О РЫНОЧНЫХ РЕФОРМАХ И ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

В одном из своих недавних комментариев (http://www.lesovod.org.ua/node/31140#comment-11576) я обещал постоянному пользователю УЛ (Silva) и очень близкому мне человеку опубликовать старую статью, содержащую выражение моего отношения к реформаторским идеям Артема Торосова.

Почитайте и сами поймете, что я мог у него заимствовать. Статья написана в 1993 году  ещё до принятия Лесного Кодекса. Через три года я показал сборник своих работ из цикла "Избранное не изданное" Валерию Ивановичу Самоплавскому. Помнится дойдя до этой статьи он её быстро пролистал и сказал  – "Тут обсуждать нечего… Ты же понимаешь, что ту статью в журнале – с которой ты споришь,  я не только не писал, но даже не читал"… Прошло 25 лет, мы все так или иначе развивались, получали новые знания и пересматривали свои взгляды…Но и сейчас мне не стыдно за написанное… Сегодня Валерий Иванович и его семья – дорогие  мне люди, без которых я не могу  представить свою жизнь. Об Артеме я давно забыл и как о человеке, и как о научном сотруднике…На фото: мы с Николаем Савущиком, как раз в те годы …отплясываем на каком-то празднике а общаге…  (другой фото не было). Давно работаем в разных структурах, но по-прежнему дружим, ездим по лесам и что-нибудь сочиняем по лесной тематике..М.П.

"Лiсовий журнал" в номере 3 за 1993 год опубликовал статью Министра лесного хозяйства Украины Валерия Ивановича Самоплавского и ведущего научного сотруд-ника лаборатории экономики УкрНПО "Лес" Артема Сергеевича Торосова, четвертый год возглавляющего исследования, направленные на решение организационных и эконо-мических проблем отрасли в условиях перехода к рынку. Первые лица Минлесхоза Украины, также как и первые лица украинской отраслевой, лесной науки, в отличии от своих российских коллег, не балуют работников лесного хозяйства и широкую обще-ственность выступлениями в открытой печати по кардинальным вопросам реформы. Поэтому сам факт появления статьи, посвященной совершенствованию системы управ-ления лесами при переходе к рыночной экономике, воспринят как обнародование про-думанной программы, которая должна определить ближайшие и отдаленные перспективы лесов и лесного хозяйства Украины, ответить на многие вопросы, волнующие специали-стов лесного хозяйства. Однако, уже первое знакомство с работой показало, что если это и программа развития отрасли, то слабо структурированная и замаскированная под около экономическую публицистику. Судьбоносные для отрасли мысли авторов раз-бавлены ссылками на переживаемые страной трудности и высказываниями общего ха-рактера, что затрудняет целостное восприятие работы…

В стремлении как-то привести в систему взгляды авторов, я выделил и свел в таб-лицу сформулированные в статье цели реформы и конкретные рекомендации по их до-стижению (см табл.).

К сожалению, сомнений и вопросов после этого только прибавилось. Представители самых разных направлений могут найти и выбрать в статье то, что им нравиться. Одних порадует то, что уже на первом этапе переходного периода предполагается вывести предприятия из под прямого административного государственного управления и начать разгосударствление  лесоперерабатывающих мощностей, других – то, что на неопределенный по срокам переходный период управление хозяйственной деятельностью предприятий является функцией министерства, а перерабатывающие производства остаются в структуре лесохозяйственных предприятий. Многие утверждения авторов воспринимаются как бездоказательные. Это вызвано тем, что в статье, содержащей всего три цифры, причем характеризующие не Украину, а Канаду, фактически нет никакого обоснования, способного убедить в истинности сформулированных положений. Я привык думать, что управление и наука, в отличии, к примеру, от журналистики, обязаны подкреплять свои решения и рекомендации количественными доводами и фактами, которые поддаются независимой оценке и проверке. Таких доводов и фактов в статье нет, что делает ее профессиональный разбор субъективной и уже потому не благодарной процедурой. Сознавая это, я все же решил поделиться мыслями и сомнениями, возникшими при знакомстве с обсуждаемой работой, не столько стремясь опровергнуть авторитетные суждения авторов (сделать это во многих случаях просто невозможно из-за их непоследовательности и противоречивости), сколько пытаясь выработать свое отношение к реформе, в том числе и к ее официальному варианту…

   "Мы шли на Одессу, а вышли к Херсону…"
Песня

1. Прежде всего отмечу, что содержание статьи не раскрывает ее главной темы. "Пообещав" в названии работы рассмотреть пути совершенствования системы управле-ния лесами, авторы фактически ограничиваются рассуждениями по поводу изменений в системе ведения лесного хозяйства. Государственное управление лесами и управление государственным лесным хозяйством это тесно связанные, но не аналогичные понятия. В первом случае основным объектом управления являются все леса страны, а главным инструментом управления – закон; во втором, объект управления – лесохозяйственное предприятия, ведущие хозяйство в государственных лесах, а главный инструмент управления план, в советской системе традиционно определяемый исходя из потребностей государства в сырье и достигнутого уровня развития производства. Переход от системы управления лесным хозяйством , по сути ведомственной, к системе управления лесами , по сути государственной, требует коренных изменений в правовой базе лесного хозяйства. В частности, в системе распределения правомочий собственности на леса, системе планирования и контроля, системе финансирования и других. Эти вопросы выпали из поля зрения авторов, в связи с чем, многие их предложения "висят в воздухе", так как не отвечают ни действующему законодательству, ни рассмотренному в первом чтении проекту Лесного Кодекса.

2. Трудности с внедрением рыночных отношений в лесное хозяйство авторы справедливо связывают с "вiдсутнiстю… економіко-правової бази для вiльного товарообмiну продукцiї лiсовирощування у виглядi вирощених спiлих древостанiв". Действительно, о цивилизованном рынке в лесном хозяйстве не может быть и речи до тех пор, пока лес законодательно не будет признан имуществом и не станет объектом гражданско-правового регулирования, в том числе и объектом купли-продажи.

"Союзные" лесные отношения, унаследованные Украиной, и в основном, закрепленные в проекте нового Лесного Ко-декса, носят неимущественный характер. Очевидно, что до тех пор пока не будет пересмотрено регламентирующее их законодательство, в том числе и еще не принятый Лесной Кодекс, растущий лес на Украине не будет имуществом и товаром, а лес срубленный не будет предметом лесных отношений. До этих же пор не кончится тот переходный период, на время которого авторы предлагают (в большинстве своих высказываний) строить лесные отношения по подобию "союзных" ( сложившихся до приобретения Украи-ной статуса суверенного государства), ограничившись лишь внешней имитацией рыночных реформ. Что же, такой путь вполне возможен. Но вступая на него надо быть готовым к тому, что "вiльний товарообмiн" не будет ждать принятия законов и создания рыночных инфраструктур на базе управлений Минлесхоза, а сам найдет себе дорогу в сферу лесных отношений, используя для этого богатый опыт "теневой экономики" и несовершенство существующей системы управления лесами.

3. Хозяйственный механизм и организационная структура лесной отрасли во многом определяются системой отношений собственности на леса. Ссылаясь на мировой опыт авторы утверждают, "що в лiсовому господарствi (як у перехiдний перiод, так i в перспективi) форма власностi на лiси не виступає фактором, що визначає ефективнiсть розвитку галузi". Это утверждение не совсем корректно. Можно привести массу примеров того, как та или иная форма собственности становилась тормозом для развития лесного хозяйства и использования лесов в интересах общества. В странах с рыночной экономикой в таких случаях государство способствует смене формы собственности, выкупая (Франция, Германия и др.), или продавая (Н.Зеландия, Швеция) леса, либо разрешает конфликтные ситуации, совершенствуя лесное законодательство. Верным является то, что страны, имеющие эффективное лесное хозяйство, построили его с помощью гармоничного сочетания методов государственного регулирования и методов рыночной экономики, на базе самых различных, обычно исторически сложившихся, форм собствен-ности на леса. Однако, это совсем не означает, к примеру того, что государственная собственность на леса, которая имеет массу весьма различающихся форм практической реализации, всегда эффективна. Современная Украина наглядный тому пример.

Я полностью согласен и с тем, что на Украине следует сохранить государственную собственность на леса (см. опубликованные мною в соавторстве с Н.П.Савущиком и В.С.Андрусишиным статьи "Правовые аспекты реформы лесного хозяйства Украины", "Деякi аспекти питання про власнiсть на лiси", "Реформа лiсового господарства i законодавство України" и др.) , и с тем , что совершенствуя лесные отношения надо всесторонне учитывать зарубежный опыт. Однако, считаю что, лесному хозяйству Украины, трудно выбрать более не подходящую страну для заимствования рыночного опыта, чем Канада …

В рыночном мире существует две базовых формы реализации государственной собственности на промышленные (коммерческие) леса. В первом случае, государство само ведет хозяйство в своих лесах, организуя для этой цели специальную лесную службу; во втором, оно отдает свои леса в пользование (концессию, аренду). Первый вариант обычно реализуется в относительно малолесных странах с развитым государственным сектором (похожих на Украину). Лесная служба при этом выступает в роли полномочного представителя собственника, т.е. государства. Она сама осуществляет, либо организует ведение лесного хозяйства от создания до заготовки леса, но не занимается переработкой древесины. Лес продается либо на корню, либо в срубленном виде по ценам, определяемым по рыночным законам на основе спроса и предложения. Полученные средства поступают в бюджет страны, откуда и финансируется лесная служба. Второй вариант характерен для стран, имеющих избыток лесных ресурсов (например Канады). Государство здесь сдает свои леса в концессию фирмам, осущестляющим весь комплекс лесохозяй-ственных работ, лесозаготовку и лесопереработку (кстати, в Канаде леса арендуют преимущественно фирмы, владеющие крупными лесопильными заводами и целлюлозно-бумажными фабриками). Всю деятельность фирмы ведут за счет собственных (то есть частных) средств, отчисляя в бюджет установленные платежи за каждый кубометр заготовленного государственного леса.

На каком из упомянутых вариантов останавливаются авторы? Если лесные предприятия получают статус пользователей, в перспективе акционируются и берут леса в аренду, то это, безусловно, второй (т.е. канадский) вариант. Но зачем тогда выделять из состава предприятий деревообрабатывающие производства? Зачем финансировать лесовыращивание из бюджета? Зачем, наконец, одевать новые погоны на плечи будущих акционеров? Если авторы хотят оставить леса в ведении государственной лесной службы (имеются в виду лесничие и лесники, т.е. уровень предприятия), то понятным становится их стремление выделить из состава предприятий деревопереработку и сохранить бюджетный характер финансирования, но все, что касается аренды, акционирования, двухуровневой системы организации управления покрывается сплошным туманом… Неужели мы доживем до тех времен, когда милиционеры будут брать в аренду КПЗ и вытрезвители, а военные арендовать на паях с государством корабли и ракеты? Возможно тогда выпускники лесных факультетов и впрямь будут получать вместе с направлением на работу и лесной формой акции тех лесничеств, куда их распределило государство (т.е. владелец контрольного пакета)? А может вопрос о назначении лесничих будет решать собрание акционеров ? Как представляют себе авторы отношения местного населения с акционерными предприятиями арендующим леса в лесодефицитной Украине? Помнят ли они, чем кончилась классическая история о том, как "у бурмистра Власа бабушка Ненила починить избенку леса попросила…"?

4. Авторы утверждают, что проведение радикальной экономической реформы в отрасли "можливе тiльки при розмежуваннi функцiй державного та господарського управлiння лiсами". Истинно ли это, принципиальное для них, положение? По-моему, нет. В странах с рыночной экономикой государство, защищая интересы нынешнего и будущего населения , управляет всеми лесами не зависимо от того в чьей собственности они находятся, используя для этого методы нормативно-законодательного и норматив-но-судебного регулирования. Оно следит за состоянием всех лесов и вмешивается в деятельность собственников, нарушающих лесное законодательство. Хозяйство же в лесах организуют сами собственники по своему усмотрению. Они могут либо выполнять хозяйственные функции самостоятельно, либо передать их, обычно вместе с правом распоряжаться полученной лесопродукцией, третьему лицу за определенную плату. Основания для выбора системы ведения хозяйства всегда конкретны и обычно носят экономический характер: собственник выбирает то , что ему выгодней. Сказанное справедливо и для лесов государственных. К примеру, государство, т.е. собcтвенник, имеет полное право само вести хозяйство в своих лесах, используя для этого специализированную лесную службу. В этом случае хозяйственные функции становятся функциями государственными и само деление функций управления лесами на государственные и хозяйственные теряет смысл. Разделение правомочий управления одними и теми же государственными лесами между различными государственными службами в мире практикуется редко. Обычно это встречается в многлесных странах с преобладанием частной собственности на леса, где государство стремится приватизировать свои леса (Швеция). В этом случае государственное лесное предприятие по сути является акционерной компанией, все фонды которой принадлежат государству. Оно связано со службой государственного лесоуправления в той же мере, что и любая частная компания или фермер (лесничий компании в этом случае не выступает представителем государственной лесной службы).

В тех случаях, когда государственные леса предоставляются в ведение государ-ственной лесной службы, последняя обычно выполняет весь комплекс лесных работ, по сути выступая в роли образцового лесовладельца, который не только соблюдает экономические интересы собственника (т.е. государства) и гарантирует соблюдение лесного законодательства в своих лесах, но и наблюдает за выполнением закона на всей лесной территории, прилегающей к хозяйству. За примерами далеко ходить не надо. В дореволюционной, рыночной России казенные лесничества , в том числе и на территории современной Украины , прекрасно, для своего времени, справлялись со всем комплексом работ во вверенных им массивах леса: от организации лесоустройства и составления плана хозяйства до охраны леса, лесовосстановления, лесоразведения, уходов, лесозаготовок и участия в лесных торгах. Не менее разносторонне и успешно по сей день работают государственные лесничие многих вполне рыночных государств. Необходимо особо подчеркнуть, что практически ни в одной цивилизованной стране служба государ-ственного лесоуправления не связана c лесопереработкой. Причины этого очевидны: во-первых, законодатели цивилизованных стран, мягко говоря, не поощряют предпринимательскую деятельность государственных служащих в сферах, связанных с их прямыми служебными обязанностями; во-вторых, частный бизнес в области деревопереработки проявил себя более гибким и эффективным, чем государственный. В тоже время государственные лесные акционерные компании как правило имеют в своем составе деревоперерабатывающие и целлюлозо-бумажные производста, но … они не выполняют функций государственного лесоуправления, а их лесничие не относятся к государствен-ной лесной охране. Говоря о хозяйственных функциях управления лесами авторы, конечно же, имеют в виду не управление деревопереработкой, а весь комплекс хозяйственных работ в лесу. Однако сознают ли они в достаточной мере, что вопрос о разделении функций государственного и хозяйственного управления в государственных лесах это по сути вопрос о судьбе государственной лесной охраны Украины? Всерьез ли они нацелены на разгосударствление этой службы?

Министр (грозно): "В лесу не рог охотничий
Звучит – топор разбойничий,
Нач.облуправления(разводя руками): Шалят! …а что поделаешь ?
Кем лес убережешь?"
М.П. Н.Некрасов

5. Используя армейскую терминологию, пирамиду отраслевого управления можно схематично представить следующим образом: на нижнем уровне, в основании пирамиды, корпус лесничих, чуть выше директорский полк, над ним полурота начальников управлений и главных областных лесничих и на самом верху штаб, в размере взвода, во главе с Министром. Сейчас вся эта структура государственная и вся она в той или иной степени связана с деревопереработкой, которая являлась и является составной частью комплексного лесного хозяйства Украины. Авторы предлагают поделить функции управления между частями пирамиды следующим образом: хозяйственные оставить за лесничими и директорами, а государственные за областными управлениями и министерством. Кроме того, предполагается разделить всю пирамиду сверху донизу , выведя из под государственной опеки всех тех, кто занят деревопереработкой, снабжением, распределением и прочими "не государственными" делами. В результате должна получиться двухуровневая система управления, подобная той, что недавно создана в Закарпатской, Черновицкой и Ивано-Франковской области. Ее, авторы считают прообразом новой системы управления и ведения лесного хозяйства во всей Украине, поэтому есть смысл подробней разобраться с опытом реформирования лесоуправления в западных областях страны.

Долгие годы карпатские леса находились в ведении Минлеспрома, ведомства планомерно и успешно проводившего стратегию наращивания мощностей по глубокой переработке древесины. Лесное хозяйство в Карпатах вела государственная лесная служ-ба, входящая в состав лесокомбинатов. На областном уровне, помимо объединений комбинатов, существовали малочисленные государственные лесные инспекции, не относящиеся к структурам Минлеспрома, призванные обеспечивать соблюдение расчетной лесосеки, выполнение правил лесозаготовок и ведения лесного хозяйства на территории области и т.п. Очевидно, что на момент реформы в ведении лесокомбинатов оказались, как государственная лесная служба, непосредственно занятая заботой о лесе ( который, напомню, является общенародным достоянием ) , так и деревоперерабатывающие производства, перспективный объект приватизации. Казалось бы, каждая из этих ветвей производства должна идти в рынок своей дорогой. Но было решено иначе…Реформу свели к незначительному усилению инспекций и переименованию их в областные управления. Все остальное оставили без изменений, в частности, государственная лесная охрана по прежнему находится в структуре лесокомбинатов, которые, естественно, не собираются расставаться со своими заводами и фабриками . Смелый эксперимент еще не завершен. Я жду, что он обогатит лесную науку, дав ответы на следующие вопросы:

– Какую прибыль может принести деревопереработка, в случае если цены на государственное сырье устанавливает сам деревопереработчик? Какова будет динамика соотношения попенной платы, цены на круглый лес и продукцию деревопереработки в этих условиях?
– Способны ли органы государственного управления лесами убедить руководство и коллективы лесокомбинатов добровольно провести абсолютно им не выгодные преобразования, в частности, отделить деревопереработку от лесного хозяйства?
– Сравнение объема продукции выпускаемой перерабатывающими предприятиями Минлеспрома на 1989 год с объемом заготавливаемой местной древесины убеждает в том, что совокупные возможности лесокомбинатов по переработке древесины значительно выше, чем возможности ее заготовки в карпатских лесах. В связи с этим, как, в условиях перебоев с поставками импортной древесины, руководство комплексных предприятий будет решать проблему сырья: изыскивать "собственные" карпатские ресурсы, вопреки долгосрочным интересам страны, или сокращать производство и увольнять рабочих?

Естественно предположить, что авторы базируются на определенной количественной модели развития лесного сектора и конкретных расчетах, которые остались за рамками статьи. Однако я не могу представить, что какие-либо доводы смогут убедить меня в эффективности созданной в Карпатах системы лесоуправления. Более того уверен в том , что она не жизнеспособна и неминуемо трансформируется в один из описанных выше (пункт 3 данных заметок) базовых типов государственного управления государственны-ми лесами .

"Не готов я к свободе,
По своей ли вине?
Ведь свободы в заводе
Не бывало при мне".
В.Корнилов

6. Суть рыночной экономики заключается не в рыночных инфраструктурах, а в свободе хозяйствующих субъектов определять структуру, качество и направление реализации выпускаемых товаров, устанавливать цены на них, распределять полученные до-ходы. Авторы не акцентируют внимание на этих вопросах, зато многократно упоминают о важности использования в лесном хозяйстве экономических методов, ограничивающих рыночную свободу, таких как госзаказ, налоги, лицензирование и т.п. Более того они считают, что не только налоги, квоты и штрафы, но и цены должны устанавливаться "суб'єктами управлiння згiдно з чинним законодавством". В чем же тогда заключается "самостiйнiсть" предприятий лесного хозяйства, которую, согласно обсуждаемой статьи, они получают уже на первом этапе переходного периода? В чем "рыночность" предлагаемых реформ? Ведь это в командно-распределительной экономике предприятиям указывали где и сколько срубить, кому и по какой цене отправить, разными способами изымали доход? Может быть так должно быть и теперь? Но тогда вместо того, чтобы ссылаться на трудности макроэкономического характера, отсутствие рыночных структур и связывать саму возможность реформ в лесном хозяйстве с конституционными гарантиями обеспечения права людей на труд, образование и медицинское обслуживание, честнее прямо сказать, что на Украине рынку в лесном деле нет места. Если же это не так, то надо, для начала, объяснить для чего и в каком объеме надо внедрять в отрасли рыночные отношения? Кому и зачем они нужны?

"Бросая в воду камешки, смотри на круги, ими образуемые, –
иначе такое бросание будет пустою забавою"
Козьма Прутков

7. Вдумываясь в отдельные положения работы приходишь к выводу о том, что их появление является следствием либо недоразумения, либо небрежности. К примеру, не могу поверить в то, что авторы действительно считают что "працiвникiв лiсової охорони поступово потрiбно повнiстю звiльнити вiд лiсозаготiвельних робiт". Можно спорить о том должны или нет лесники работать в лесу с бензопилой, но то что лесозаготовки это не только валка леса и то что проведение их нельзя представить без участия лесничего и других работников лесной охраны не требует доказательств.

Затронув важнейшую на сегодняшний день проблему разграничения полномочий территориального и специализированного (отраслевого) управления, авторы пишут о том, что органы местного управления должны руководить лесопользователями "через економiко-правовий механiзм", а структуры Минлесхоза должны реализовать "конкретнi функцii управлiння". Получается, что местная власть занята "не конкретным" управлени-ем, а методы управления министерства не опираются на экономико-правовой механизм? Так ли это? Какую мысль хотели, но не смогли выразить авторы?

Предприятия лесного хозяйства авторы рассматривают как товаропроизводителей. При этом товаром они явно считают не консервы и паркет, а лесные ресурсы. Tакой подход уязвим не только с правовой (см. пункт второй этих записок), но и с чисто экономической точки зрения. Ведь лесоводы "не производят древесину на корню, не выращивают подосиновики и зайцев, не выделяют кислород в атмосферу" (Т.Лобовиков). Они лишь в меру своих возможностей управляют естественными процессами. Так, в какой степени они товаропроизводители, в какой земледельцы, а в какой государственные сторожа? Как ни странно, ответ на этот вопрос во многом определяет выбор отраслевого хозяйственного механизма. Однако в статье я этого ответа не нашел.
Авторы пишут, что "пiдприємства, якi мають незначнi лiсосировиннi ресурси або ж зовсiм їх не мають …по сутi залишаються державними…". Хочется спросить какими , по сути, становятся те предприятия , у которых с лесосырьевыми ресурсами все в порядке?

Утверждение авторов о том, что "економiчнi вiдносини державних пiдприємств лiсового господарства адекватнi економiчним умовам в яких вони зараз перебувають", на фоне нынешнего глубочайшего кризиса, сопровождающегося откровенным разворовы-ванием государства, воспринимается весьма двусмысленно. И т.п.

Подводя итоги, вынужден признать что знакомство со статьей Валерия Ивановича Самоплавского и Артема Сергеевича Торосова убедило меня в том, что Минлесхоз Украины и отраслевая наука не имеют на сегодня ни концепции, ни, тем более, модели функционирования отрасли в условиях построения рыночной экономики. Можно ли считать нормальным такое положение ? Руководство Минлесхоза само должно ответить на этот вопрос. Лично я разделяю ниже процитированное мнение человека, который первым в этом веке вплотную столкнулся с задачей создания действенной системы лесоуправления на Украине, причем в условиях гораздо более тяжелых, чем нынешние.

Зав.лесным отделом
Наркомзема Украины Е.В.Алексеев (1919)