Основные результаты и тенденции развития лесного сектора Украины в 1991-2000 годах

М.Попков, Л.Полякова, В.Сторожук, С.Кирилюк,
Научно-информационный центр лесоуправления
Семинар “Лесная политика и институциональное строительство”
Украинско-шведский проект, 21.11.2001

Для того, чтобы лучше понять круг задач, стоящих перед лесным сектором Украины и найти эффективные пути их решения, необходимо опираться на ясное представление о положении дел в секторе и основных тенденциях его развития. Структурируем основные итоги и тенденции развития лесного сектора за десять лет независимости Украины по следующим основным направлениям:

• Лесное законодательство
• Институциональное развитие
• Динамика лесопромышленного и лесохозяйственного производства
• Развитие рынка лесопродукции

1. Лесное право в настоящее время включает 5 блоков законов (рис.1). Собственно лесное законодательство во многом зависит от большого количества правовых документов, входящих в гражданско-административный, земельный, природоресурс-ный и природоохранный блоки. Все они имеют сложную структуру, причем в лесном, земельном, (рис. 2, 3) и природоресурсном блоках ясно выражены основные законы – Земельный и Лесной Кодексы и Закон об охране окружающей среды, доминирующие над остальными законодательными актами. В природоохранном и гражданско-админи-стративном законодательствах основные законы выделить трудно, т.к. многие из них имеют одинаково высокую значимость, например, Законы о собственности, предприятии, налогообложении, гражданский, криминальный и административный Кодексы. Анализ динамики законотворчества и содержания принятых в разное время законов позволяет сделать следующие выводы: во-первых, в пределах каждого блока большинство основополагающих законов принято раньше второстепенных; во-вторых, чем раньше принят закон, тем в большей степени он наследует положения права, сложившегося в другой стране и в другой экономической системе. Современное лесное законодательство Украины сформировано в период с 1994 по 1999 год и с тех пор менялось только в деталях: пересматривались таксы, уточнялись инструкции. В основном оно подготовлено специалистами системы Госкомлесхоза и по своей структуре и содержанию в значительной степени повторяет лесное законодательство советского времени.
Между тем, в последние годы принят ряд законопроектов природоохранного содержания, которые определяют цели и задачи лесного хозяйства на длительную перспективу, а также пути их реализации. Это Законы об общегосударственной программе формирования национальной экологической сети Украины, о моратории на проведение сплошных рубок на горных склонах в пихтово-бу-ковых лесах Карпатского региона, о первоочередных мероприятиях по созданию защитных лесных насаждений на неугодьях и в бассейнах рек. Меньше месяца назад в Парламент подан законопроект “О внесении изменений и дополнений в некоторые Законы Украины в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования лесных ресурсов”, в частности предусматривающий запрет экспорта из страны пиловочника и пиломатериалов хвойных пород, дуба, бука и других ценных твердолиственных, а также дров. В случае принятия он, безусловно, окажет громадное воздействие на весь лесной сектор Украины. Не вдаваясь в критический анализ перечисленных законов, отметим, что их появление свидетельствует о выделении в обществе хорошо структурированных и влиятельных групп, имеющих свои собственные интересы в лесном секторе. Этот вывод подтверждает и тот факт, что лесные проблемы находятся в сфере внимания многих политических партий Украины и все чаще обсуждаются в выступлениях их лидеров и СМИ.
Важнейшим событием последнего времени является старт нового витка законодательной реформы, в ходе которой вносятся изменения в наиболее важные законы страны. В ноябре Парламентом принят Земельный Кодекс, прямо влияющий на лесное законодательство. На очереди Налоговый Кодекс и другие важнейшие законы. Очевидно, что в ближайшее время Госкомлесхоз будет вовлечен в законодательный процесс, причем не на вторых ролях, а в качестве органа управления, ответственного за формирование лесной политики страны и разработку соответствующих правовых документов.

2. Институциональное развитие лесного сектора в последние 10 лет осуществлялось в рамках единой государственной собственности на леса, а поэтому не претерпело резких перемен, характерных для постсоциалистических стран, выбравших путь реституции и приватизации лесов.
Главное событие этих лет – ликвидация государственных органов, ранее ответственных за ведение лесного хозяйства в Карпатах, и передача основного массива лесов этого региона в подчинение Госкомлесхоза. Лесное хозяйство трех, наиболее богатых лесом, карпатских областей всегда имело свою специфику, в частности, в советское время оно было тесно интегрировано с крупным деревообрабатывающим производством и управлялось Министерством лесной и деревообрабатывающей промышленности. После приватизации деревообрабатывающих мощностей их отделение от государственного лесного хозяйства стало правовой необходимостью. В ходе раздела в Карпатском регионе сложилась особая система управления лесами, эффективность которой с течением времени становится все более сомнительной, причем как с правовой, так и с экономической точки зрения.
Вторым важным процессом явилось изменение статуса лесов, находившихся в пользовании сельскохозяйственных предприятий. В ходе ликвидации коллективных хозяйств и разделения сельскохозяйственных угодий, эти леса оказались фактически ничейными. Государство не сумело своевременно выработать единую позицию по поводу их дальнейшей судьбы. Поэтому, пользуясь своим правом распоряжаться лесами, местные органы власти стали сами решать этот вопрос, причем в разных областях совершенно по-разному: в одних, приняты постановления о передаче лесов сельскохозяйственных предприятий в состав государственных лесхозов; в других, созданы лесные предприятия коммунального подчинения; в третьих, нацелены на приватизацию бывших колхозных лесов. В целом проблему нельзя считать решенной, и уже в ближайшем будущем она может стать источником многочисленных конфликтов.
Принципиальных изменений в структуре и системе управления лесами, находящимися в пользовании государственных лесохозяйственных предприятий, не произошло. Понижение статуса центрального органа управления с Министерства до Госкомитета, не изменило его реальных полномочий. Внутренние, структурные перемены вызваны, в основном, приемкой лесов Карпатских областей. Кроме того, следует отметить практически полную ликвидацию подразделений, занимавшихся материально-техническим снабжением и капитальным строительством, появление в системе Госкомлесхоза самостоятельных подразделений, специализирующихся на реализации лесопродукции, а также достаточно крупного лесопромышленного предприятия – Ровенской спичечной фабрики. Определенные изменения были связаны с приемкой, укрупнением и передачей объектов природно-заповедного фонда. Необходимо отдавать себе отчет в том, что стабильность нынешнего существования отрасли весьма относительна. В ходе проведения административной реформы уже делались попытки ее реформирования, кроме того, она постоянно подвергается критике в научных изданиях и СМИ. Наиболее серьезные претензии, предъявляемые к существующей системе государственного лесного хозяйства, сводятся к следующему:

1. государственные предприятия лесного хозяйства совмещают функции лесной охраны (государственный контроль); лесовосстановления, лесовыращивания и лесозащиты (затратная хозяйственная деятельность); лесопользования и переработки (бизнес). Считается, что это искажает их мотивацию, снижает эффективность работы, в т. ч. и экономическую, служит базой для разного рода нарушений и злоупотреблений;
2. многие функции различных органов центральной исполнительной и региональной власти по управлению лесами дублируются, что порождает конфликты, ведет к перерасходу бюджетных средств, противоречит основному направлению административной реформы, преследующей в качестве одной из главных целей сокращение структур, выполняющих одинаковые функции; * леса, являющиеся государственной собственностью с точки зрения собственника, управляются экономически не достаточно эффективно. В некоторых лесных областях плата за лесные ресурсы не покрывает затрат бюджета на ведение лесного хозяйства, в то время, как сверх прибыль, получаемая при торговле лесопродукцией, в основном, оседает на счетах коммерческих структур и физических лиц, не несущих никаких затрат по ведению лесного хозяйства и развитию лесной инфраструктуры.

3. Лесопромышленный комплекс Украины в 90-х годах пережил тяжелейший кризис, вызванный сменой собственности, потерей традиционных рынков сбыта, резким и непропорциональным ростом цен на энергоносители и транспортных тарифов, инфляцией, а также ошибками, допущенными в ходе строительства государства. В наибольшей степени пострадали крупные производства, ориентированные на глубокую переработку древесины с относительно длинным циклом производства. Именно они, прежде всего, страдают от инфляции, начислений на зарплату, платы за основные фонды, бартера, отсутствия возможности взять кредиты под низкие проценты. В течении первых четырех-пяти лет реформ большинство крупных предприятий по глубокой переработке древесины – плитные и фанерные заводы, целлюлозные производства, мебельные фабрики – стали фактическими банкротами, сильно сократили или прекратили производство. Напомним, к примеру, что в 1998 году вместе с демонтажем Херсонского и Измаильского ЦБК на Украине полностью прекращен выпуск беленой лиственной целлюлозы. В большинстве случаев, естественной реакцией на заблокированные счета крупных производств явилось создание мелких фирм, работающих на основных фондах должников и производящих что-либо более простое – доски, палеты, черновые мебельные заготовки, причем с ориентацией на экспорт своей продукции.

Своего пика кризис достиг в 1996-1997 годах (рис. 5). Динамика производства бумаги на душу населения с 1990 по 1997 год упала с 17,5 до 5,3 кг, картонной тары – с 365 до 120 м2. (Для сравнения напомним, что европейские страны потребляют на душу населения в среднем бумаги 150 кг/год, Швеция – 250 кг, а Северная Америка – более 320 кг.) Производство струганого шпона упало с 60 млн м2 в 1991 году до 582 тыс м2 – в 1996 году. Аналогична ситуация с выпуском мебели, столярных изделий, паркета, фанеры. В 1998-1999 годах падение производства остановилось. В эти годы, преимущественно за счет иностранных инвестиций и доходов от экспорта, начинают крепнуть и технически перевооружаться многие предприятия лесной промышленности, появляется и начинает работать ряд современных производств, полностью принадлежащих иностранным инвесторам. На этой базе в 2000 году наметился, а в 2001 начался, подъем лесной промышленности страны.
Необходимо отметить, что объем инвестиций в лесную промышленность Украины, особенно в целлюлозно-бумажное и мебельное производство, остается крайне недостаточным. Он сдерживался и сдерживается, прежде всего, неблагоприятным инвестиционным климатом. В скорейшем подъеме мощностей по глубокой переработке низкокачественного и маломерного леса кровно заинтересовано лесное хозяйство, т.к. объемы сырья такого типа значительны, а спрос на него практически отсутствует.
30 октября 2001 года правительство Украины утвердило меры по поддержке отечественного производства целлюлозно-бумажной продукции. Однако проблемы инвестиций они не решают (в основном они касаются таможенного регулирования экспорта-импорта).
4. Лесное хозяйство Украины – одна из немногих отраслей, сохранивших управляемость и стабильность в кризисный период. В целом, правильно оценив политическую и экономическую обстановку в стране, руководство отрасли: во-первых, не пошло на преждевременные реформы и не допустило приватизации и разбазаривания имущества лесных предприятий; во-вторых, приняло решение в первую очередь инвестировать развитие тех составляющих комплексного лесного хозяйства, которые могут дать отдачу в максимально короткие сроки, а именно – деревообработки, а также всемерно расширять экспорт лесопродукции; в-третьих, осуществило жесткие меры по укреплению исполнительной дисциплины по всей иерархии управления.

Как следствие, в последние годы лесохозяйствен-ные предприятия устойчиво наращивают объемы реализации прежде всего круглого леса и продукции лесопиления (рис. 6). Симптоматично то, что доля экспорта в общем объеме реализации, которая устойчиво росла с 1994 по 2000 год (с 1998 по 2000 гг. она удвоилась и достигла 35%), в 2001 году стабилизировалась и, по нашим прогнозам, даже немного уменьшится по итогам года. Начиная с 1993 года, ежегодно уменьшается зависимость отрасли от бюджетного финансирования (рис. 7).

Если в относительно стабильные 80-е годы лесное хозяйство 55-60% общего финансирования получало из бюджета, то в 2000 году доля бюджетных ассигнований упала до 25%. Значительная часть бюджетных средств направляется на цели лесоразведения, ле-совосстановления, охрану и защиту леса, а также заработную плату работников лесной охраны, причем в основном степных и Карпатских областей, а также Крыма. Растет число предприятий, полностью отказавшихся от бюджетного финансирования и ставших самоокупаемыми, даже при современной, крайне неблагоприятной для всех легальных производств, системе налогообложения.
Было бы грубой ошибкой считать, что государственное лесное хозяйство не заметило кризиса и не пострадало от него. В наибольшей степени он отразился на финансовом положении предприятий. На начало 2001 года совокупная задолженность отрасли перед бюджетом превышала 35, по зарплате 15 млн грн, кроме того, около 10 млн грн составляла задолженность перед пенсионным фондом. И хотя в 2001 году основные долги были списаны (прощены) государством, финансовое положение многих лесных предприятий оставляет желать лучшего. Основная причина образования долгов – бартерная торговля, достигшая своего максимального развития в 1998 году. По мере снижения доли бартера в реализации, финансовое положение предприятий стабилизировалось и начало улучшаться. Если в 1998 году 50% общей реализации предприятий системы Госкомлесхоза приходилось на бартерные сделки, то по прогнозу на 2001 год его доля снизится до 15% и менее.

Сказался кризис и на лесохозяйственной деятельности. В этой сфере его финансово-экономическое воздействие усугубилось большим количеством катастрофических ситуаций, частота и неблагоприятные последствия которых в 90-е годы были особенно значительны. Достаточно наполнить, что запас сгоревшего леса в последнее десятилетие вырос по сравнению с предыдущим более, чем в пять раз. (Кроме того, паводки, ветровалы, снего- и ледоломы.) Сравнение суммарных объемов лесохозяйственных работ в 80-е и 90-е годы показывает их закономерное сокращение по всем видам, кроме сплошных санитарных, лесовосстановитель-ных и других рубок, входящих в категорию “прочие”. При уменьшении совокупной площади лесосек на 65 тыс. га, площади лесо-восстановления сократились на 102 тыс. га, площади ухода за молодняками уменьшились на 900 тыс. га, прореживания – на 500 тыс. га и т.д. Наряду с этим заметно ухудшилось качество и результативность проводимых работ, особенно это касается лесовосстановле-ния и лесоразведения в засушливых регионах страны. Площади регулярно погибающих культур здесь столь велики, что невольно возникает мысль о моратории на лесоразведение и ле-совосстановление в степном регионе, вплоть до выяснения причин столь низкой результативности этих работ.
К числу наследий кризиса следует отнести и крайнюю изношенность машинного парка, задействованного в лесохозяйственном производстве, в т.ч. и на проведении рубок главного пользования.
5. Рынок лесопродукции, особенно внешний, и его динамика является зеркалом, хорошо отражающим состояние лесного сектора в целом и его отдельных составляющих. Объем экспорта лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной продукции в последние годы растет опережающими темпами (рис. 8). В этой связи увеличивается и доля лесного комплекса в общем экспорте страны: в 1998 году она составляла 1,6%, а в 2000 – уже 3,8%. Почти в три раза за эти годы выросла доля экспорта бумаги и картона, производимых из макулатуры и привозной целлюлозы (в основном это техническая), специальной (электроизоляционная, жиро- и влагостойкая) бумаги, а также гофрокартона и гофротра.

Более чем в два раза выросла доля экспорта продукции лесопереработки, тогда как процент, приходящийся на экспорт круглого леса, к 2000 году увеличился не значительно, а в 2001 начал уменьшаться. При росте импорта лесопродукции в абсолютном выражении, его доля в совокупном импорте Украины осталась практически неизменной (рис. 9).
Внутри этой группы товаров произошли определенные сдвиги: вырос объем импорта целлюлозы (Россия), а также газетной и офсетной бумаги (Россия, Финляндия). Напрашивается вывод: во-первых, украинские бумажные предприятия полностью зависимы от импорта целлюлозы; а потому, создание собственной полуфабрикатной базы является одним из главных приоритетов в развитии целлюлозно-бумажной промышленности страны. Динамика экспорта-импорта лесопродукции (044 код таможенной классификации), с 1998-2001 год подчеркивает отмеченные закономерности. Совершенно очевидна тенденция к уменьшению экспорта круглого леса и возрастанию поставок пиломатериалов и, особенно, прочей лесопродукции (плиты, шпон, фанера и др.). Выделяется крайне низкий экспорт технической древесины, объемы которой в Украине значительны, а внутренние потребления -минимальны. Поиск внешних потребителей техсы-рья, дров, балансов есть и будет стратегически важным для лесного хозяйства Украины до тех пор, пока не появится внутренний спрос на эту 1 группу товаров, что произойдет не раньше, [ чем через 5-10 лет. (В этой связи совершенно не логичным выглядит законопроект Медведчука, Бродского, предусматривающий запрет экспорта дров.) Следует особо подчеркнуть наличие положительного сальдо между экспортом-импортом лесопродукции, которая наблюдающееся по очень небольшой группе украинских товаров.

Не останавливаясь подробно на анализе направлений экспорта и его динамике в различные страны, отметим, что в 2000 году основными потребителями украинской лесопродукции были: Венгрия, Турция, Словакия, Германия, Польша и Италия. В этом году рейтинг $) стран потребителей будет несколько иным, в связи с резким уменьшением поставок на турецкий рынок.
Объем экспорта лесопродукции государственными лесными предприятиями в ценовом выражении постоянно растет, однако его доля в общем объеме поставок товаров этой группы остается постоянной – около 20%. В этом году, по нашему прогнозу, она несколько увеличится (до 21-23%), что связано с ограничением в ряде западных областей экспорта круглого леса, которое коснулось прежде всего частных предприятий и физических лиц. В целом, за годы независимости Украина превратилась из крупного импортера лесопродукции в его экспортера. В 2000 году совокупный объем экспорта в пересчете на круглый лес оказался соизмерим с объемом главного пользования (в круглом и переработанном виде экспортировано пиловочника, для получения которого необходимо срубить более 4 млн м3 спелого леса). Создавшуюся ситуацию нельзя считать нормальной. Она вызвана тем, что с падением лесопромышленного производства в Украине, которое являлось основным потребителем древесного сырья, находящего сбыт на западном рынке, лесной экспортный потенциал страны искусственно возрос. Значительные различия в ценах, льгота по НДС и отсутствие вывозных пошлин сделали экспорт лесопродукции особо привлекательным. Кроме того, при экспорте на расчетный счет приходят “живые деньги”. Напомним, что долгое время внутренние поставки осуществлялись, в основном, путем бартерных сделок, а бартер – это сплошные долги и убытки.
В настоящее время ситуация меняется. По мере оживления производства в сфере деревообработки возрастает конкуренция за сырье на внутреннем рынке, а вместе с ней растет и отрицательное отношение к экспорту.