне. С целью не допущения противоречий и дублирования при его подготовке, прежде всего, анализируются правовые акты гражданско-административного, земельного, природоохранного, экологического и природно-ресурсного законодательства. Все они содержат положения и правила, действующие во многих сферах деятельности, которые не должны включаться в Лесной Кодекс, задача которого регулировать отношения в одном специфичном секторе экономики. В дополнение к анализу системных связей между разными разделами национального права изучаются лесные законы других стран, что позволяет выявить их общие свойства, найти типичные решения лесных проблем.

Следует признать, что до настоящего времени нет единого подхода к формированию лесного законодательства. Его содержание, структура и объем определяются историческим развитием и традициями законотворчества конкретной страны. Однако, рассмотрение основных лесных законов разных стран позволяет утверждать что, несмотря на многочисленные различия, в их структуре всегда присутствуют четыре основных части:

• Декларативная. В этой части приводятся (декларируются) основные понятия, определяются объекты и субъекты лесных отношений, принципы и цели ведения лесного хозяйства, указываются возможные формы собственности на леса. Набор и содержание “деклараций” в разных кодексах различно. Часто они приводятся в виде “глоссария” основных понятий во вводной части закона.
• Регулятивная. Определяет компетенцию и регулирует полномочия разных ветвей и органов власти в сфере управления лесами, а также права и обязанности собственников, владельцев и пользователей леса. Описывает принципы экономического регулирования лесных отношений со стороны государства. Наполнение этой части в лесных законах разных стран существенно различается. Так в Литовском и Шведском Кодексах полномочия отдельных ветвей власти указаны в разделах статей, которых они непосредственно касаются. В Латвийском законе, помимо ссылок в отдельных статьях, функции управления лесным сектором в самых общих чертах определены в заключительной части документа. В Чешском – полномочия государственных органов управления выписаны очень детально. Особое внимание уделено условиям выдачи лицензий и возможности изменения статуса лесных участков. В Эстонском, Польском, Румынском лесных законах определены функции, полномочия, методы работы и порядок финансирования компаний, ведущих лесное хозяйство в государственных лесах. В большинстве стран допускается свободный доступ в лес, но указывается, что он может быть запрещен по требованию собственника (Латвия, Польша), или определяются ситуации, в которых пребывание населения в лесах ограничивается (Литва, Эстония, Румыния). В Польском и Латвийском законах прямо указывается на какие цели могут быть выделены бюджетные дотации, в Литовском и Румынском предусматривается создание специального денежного фонда для финансовой поддержки устойчивого управления лесами, приводятся правила его наполнения и использования, определяется порядок взимания налогов. В Латвии, Чехии и Эстонии предусмотрены специальные механизмы, обеспечивающие финансовую государственную поддержку частых лесных собственников.
• Нормативная. Регламентирует вопросы собственно ведения лесного хозяйства. Устанавливает основные требования к лесовосстановлению, рубкам, качеству и происхождению репродуктивного материала, защите лесов от вредителей и болезней. В некоторых странах (Литва, Чехия, Румыния, Эстония, Беларусь) изложение данной части закона начинается с определения функций и методов лесной инвентаризации и планирования. Во многих странах наличие плана лесоустройства является обязательным условием проведения работ в лесу. Структура и содержание планов определяются централизовано в зависимости от категории лесов и размера лесного владения. Объем нормативной части в лесных законах зависит от характера подачи материалов. В одних странах приводятся только основные принципы ведения лесного хозяйства и ссылки на подзаконные акты, в которых детально описывается методология и технология проведения работ (Литва), в других вопросы ведения лесного хозяйства детально освещаются в основном законе (Беларусь). В Эстонии подробно определены особенности ведения хозяйства в лесах разного целевого назначения, а в Швеции и Чехии особо регулируются вопросы, связанные с использованием и восстановлением ценных широколиственных лесов. Особое внимание уделяется проблеме охраны окружающей среды и сохранения биологического разнообразия лесов. В законах Эстонии и Латвии перечислены ключевые, лесные биотопы и особо защитные участки. Во многих странах законодательно определены принципы организации лесной службы (лесной охраны), а также обязанности местной власти по охране лесов от пожаров (Болгария, Беларусь, Чехия, Польша).
• Процессуальная. Данная часть присутствует в заключительной части лесных законов всех стран и определяет порядок и способы действий в спорных ситуациях, а также ответственность субъектов лесных отношений за нарушение лесного законодательства. Практически во всех странах лесонарушения влекут за собой административную, гражданскую или криминальную ответственность.

Действующий украинский Лесной кодекс (1994) был сформирован в развитие положений первых законов Украины – Земельного кодекса (1991), Закона об охране природной окружающей среды (1991), Закона о местном самоуправлении (1991). Его содержание и структура в значительной степени заимствованы из законодательных документов советского периода – Основ лесного законодательства Союза ССР (1977, 1990 – проект), Лесного кодекса Украинской ССР (1979). На рис.1 приведена обобщенная структура лесных законов (левая колонка) и соответствующие ей разделы действующего украинского кодекса (правая колонка). Опираясь на приведенную схему можно структурировать круг законодательных проблем лесного сектора, предложить возможные варианты их решения.

Декларации. В преамбуле лесного закона целесообразно кратко сформулировать основные положения (направления) лесной политики Украины, которая до настоящего времени в явном виде не определена, четко указав базовые государственные и общественные приоритеты. В самом общем виде национальная лесная политика может трактоваться, как реализация принципов устойчивого управления лесами. Поэтому декларативная часть закона должна содержать определение этих принципов, локализованное для условий Украины, либо сформулированное Хельсинской конференцией Министров лесного хозяйства (1993). В дальнейшем при анализе и изменении лесного законодательства необходимо постоянно задумываться над тем, каким образом тот или иной параграф закона содействует устойчивому управлению лесами страны.

В декларативной части следует указать, что именно и с какой целью регулирует Лесной Кодекс, определить сферу его действия (леса различных форм собственности на землях всех фондов) и юридическую силу (вопрос приоритетности лесного законодательства при регулировании лесных отношений). Важно определится с тем, что считать объектом действия кодекса – лес, земли лесного фонда или лесные ресурсы. В этой связи следует подумать об адекватном определении леса.

В новом Земельном кодексе (2001) определен состав земель лесного фонда, приведены возможные формы собственности и порядок получения в собственность участков лесного фонда. В принципе, повторять одни и те же положения в разных законах в цивилизованных странах не принято. Однако с учетом того, что разнообразие форм собственности на леса возникает в Украине после длительного перерыва, а их трактовка Земельным кодексом требует детализации, целесообразно изложить в Лесном Кодексе государственную стратегию и порядок передачи лесов в коммунальную и частную собственность. На данном этапе становления государства разумно сохранить государственную собственность на основной, лесной массив страны. Базой формирования коммунальных лесов, на наш взгляд, должны стать лесопарковые массивы в черте населенных пунктов и часть лесов бывших колхозов и совхозов. Основной причиной появления частных лесов в настоящее время является стремление избежать проблем с межеванием при разделе земель. Базой для их формирования станут территориально разобщенные и незначительные по размерам участки лесного фонда, окруженные землями сельскохозяйственного назначения. Заметим, что предусмотренное Земельным Кодексом Украины ограничение максимальной площади частных лесов (5 га) не типично для стран с рыночной экономикой, выглядит искусственно и, видимо, со временем будет пересмотрено. К примеру, литовский Лесной закон (1994,1999), в отличии от украинского, запрещает раздел лесного участка на части, если при наследовании, покупке, продаже или других способах передачи лесов, владение достигает 5 га или становится меньше этой площади. Во многих странах укрупнение лесных владений поощряется и даже финансово поддерживается государством. В связи с приватизацией земель лесного фонда, полезно вспомнить о том, что в его составе учтены не только леса, но и луга, пашни, сады, виноградники, озера и т.п., многие из которых имеют площадь менее 5 га.

В последние десятилетия страны Европы достигли значительного прогресса в вопросах унификации правовых и экономических понятий, статистической и финансовой отчетности. В этой связи, целесообразно проанализировать и при необходимости пересмотреть используемые лесным законодательством Украины определения лесных терминов (лес, лесные ресурсы, рубки, связанные с лесным хозяйством, прирост и т.п.) с тем, чтобы они соответствовали общеевропейской трактовке.

Регуляции. Анализ полномочий органов государственного управления лесами, свидетельствует о том, что действующая в Украине система распределения государственных функций в сфере регулирования лесных отношений содержит внутренние противоречия. Юрисдикция и ответственность различных органов власти в современном Лесном кодексе недостаточно прозрачны, функции распоряжения и контроля многократно дублируются. Необходимо сократить количество государственных органов, влияющих на лесное хозяйство, а также четко определить их полномочия. Степень влияния конкретных органов власти должна соответствовать их ответственности за результаты деятельности лесного сектора. Их количество должно быть минимально необходимым.

Роль государства в лесном секторе сводится к выполнению функций нормирования (законотворчества), надзора (контроля), собственника и поддержки. Во-первых, должны быть осмыслены и явно определены интересы государства как лесного собственника, что связано с делегированием соответствующих функций одной или нескольким производственным структурам, наделению их всеми полномочиями собственника и полной ответственностью за результаты хозяйственной деятельности. Ситуация, когда полномочия по управлению лесами, как государственной собственностью, разделены между различными органами власти и хозяйствования, не встречается в странах с рыночной экономикой. Во-вторых, необходимо освободиться от многоуровневого дублирования функций государственного контроля. Система, в которой распоряжаются лесами одни, ведут хозяйство и несут ответственность другие, а контролируют все, свойственна государственно-административной, плановой системе управления и не жизнеспособна в рыночных условиях.

Ряд статей, которые определяют задачи управления и контроля, в Лесном кодексе могут быть заменены статьей, которая разграничит полномочия государственных органов, ответственных за лесное хозяйство и охрану природы. Регулирование всех юрисдикций логично сконцентрировать в конце Лесного кодекса после нормативного регулирования организации и ведения лесного хозяйства, а также использования лесных ресурсов, т.е. сначала нормы и правила, а потом соответствующая им компетенция. В соответствии с традицией европейского законотворчества полномочия различных органов власти приводятся в соответствующих положениях (уставах), а не в законах регулирующих те или иные отношения. Названия конкретных властных структур в лесных законах многих стран вообще не фигурируют. Детальное описание управленческих функций конкретных органов власти на уровне законов, не соответствует динамике жизни вообще, и динамике реформирования в условиях перехода к рыночной экономике, в особенности. Большинство органов управления и контроля, приведенных в Лесном кодексе 1994 года, неоднократно меняли свои названия, статус, подчинение и функции. В контексте гармонизации национального законодательства с европейским, вопрос о том, насколько кардинально украинские законодатели готовы менять существующие подходы и традиции, остается наиболее сложным и открытым для обсуждения.

Обязанности лесопользователей могут регулироваться в соответствии с договорами между пользователем и собственником лесов, что является есть предметом гражданского права, поскольку лесная собственность не отличается от всех других видов собственности. Согласно классической схемы, собственник леса имеет право: заготовки древесины, продажи древесины в растущем, заготовленном или переработанном виде, охоты и туризма, заготовки и реализации любых видов лесных ресурсов, передачи прав собственности или пользования лесом (продажа, наследование, дарение, аренда и т.п.). Он обязан: возобновлять лес после рубки, соблюдать правила заготовки древесины и других ресурсов, осуществлять уход за насаждениями, иметь и выполнять план ведения хозяйства, сообщать в региональные органы государственного управления лесами о проведении рубки или изменение землепользования и получать соответствующее разрешение, вести учет и охрану экологически ценных участков, выполнять ограничения касающиеся права передачи лесов и т.п. Постоянные пользователи (владельцы) обычно наделены всеми обязанностями и правами собственника, за исключением права передачи собственности на леса. Права и обязанности временных лесопользователей регулируются их договорами с собственниками или постоянными пользователями. Содержание этих договоров должно соответствовать положениям устойчивого управления лесами и может быть детально изложено в сопутствующих нормативных документах. Положения, касающиеся защиты прав лесопользователей и прекращения прав пользования земельными участками лесного фонда являются составными частями гражданского и земельного законодательства и могут не дублироваться в Лесном Кодексе.

С введением новых форм собственности возникает вопрос доступа в лес. Необходимо определить будет ли частный собственник иметь право ограничивать свободный доступ в свой лес и, если “да”, то при каких условиях.

Экономические вопросы использования лесов частично регулируются Земельным кодексом (оборот земельных участков и регулирование прав пользования ими) и нормативами, утвержденными Кабинетом Министров (определение размера и порядка платы за использование лесных ресурсов). В рамках Лесного Кодекса следовало бы вернуться к вопросам об определении платы за лесные ресурсы и финансовому обеспечению устойчивого лесоуправления (частичное бюджетное финансирование, целевые дотации, создание централизованного фонда и т.п.)

Нормы. Аналогично лесным законам других стран, эта часть украинского кодекса содержит наиболее важные и конкретные положения, касающиеся ведения лесного хозяйства во всех лесах страны. В Лесном Кодексе 1994 года она начинается главой “Организация лесного хозяйства”. На наш взгляд, статьи, касающиеся собственно организации лесного хозяйства, можно изложить в разделе о лесоустройстве. Формулируя положения об управлении лесным хозяйством целесообразно использовать комплексный европейский термин “лесной менеджмент”. Как более либеральный подход можно предложить разделить понятия “организации” и “ведения” лесного хозяйства. Суть “организации лесного хозяйства” должна предусматривать правовую и техническую регламентацию его ведения и использования лесных ресурсов, при этом формы “организации” определяются в процессе лесоустройства. Правовые же и хозяйственные операции в отношении лесов как объектов “организации” составляют содержание “ведения лесного хозяйства”. Характер и способы ведения лесного хозяйства должны определять собственники лесов и лесопользователи.

Вопрос о целевом делении лесов в принципе решается различными путями. Можно придерживаться стратегии Земельного Кодекса, который земли разного целевого назначения отнес к различным фондам, управляемым по особым законам, специализированными органами. Леса вдоль рек попадают на земли водного фонда, хозяйство в них регулирует Водный Кодекс, а управление осуществляет Комитет водных ресурсов и т.п.. В этом случае один и тот же земельный участок, в том числе и лесной, не может одновременно учитываться в разных земельных фондах. При таком подходе, лесной фонд страны резко уменьшится (за счет передачи лесов в природно-заповедный, водный, рекреационный и иные фонды), а вопрос деления лесов на группы и категории станет чисто риторическим. Интересно, что в большинстве рыночных стран (Латвия, Польша, Швеция и др.) нет деления земель на фонды вообще, а объектом лесного законодательства являются леса и лесные земли. На практике в Украине реализован подход, базирующийся на признании того, что лес на территории любого земельного фонда одновременно входит в лесной фонд, земли которого являются объектом лесного права. На сегодня это привело появлению не логичной, многоуровневой (целевые земельные фонды, группы и категории защитности) системы деления лесов по целевому назначению, которая безусловно должна быть изменена, так как не способствует, а препятствует устойчивому управлению лесами.

Сложный блок вопросов, касающихся использования лесных ресурсов и пользования земельными участками лесного фонда, видов и способов рубок, должен быть проанализирован на предмет того, что и в какой степени должно быть включено в Лесной кодекс, что обособлено в подзаконные акты, а что рассмотрено в гражданском и других кодексах.

Нормы, обеспечивающие сохранность, возобновление, повышение продуктивности и качества лесов являются неотъемлемой частью Лесного кодекса. Организацию охраны и защиты лесов следует рассматривать совокупно с задачами и организацией государственного контроля. Следует рассмотреть целесообразность использования в новом варианте лесного закона понятия “лесная охрана”, так как данный термин не соответствует содержанию функций выполняемых работниками лесных предприятий, отнесенными к данной категории. На наш взгляд точнее термин “лесная служба” (Польша).

Условия пользования земельными участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и других целях, не относятся к ведению лесного хозяйства и поэтому не должны включаться в Лесной кодекс. Правила использования лесных ресурсов и пользования земельными участками лесного фонда на природно-заповедных территориях, в лесах населенных пунктов, в приграничной полосе и лесах, которые радиоактивно загрязнены, фактически не касаются устойчивого управления лесными землями и также не должны включаться в Лесной кодекс.

Действующий Лесной Кодекс определяет лесоустройство как “систему государственных мероприятий направленных на обеспечение эффективной охраны и защиты леса, рациональное использование, повышение продуктивности лесов и их возобновление, а также повышение культуры ведения лесного хозяйства”, которые “на всей территории Украины проводятся государственными лесоустроительными службами за средства государственного бюджета”. Данное определение не отражает ни сути лесоустроительных работ, ни реалий жизни. Необходимо пересмотреть роль и место лесоустройство в системе лесных отношений, конкретизировать требования к инвентаризации и лесному планированию, узаконить меры обеспечивающие нормальную работу лесоустроительных предприятий, играющих исключительно важную роль в системе государственного управления лесами. Следует учесть то, что появление большого числа мелких собственников потребует качественного корректирования в системе планирования и контроля, поставит ряд сложнейших задач, связанных с картированием и инвентаризацией лесов.

В целом, оценивая наполнение регулятивной и нормативной частей Лесного кодекса следует исходить из того, что включение того или иного положения в отношении хозяйственной или управленческой деятельности фактически означает введение ограничений в соответствующей сфере лесных отношений. Сегодня законодательство европейских стран все больше формируется на основе формального принципа “рационального ограничения”, – “разрешено все, что не запрещено”, который и следует использовать в работе над нормативной частью лесного законодательства.

Процесуалии. Статьи, регулирующие ответственность за нарушения лесного законодательства должны обязательно включаться в Лесной Кодекс. Целесообразно было бы связать степень ответственности и наказания с конкретными статьями закона. Это позволит не приводить отдельный список нарушений и наказания, а ограничиться ссылками на соответствующие положения действующих законов. Порядок рассмотрения споров в области охраны, защиты, использования и восстановления лесов, процедуры возврата самовольно занятых участков лесного фонда, компенсации убытков, нанесенных лесу и лесному хозяйству вследствие не правомерных действий, являются частью гражданского и уголовного права. Положения позволяющие изымать незаконно заготовленную древесину и прекращать работы, ухудшающие состояние и возобновление лесов, юридически обеспечивают устойчивое лесоуправление и относятся к лесному законодательству.

В правовой практике требования международных договоров имеют приоритет над нормами национального законодательства. Поэтому для всех стран, стремящихся к интеграции с Европейским Союзом, включение положений международных договоров в лесные законы является мощным внешним стимулом к их совершенствованию. Требования ЕС, во многом определяющие структуру и содержание лесного законодательства европейских стран, необходимо учесть и при работе над новым Лесным Кодексом.

В целом проведенный анализ подтверждает то, что действующее лесное законодательство Украины носит в основном регулятивно-нормативный характер. Возрастание роли лесов, усложнение лесных отношений, стремление к международной и европейская интеграция обуславливают необходимость расширения декларативной и регулятивной частей Лесного Кодекса, а также перенос значительной части нормативных положений в подзаконные акты.

Важно подчеркнуть, что содержание лесных законов многих развитых и успешно развивающихся европейских стран тесно связано с содержанием их лесных политик. Последние, принимаются Парламентом или Правительством перед реформой лесного законодательства, имеют силу закона и определяют стратегию развития лесного сектора и лесных отношений. В связи с этим, можно выделить два подхода к построению лесных законов. В первом случае они базируются на положениях действующей лесной политики, во втором, привязаны к исторически сложившейся системе лесных отношений. Первый подход более прогрессивен. Он позволяет быстро совершенствовать лесные отношения, четко формулировать цели развития лесного сектора и добиваться их достижения, однако требует определенного уровня общественной заинтересованности лесными проблемами и оценки рисков. Второй более консервативен, меньше зависит от социально-экономических перемен и обычно закрепляет состояние лесного права и систему управления лесами, сложившиеся на момент принятия лесного закона. В настоящее время в Европе преобладают законы второго типа, но их число с каждым годом уменьшается. Страны, стремящиеся в ЕС, также как и страны экономика которых в значительной мере зависит от лесного сектора заинтересованы в быстром развитии и поэтому в основном выбирают первый путь.

На данном этапе украинские законодатели в силу ряда объективных и субъективных причин вряд ли смогут подготовить Лесной Кодекс нового типа. Однако опыт показывает, что рациональный и адекватный консервативный лесной закон также может обеспечить сбалансированное и поступательное развитие лесного сектора, разрешить многие конфликты и противоречия, послужить фундаментом для дальнейшего совершенствования лесного права. Все зависит от качества подготовки закона.