Корупційні ризики та недоліки законодавчого регулювання лісового господарства України /з нашого архіву/

Этот отчет написан командой юристов из Центра политико – правовых реформ под руководством Александра Банчука, который уже более 5 лет является заместителем Министра юстиции Украины. Документ подготовлен в 2009 году в рамках первого этапа программы ФЛЕГ на основе анализа Лесного Кодекса редакции 2006 и подзаконных актов. С тех пор в ЛК внесены многочисленные изменения, которые в целом мало повлияли на оценку его качества. М.П.

Зміст

I. Проблеми статусу Державного комітету лісового господарства та працівників лісової галузі 

1.1. Конфлікт інтересів в статусі та діяльності Державного комітету лісового господарства. 

1.2. Брак прозорості в діяльності Державного комітету лісового господарства.

1.3. Проблемний статус персоналу та слабкість внутрішнього контролю.. 1

ІІ. Проблеми процедур здійснення діяльності 

2.1. Складність процедур отримання  «дозволів» у лісовій сфері 

2.2. Погана якість лісового законодавства. 

ІІІ. Недостатність гарантій збереження лісів. 

3.1. Відсутність достатніх гарантій збереження земельних ділянок в статусі лісових. 

3.2. Відсутність достатніх гарантій збереження лісу.

ІV. Широкі повноваження органів лісового господарства у відносинах з приватними особами  

4.1. Необґрунтовані втручання в підприємницьку діяльність. 

4.2. Необґрунтовано широкі втручальні повноваження органів лісового господарства щодо припинення/заборони діяльності 36

4.3. Необґрунтовано широкі повноваження органів лісового господарства щодо безперешкодного отримання інформації, доступу до предметів і документів, приміщень, земельних ділянок

4.4. Наявність в органів лісової охорони повноважень щодо стягнення штрафу на місці вчинення проступку

4.5. Спрямованість діяльності органів лісового господарства на покарання порушників, а не на профілактику порушень. 

4.6. Співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів у сфері лісового господарства 

V. Неконституційність підстав притягнення до відповідальності 43

5.1. Порушення вимог Конституції при встановленні такс для обчислення шкоди. 43

5.2. Порушення конституційного принципу nulla poena sine lege при відповідальності юридичних осіб за знищення лісу. 

Перелік нормативно-правових актів

I. Проблеми статусу Державного комітету лісового господарствата працівників лісової галузі

 1.1. Конфлікт інтересів в статусі та діяльностіДержавного комітету лісового господарства

Конфлікт між функціями з розробки політики та адміністрування

В межах закріпленої Положенням компетенції Державного комітету лісового господарства (далі – Держкомлісгосп) присутнє чітко виражене поєднання функцій із вироблення політики й нормотворчості – і функцій з поточного управління (керівництво підприємствами, установами, організаціями у сфері його управління, надання адміністративних послуг та інспекційної діяльності). Попри те, що серед встановлених у пунктах 1, 3 завдань Держкомлісгоспу названо лише виконавську діяльність (реалізація державної політики, а також державне управління, регулювання та контроль у сфері лісового та мисливського господарства; здійснення господарської діяльності) – відповідні нормотворчі повноваження конкретизовано у підпунктах пункту 4 Положення.

Зокрема, згідно з підп. 4 пункту 4 Положення у компетенції цього органу перебуває розробка норм, правил та інших нормативно-правових актів (наказів) у сфері охорони, захисту, раціонального використання лісових ресурсів і відтворення лісів. Нормотворчі повноваження Держкомлісгоспу неодноразово законодавчо зафіксовано у Лісовому Кодексі – щодо затвердження нормативно-правових актів, які визначають умови ведення лісового господарства та якісні та кількісні показники оцінки діяльності в цій галузі (пункт 4 частини 1 статті 28, частина 3 статті 38 Лісового кодексу). Зазначена сфера нормотворчості доповнюється у низці підпунктів Положення: підп.17, 19, згідно з якими Держкомлісгосп встановлює порядок видачі посвідчень мисливця, щорічних контрольних карток обліку добутої дичини та фактів порушення правил полювання, а також – паспортів на собак мисливських порід, інших ловчих звірів і птахів. Згідно з підп. 9 він бере участь у розробленні лімітів і норм використання мисливських тварин. додачу додатково до цього, Держкомлісгосп здійснює в межах повноважень адаптацію законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інших заходів щодо інтеграції України до Європейського Союзу (підп. 21 пункту 4, пункт 8).

З міркувань необхідності уникнення конфлікту інтересів, зазначені нормотворчі повноваження небажано поєднувати із управлінськими, інспекційними та іншими виконавськими повноваженням. Адже органи виконавчої влади, які мали б лише застосовувати законодавство – за наявності нормотворчих функцій отримують можливість розробляти таке законодавство «під себе», керуючись насамперед власними вузьковідомчими (корпоративними) інтересами. Водночас переважна більшість інших функцій і повноважень Держкомлісгоспу у сфері лісового та мисливського господарства є управлінськими (організація ведення лісовпорядкування, обліку лісів, державного лісового кадастру та проведення моніторингу лісів, реалізація державної політики щодо  забезпечення споживачів деревиною та іншою продукцією лісового і мисливського господарства), дозвільними (видача ліцензій та спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, на використання мисливських тварин, що перебувають у державній власності), інспекційними (розгляд справ про адміністративні правопорушення, державний контроль за додержанням нормативно-правових актів з питань ведення лісового і мисливського господарства, полювання, і, зокрема,  суб’єктами господарювання).

Чинний перелік функцій Держкомлісгоспу, визначених відповідно до покладених на нього завдань, – має ще більш очевидні приклади конфлікту інтересів, коли в межах одного пункту Положення про даний орган містяться як установчі, так і виконавчі повноваження – з одних і тих самих питань. Зокрема, згідно із пп.17 п.4, Держкомлісгосп «встановлює порядок видачі, видає посвідчення мисливця, щорічні контрольні картки обліку добутої дичини та фактів порушення правил полювання». Так само, у межах реалізації регуляторної діяльності Держкомлісгоспом було прийнято наказ «Про затвердження Правил пожежної безпеки в лісах України»[1]. А розгляд справ про порушення вимог пожежної безпеки в лісах (як адміністративний проступок) і накладення відповідних стягнень – здійснюють уповноважені представники територіальних структур Держкомлісгоспу.

У контексті поєднання нормативних функцій із дозвільними, інспекційними, а також координації лісокористування – викликає сумніви в доцільності та виправданості встановлення наказами цього органу  кількісних показників у сфері лісового господарства. У зв’язку із важливістю для України проблеми недостатнього заліснення її території – таке питання не може вирішуватися в межах виключно Держкомлісгоспу, який до того ж потенційно може бути зацікавленим у маніпулюванні показниками заліснення. Замість потенційно необхідної нормативної регламентації цього питання Урядом, було прийнято Наказ Держкомлісгоспу України «Про затвердження показників регіональних нормативів оптимальної лісистості території України» від 29.12.2008 № 371.

Названі проблеми є характерними і для територіальних структур Держкомлісгоспу. Згідно з Положенням про них[2], обласні управління лісового та мисливського господарства розробляють і затверджують в установленому порядку нормативно-правові акти з ведення лісового господарства (підп. 3 пункту 6 Положення) – і водночас наділені інспекційними повноваженнями, закріпленими у пункті 5 Положення про них. Так, обласні управління уповноважені здійснювати державний контроль за додержанням нормативно-правових актів (норм, правил) з ведення лісового господарства і технічної документації з цих питань (підп. 3, 25) порушувати питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні лісового законодавства (підпп. 25), складати протоколи та розглядати справи про адміністративні правопорушення (підп. 5).

Конфлікт між дозвільними та інспекційними функціями

Дозвільні функції Держкомлісгоспу у загальному вигляді передбачено положеннями Лісового кодексу та затвердженим Урядом положенням про Держкомлісгосп. Так, згідно з підп. 11 пункту 1 статті 28 Лісового кодексу та підп. 7, 8 пункту 4 Положення Держкомлісгосп уповноважений видавати ліцензії, а також спеціальні дозволи, зокрема, на використання лісових ресурсів. Окрім того, територіальні органи Держкомлісгоспу здійснюють погодження (дозвіл щодо) діяльності, яка впливає або може впливати на стан і відтворення лісів підприємствами, установи, організаціями та громадянами (ст. 87 ЛК).

Лісокористування. Згідно з положеннями частини 4 статті 18 Лісового кодексу довгострокове тимчасове користування лісами державної та комунальної власності стає можливим у випадку його погодження (отримання дозволу) з постійними користувачами лісами (державними підприємствами) і територіальними органами Держкомлісгоспу. У свою чергу довгострокове тимчасове користування лісами приватної власності – вимагає реєстрації відповідного договору в територіальних органах Держкомлісгоспу. Короткострокове тимчасове користування лісами (для заготівлі другорядних лісових матеріалів, побічних лісових користувань тощо) здійснюється на підставі спеціального дозволу, що видається власником лісів, постійним лісокористувачем (державним підприємством).

Отже, обласні управління лісового господарства, а також підприємства-постійні лісокористувачі є наділеними широким спектром дозвільних повноважень. За недодержання умов дозволів передбачена відповідальність на підставі статті 49 Кодексу про адміністративні правопорушення «Порушення права державної власності на ліси» у вигляді самовільної переуступки права лісокористування, а також укладення інших угод, які в прямій чи прихованій формі порушують право державної власності на ліси. Від імені органів лісового господарства розглядати справи про це правопорушення і накладати стягнення мають право: керівництво та спеціалісти Держкомлісгоспу, а також керівники і персонал (головні лісничі, начальники, старші інженери та інженери відділів охорони і захисту лісу) його територіальних органів (облуправлінь лісового господарства) та держлісгоспів, інших державних лісогосподарських підприємств і організацій (стаття 241 Кодексу про адміністративні правопорушення).

Спеціальне використання лісових ресурсів (стаття 67 Лісового кодексу) здійснюється на наданій земельній ділянці лісового фонду за спеціальним дозволом – лісорубним квитком (ордером) або лісовим квитком.

Спеціальний дозвіл на окремі види такого використання видається територіальними структурами Держкомлісгоспу, або ж власниками лісів чи постійними лісокористувачами – лісогосподарськими підприємствами (частини 2, 3, 5 статті 69 Лісового кодексу). Лісорубні квитки (ордери) на рубки головного користування та заготівлю живиці видають територіальні органи Держкомлісгоспу, а лісорубні квитки (ордери) на інші рубки видають лісогосподарські підприємства – за погодження з іншими органами та їх рішенням (пункт 1.7 Інструкції)[3]. Сама по собі спеціальний дозвіл – лісорубний квиток (ордер) або лісовий квиток – видається безоплатно (частина 1 статті 69 Лісового кодексу), в той час як спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду – є платним (пункт 5 Порядку справляння збору…)[4]. При цьому контроль за дотриманням природоохоронного законодавства, обсягами використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, а також правильністю обчислення суми збору – здійснюється органами лісового господарства та охорони навколишнього природного середовища (пункт 7.1 Інструкції). Здійснення лісових користувань не у відповідності з метою або вимогами, передбаченими в лісорубному квитку (ордері) або лісовому квитку є адміністративним правопорушенням (стаття 67 Кодексу про адміністративні правопорушення). Ці справи розглядають органи лісового господарства.

Ефективність перевірок фізичних і юридичних осіб, яким надано зазначені вище дозволи у сфері лісового господарства, може залишатися на низькому рівні. Оскільки виявлення невідповідностей закону має одночасно означати визнання органами лісового господарства власних порушень (недоглядів) при видачі відповідних дозвільних документів.

Конфлікт між лісоохоронною та лісокористувальною функцією

Для компетенції Держкомлісогоспу та його територіальних органів є характерним поєднання охоронних повноважень у сфері лісового господарства – із компетенцією щодо господарського використання лісів та лісових ресурсів. Так, норми Лісового кодексу та Положення про Держкомлісгосп містять розгорнутий перелік політико-нормотворчих, владно-управлінських, контрольно-наглядових та дозвільних функцій у сфері охорони, захисту, раціонального використання лісових ресурсів, відтворення лісів. Держкомлісгосп уповноважений подавати пропозиції вищестоящим органам з питань належного ведення, охорони лісового господарства (зокрема, охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісових ресурсів), затверджувати нормативи і ліміти використання лісових ресурсів, але й також здійснювати нормотворчість з питань охорони лісів. До того ж створено спеціальний правоохоронний орган – державну лісову охорону із розгалуженою структурою та службовцями у складі постійних лісокористувачів, наділеними винятково широкими повноваженнями: правом анулювати ліцензії, притягувати до відповідальності винних, припиняти роботу всіх підприємств[5].

Це потенційно створює умови для дієвого контролю за використанням лісів та лісових ресурсів, своєчасною розробкою ефективних охоронних механізмів відповідно до змінних обставин та основних тенденцій у сфері лісового господарства.

Однак належну реалізацію зазначених природоохоронних функцій значною мірою ставить під сумнів наявність у віданні Держкомлісгоспу великої кількості суб’єктів господарювання, уповноважених здійснювати використання лісу та лісових ресурсів, а отже – необхідність здійснювати керівництво їх діяльністю та визначати оптимальний режим користування лісами та їх ресурсами із урахуванням охоронних заходів.

В Російській Федерації для вирішення цієї проблеми Федеральне агентство лісового господарства підпорядкували Міністерству сільського господарства, що повинно чітко визначити спрямування діяльності цього органу на використання лісових ресурсів. А за охорону лісів в цьому випадку повинні відповідати органи Міністерства природних ресурсів.   

Станом на 2006 рік у підпорядкуванні Держкомлісгоспу перебувало понад 400 підприємств, установ, організацій із широким колом господарських функцій[6]. Водночас таке підпорядкування не врегульовано належним чином на нормативному рівні. Ні положення Лісового кодексу, ні Положення про Держкомлісгосп не містять чіткого визначення та юридичної регламентації правовідносин із лісокористування, які виникають між Держкомлісгоспом як суб’єктом публічного права із владними повноваженнями та суб’єктами господарювання як учасниками, насамперед, приватно-правових відносин. Так, стаття 28 Лісового кодексу містить лише абстрактні норми, за якими Держкомлісгосп «здійснює державне управління, координацію виконання заходів у галузі ведення лісового господарства (пункт 1), «організовує ведення лісового господарства і раціональне використання лісових ресурсів» (пункт 7).

Питанням господарюючих суб’єктів у віданні Держкомлісгоспу присвячено низку норм у зазначених вище нормативно-правових актах, однак ці положення не визначають належним чином порядок використання лісів і їх ресурсів підприємствами. Вони також не дають належного уявлення про повноту компетенції Держкомлісгоспу як лісокористувача, яка фактично є досить широкою. Згідно з Положенням Держкомлісгосп (пункт 4) виконує такі функції:

Щодо належного функціонування суб’єктів господарювання

• організовує раціональне використання лісових ресурсів, охорону і використання територій та об’єктів природно-заповідного фонду, ведення лісового і мисливського господарства суб’єктами господарювання у сфері управління (підп.12);
• аналізує економічне становище суб’єктів господарювання у сфері управління, здійснює інші заходи спрямовані на підвищення ефективності їх діяльності (підп.12);
• здійснює заходи, спрямовані на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів цих суб’єктів господарювання на зовнішньому ринку, пропозиції щодо умов оподаткування і кредитування, особливостей приватизації таких підприємств, установ та  організацій (підпп.13);
• приймає рішення про утворення, реорганізацію і ліквідацію суб’єктів господарювання у сфері управління; затверджує статути (положення) підприємств, установ та організацій, у сфері управління, та здійснює контроль за їх дотриманням (підп. 23).

Лісоохоронні – щодо порядку функціонування суб’єктів господарювання незалежно від їх форм власності

• здійснює контроль за веденням лісового господарства (підп. 15);
• пропозиції щодо обмеження або тимчасового припинення діяльності господарюючих суб’єктів в разі порушення ними природоохоронного і лісового законодавства (підп. 31);
• перевіряє додержання вимог законодавства у сфері лісового господарства (підп. 5).

Отже, наявні в Лісовому кодексі та Положенні про Держкомлісгосп функції щодо державних суб’єктів господарювання спрямовані на регламентування економічних та внутрішньо-організаційних аспектів їх роботи, лише побіжно зачіпають проблеми лісокористування (окремі положення підп. 12 пункту 4). Відсутність таких приписів є особливо прикметною на фоні інтенсивної практичної діяльності підпорядкованих Держкомлісгоспу підприємств щодо використання лісу та його ресурсів на переданих їм у постійне користування ділянках лісового фонду. Впадає в око необхідність більш чіткого нормативного та інституційного розмежування природоохоронної діяльності та діяльності із лісокористування, – шляхом внесення відповідних змін до законодавства, що регламентує діяльність Держкомлісгоспу, або ж навіть шляхом вилучення природоохоронних чи господарсько-управлінських повноважень (і, отже, перетворення охоронний орган чи орган управління суб’єктами господарювання).

Негативним явищем є наявність природоохоронних функцій у посадових осіб Держлісохорони, які згідно з пунктом 5 Положення є посадовими особами державних лісогосподарських підприємств. Тобто, вони потенційно можуть стати зацікавленими не лише в інтенсифікації господарської діяльності «своїх» підприємств, але й у припиненні загалом правомірної діяльності конкурентів шляхом тиску на них із використанням саме «природоохоронних» функцій.

Загалом можна стверджувати несумісність лісоохоронних повноважень не лише із господарськими повноваженнями щодо використання лісів та їх ресурсів, але й навіть з функціями, що визначають порядок та обсяги лісокористування для всіх без винятку суб’єктів господарювання (як-от, пункти 7, 8 Положення і стаття 71 Лісового кодексу щодо ліцензійної діяльності та визначення розрахункової лісосіки, встановлення показників оптимальної лісистості території України)[7]. Адже у випадку внутрішньовідомчого здійснення даних функцій в межах одного органу існує загроза одноосібного та суб’єктивістського узгодження службовцем показників лісокористування із охоронними вимогами. Все це буде здійснено без представлення аргументації службовцями різних органів (що не підпорядковані один одному), та без необхідного у таких випадках відкритого обговорення.

Назагал потенційним джерелом конфлікту інтересів є передбачені положеннями статті 67 Лісового кодексу дозвільні функції територіальних органів Держкомлісгоспу щодо спеціального використання лісових ресурсів. Як природоохоронна структура, Держкомлісгосп та його територіальні структури повинні будуть погоджувати надання дозволів постійними користувачами («своїми» державними підприємствами) на короткострокове тимчасове користування лісами приватних осіб (частина 6 статті 18 Лісового кодексу) – при тому, що нині такий дозвіл закономірно є непотрібним. Разом із тим збереженими мають бути наглядово-дозвільні функції територіальних органів Держкомзему щодо надання лісів органів виконавчої влади та комунальної власності у довгострокове тимчасове користування (частини 4 і 5 статті 18 Лісового кодексу), оскільки в даному випадку Держкомлісгосп та його підприємств не мають власного інтересу та виконують суто природоохоронну функцію.

Конфлікт між адміністративними і господарськими функціями

Відповідно до положень Конституції України, в Лісовому кодексі встановлено, що право власності реалізує Український народ. Абстрактно визначене в Кодексі питання власності на ліси конкретизовано у наступних його положеннях, за якими ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності (частина 3 статті 7). При цьому право державної власності на ліси набувається та реалізується державою в особі уряду й місцевих органів виконавчої влади (частина 3 статті 7). Право комунальної власності на ліси реалізується територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування (частина 3 статті 9). А суб’єктами права приватної власності на ліси є громадяни та юридичні особи України (частина 2 статті 10). Різними суб’єктами, зокрема, підприємствами всіх форм власності – може бути реалізовано право користування лісами, яке здійснюється в порядку постійного і тимчасового користування (стаття 16). При цьому постійне користування ліси на землях державної та комунальної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку – надаються виключно державним та комунальним лісогосподарським підприємствам (статті 17, 18). У свою чергу такий порядок користування лісами суперечить конституційно закріпленому принципу рівноправності суб’єктів господарювання незалежно від форм власності.

Приклад Канади засвідчує можливість надання у користування всіх лісів у користування, в тому числі довгострокове, приватним суб’єктам на підставі лісофермерських чи лісогосподарських ліцензій. При цьому частка федеральних і провінційних лісів у Канаді становить близько 93 % від загальної площі[8].

Зазначені підприємства не є самостійними у здійсненні господарської діяльності. Так, на сьогодні фактично має місце встановлення Держкомлісгоспом правил гри для підприємств у сфері свого управління. Зокрема, наказом Держкомлісгоспу встановлено аукціонний порядок реалізації усієї необробленої деревини, заготовленої підприємствами – постійними користувачами лісових ресурсів. Не продана на товарних біржах необроблена деревина реалізується постійними лісокористувачами по прямих договорах за цінами, не нижчими від тих, що склались на останньому аукціоні. Дане правило передбачає низку винятків:

• щодо дров паливних і деревини для розвитку матеріально-технічної бази постійних лісокористувачів відповідно до кошторисів;
• деревини, використання якої передбачено колективними договорами;
• деревини для індивідуального ремонту та будівництв згідно з поданими заявами;
• деревини для забезпечення потреб соціальної сфери;
• деревини для забезпечення потреб виробничих деревообробних підрозділів постійних лісокористувачів[9].

Встановлення такої великої кількості винятків може сприяти зловживанням у сфері продажу необробленої деревини. В цьому випадку існуватиме спокуса не виставляти продукцію на аукціон, а неправомірно домовитись про її продаж у спрощеному порядку.   

Окрім того, державні підприємства у сфері контролю Держкомлісгоспу не є традиційними суб’єктами господарювання передусім з огляду наявність в їх персоналу адміністративних владних повноважень. Згідно зі статтею 241 Кодексу про адміністративні правопорушення, керівники, головні лісничі, старші інженери та інженери по охороні і захисту лісу держлісгоспів, інших державних лісогосподарських підприємств, лісничі цих підприємств наділені повноваженнями розглядати справа та накладати стягнення на осіб, що вчинили правопорушення у сфері лісового господарства – на рівні зі структурами самого Держкомлісгоспу. Контроль за діяльністю лісових пожежних станцій, створених зокрема для здійснення контролю за додержанням правил пожежної безпеки – поряд з фахівцями облуправлінь лісового господарства здійснюють керівники та уповноважені  службові особи постійних лісокористувачів, на яких вони створені[10]. В будь-якому разі невиправданим є поєднання господарської діяльності із владними адміністративними повноваженнями (інспекційними) в межах єдиної структури.

Тому, незалежно від рішення щодо роздержавлення лісового господарювання чи ж збереження існуючого домінування державних та комунальних підприємств, зазначені підприємства повинні бути позбавлені владних функцій – що можуть виконуватися із включенням відповідних осіб та підрозділів цих підприємств (лісників) до єдиної структури Держкомлісгоспу.

Більше того, у складі підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Держкомлісгоспу (як і в складі самого Держкомлісгоспу та його територіальних органів) – діє Держлісоохорона, що має статус правоохоронного органу. До посадових осіб Держлісоохорони на рівні з посадовцями Держкомлісгоспу та його територіальних структур належать посадові особи підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Держкомлісгоспу. Зазначені посадовці Держлісоохорони мають безпрецедентно широкі контрольні функції: обстеження лісів, перевірка в громадян і юридичних осіб наявності дозволів та інших документів на використання лісових ресурсів і користування лісами та додержання  лісокористувачами вимог нормативно-правових актів і нормативних документів з питань ведення лісового господарства). Службовці Держлісоохорони, які можуть належати й до державних підприємств, можуть  безперешкодно обстежувати ліси, що перебувають у власності чи користуванні громадян і юридичних осіб. В даному контексті звертає на себе увагу широкий спектр повноважень, що можуть бути використані службовцями даного правоохоронного органу:

• викликати громадян, у тому числі  посадових  осіб,  для одержання від  них  усних  або  письмових  пояснень  у  зв’язку  з порушенням ними лісового законодавства;
• безперешкодно відвідувати територію  і  приміщення юридичних осіб,  які   провадять   діяльність,   пов’язану   з   добуванням, зберіганням або переробленням деревини та інших продуктів лісу,  з метою здійснення нагляду за законністю їх використання;
• визначати за затвердженими  таксами  і   методиками   розмір збитків,  завданих  лісовому  господарству,  та шкоди,  заподіяної лісу;
• анульовувати дозволи або інші документи на право використання лісових ресурсів у разі порушення лісового законодавства;
• приймати рішення про обмеження або заборону господарської та іншої діяльності;
• складати протоколи та розглядати відповідно до  законодавства справи про адміністративні правопорушення, правопорушення у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів.

Виходить, що у сфері лісового господарства діяльність всіх суб’єктів господарювання приватної власності є контрольованою службовцями Держлісоохорони як органу, до якого входять службовці інших – державних – підприємств. Окрім потенційних загроз свободі підприємництва (можливість державних підприємств припиняти діяльність конкурентів) є й загроза корупційних ризиків за наявності у службовців Держлісоохорони – повноважень припиняти діяльність підприємств та анулювати дозволи [11].

Для більшої ілюстрації компетенції Держкомлісгоспу можна визначити повний перелік повноважень, які містять в собі потенційні конфлікти інтересів:

Політично-нормотворчі повноваження:

• розробка норм, правил та інших нормативні документів у сфері охорони, захисту, раціонального використання лісових ресурсів і відтворення лісів – зокрема, видавати нормативно-правових актів (наказів);
• здійснення адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інших заходів щодо інтеграції України до Європейського Союзу;
• організація раціонального використання лісових ресурсів, охорони і використання територій та об’єктів природно-заповідного фонду, ведення лісового і мисливського господарства підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери управління, аналіз їх економічного становища, здійснення інших заходи, спрямованих на підвищення ефективності їх діяльності;
• встановлення порядку видачі посвідчень мисливця, щорічних контрольних карток обліку добутої дичини та фактів порушення правил полювання, а також – паспортів на собак мисливських порід, інших ловчих звірів і птахів.
• встановлення строків та порядку проведення полювання, сезонних строків початку і закінчення заготівлі другорядних лісових матеріалів та здійснення побічних лісових користувань

Виконавчо-управлінські повноваження:

• забезпечення проведення єдиної науково-технічної політики, реалізації соціальної політики у сфері лісового і мисливського господарства, кадрової політики;
• організація ведення лісовпорядкування, обліку лісів, державного лісового кадастру та проведення моніторингу лісів, а також організація роботи з упорядкування мисливських угідь, проведення моніторингу та ведення державного кадастру мисливських тварин, що перебувають на території України;
• доведення затверджених лімітів, норм використання мисливських тварин до відома користувачів мисливських угідь;
• забезпечення функціонування державної лісової охорони, координація діяльності лісової охорони всіх постійних лісокористувачів і власників лісів, участь у забезпеченні реалізації державної політики в сфері пожежної безпеки та охорони праці, визначення стратегії і забезпечення здійснення наземно-авіаційної охорони лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб

Інспекційні повноваження та застосування санкцій:

• розгляд справ про адміністративні правопорушення та прийняття в межах своїх повноважень відповідних рішень;
• здійснення державного контролю за додержанням норм, правил та інших нормативно-правових актів з питань ведення лісового і мисливського господарства, полювання, а також нагляд за застосуванням пестицидів та агрохімікатів у лісовому господарстві та лісах;
• здійснення контролю за веденням лісового і мисливського господарства, в тому числі в умовах радіоактивного забруднення, на всіх підприємствах незалежно від форми власності –перевірка на підприємствах, в установах і організаціях додержання вимог законодавства у сфері лісового і мисливського господарства;
• внесення пропозицій щодо обмеження чи тимчасового припинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від їх підпорядкування та форми власності в разі порушення ними природоохоронного та лісового законодавства

Дозвільні повноваження (надання адміністративних послуг):

• видання ліцензій, а також спеціальних дозволів, зокрема, на використання лісових ресурсів;
• видання посвідчень мисливця, щорічних контрольних карток обліку добутої дичини та фактів порушення правил полювання, а також паспортів на собак мисливських порід, інших ловчих звірів і птахів;
• видання дозволів на використання мисливських тварин, що перебувають у державній власності

Господарські:

• подання на розгляд Мінприроди пропозиції щодо визначення розрахункової лісосіки;
• реалізація державної політики щодо забезпечення споживачів деревиною, виробами з неї та іншою продукцією лісового і мисливського господарства, проведення разом з суб’єктами господарювання постійного моніторингу внутрішнього і зовнішнього ринку продукції лісового і мисливського господарства тощо;
• прийняття рішень про утворення, реорганізацію і ліквідацію державних підприємств, установ та організацій у сфери управління;
• добір і розстановка керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління.

 

1.2. Брак прозорості в діяльності Державного комітету лісового господарства

Істотний корупційний ризик при наданні адміністративних послуг у сфері лісового господарства становить відсутність або ж неповнота чи неактуальність інформації. А це є першим чинником зловживань та маніпуляцій з боку недобросовісних працівників.

Показовим є інформаційне наповнення офіційного веб-сайту Державного комітету лісового господарства України щодо лісогосподарських адміністративних послуг. Зокрема, на сьогоднішній день у окремій його закладці «Дозвільна діяльність» (рубрика), де мала б міститися інформація двох напрямків: «нормативно-правові акти» та «зразки документів», жодної інформації не наведено. Натомість вищевказана рубрика лише містить витяг з Лісового кодексу України, статтю 69 «Спеціальний дозвіл на використання лісових ресурсів».

Зразковим прикладом вичерпності та повноти інформації щодо адміністративних послуг у сфері лісового господарства є офіційний веб-сайт Луганського обласного управління лісового та мисливського господарства, який окрім загальних відомостей щодо його місцезнаходження, контактних телефонів та електронної адреси, в тому числі його керівника, а також переліку усіх підпорядкованих йому державних лісогосподарських підприємств містить:

• по-перше, вичерпний перелік документів дозвільного характеру, що видаються вищевказаним адміністративним органом, а також підпорядкованими йому державними лісогосподарськими підприємствами;
• по-друге, містить інформацію щодо нормативно-правової бази (статей актів), на підставі яких здійснюється надання даної адміністративної послуги;
• по-третє, перелік необхідних документів, інформацію щодо кількості залучених до надання адміністративної послуги інстанцій та їх назви, строки отримання кінцевого результату у справі та строк дії наданого індивідуального адміністративного акту;
• по-четверте, прізвища, імена та по-батькові осіб, відповідальних за їх надання, та їх контактні телефони[12].

Більшість же офіційних веб-сайтів обласних управлінь лісового та мисливського господарства взагалі не містять конкретизованої інформації щодо порядку надання адміністративних послуг. Прикладом відсутності таких відомостей є веб-сайт Харківського обласного управління мисливського та лісового господарства, який містить лише інформацію щодо місця розташування, контактних телефонів, електронної пошти та переліку підпорядкованих управлінню державних лісогосподарських підприємств[13].

Не сприяє прозорості і низький рівень або ж абсолютна відсутність процедури залучення громадськості до прийняття важливих рішень щодо виділення і надання у користування земельних лісових ділянок (частина 3 статті 17, частини 3 і 5 статті 18 Лісового кодексу), затвердження розрахункової лісосіки (частина 4 статті 43 Лісового кодексу), будівництва небезпечних об’єктів (стаття 60 Лісового кодексу) тощо.  

 

1.3. Проблемний статус персоналу та слабкість внутрішнього контролю

До структури Держкомлісгоспу входять його територіальні органи (Республіканський комітет АР Крим з лісового та мисливського господарства та обласні управління лісового господарства у 24 областях України). Їх працівники є державними службовцями, на яких поширюється дія чинного законодавства України у сфері боротьби з корупцією. Разом з тим, до системи Держкомлісгоспу входять лісогосподарські підприємств, працівники яких не є державними службовцями (і не віднесені до відповідних категорій державних службовців). Відповідно на останніх не поширюється законодавство по боротьбі з корупцією. У цьому закладено один з системних корупційних ризиків у сфері лісового господарства. 

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження граничної чисельності працівників апарату центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів та інших державних органів» від 13 травня 2009 року № 464 гранична чисельність працівників апарату Державного комітету лісового господарства (106 осіб) та його територіальних органів (798) є обмеженою. На сьогодні ж середня облікова чисельність штатних працівників у системі Держкомлісгоспу становить близько 80 тис. осіб[14].

При цьому сьогодні виключно на державних службовців поширюється дія Закону України «Про боротьбу з корупцією», адже за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, на підставі вищевказаного закону несуть адміністративну відповідальність державні службовці як одна з категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави (статті 2, 3). Також на працівників лісогосподарських підприємств не поширюються спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, які спрямовані на попередження корупції. До речі, чинне законодавство передбачає п’ять таких обмежень, а для державних службовців, які є посадовими особами, чотири додаткові обмеження (стаття 5).

Закон України «Про боротьбу з корупцією» діятиме лише до 1 січня 2010 року. Він втратить чинність у зв’язку з ухваленням 11 червня 2009 року та введенням в дію пакету антикорупційних законів:

• Закону «Про засади запобігання та протидії корупції»;
• Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення»;
• Закону «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень».

При цьому, ними будуть введені нові правила у запобігання та протидію корупції, які відповідають міжнародним стандартам (зокрема, це розширення переліку суб’єктів корупції, встановлення антикорупційних обмежень на державній службі, запровадження перевірки при вступі на державну службу, запровадження заборони на отримання подарунків, пов’язаних із службою, передбачення декларування майнового стану службовців та близьких родичів, запровадження антикорупційної експертизи[15] тощо).

Закон «Про засади запобігання та протидії корупції» може поширюватися на працівників лісогосподарських підприємств (чи принаймні їх окремі категорії), хоча це припущення є не безспірним.

Зокрема, цей Закон буде поширюватись на:

– «посадових осіб юридичних осіб публічного права, які … одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету» (підп. «а», пункту 2 статті 2);

– «осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, експерти, оцінювачі, арбітражні керуючі, незалежні посередники чи члени трудового арбітражу під час розгляду колективних трудових спорів, третейські судді, а також у встановлених законом випадках інші особи»  (підп. «ґ» пункту 2 статті 2).

Отже, доцільно чіткіше поширити антикорупційне законодавство на працівників лісової сфери, якщо вони надають адміністративні послуги або мають повноваження щодо притягнення до адміністративної відповідальності.

При цьому необхідно враховувати те, що деякі адміністративні послуги надаються не Держкомлісгоспом та його територіальними органами, а саме постійними лісокористувачами (до яких згідно зі статтею 17 Лісового кодексу відносяться спеціалізовані державні лісогосподарські підприємства, інші державні підприємства, установи та організації, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи). До таких послуг, зокрема, відноситься видача спеціального дозволу на спеціальне використання лісових ресурсів, окрім заготівлі деревини в порядку рубок головного користування, яка здійснюється власниками лісів або постійними лісокористувачами (стаття 69 Лісового кодексу).       

Можливий корупційний ризик становить недостатність працівників на лісогосподарських підприємствах. Наприклад, за період 2005-2009 роки у Сколівському районі відбувалося значне скорочення працівників у державних лісових господарствах. Так, з 419 працюючих у 2005 році в ДП «Сколівське лісове господарство», у 2009 році залишилося лише 190, у НПП «Сколівські Бескеди» з 219 осіб зараз працюють лише 15, у ДП ЛГП Славський «Галсільпіс» відповідно 141 і 72, у Сколівському військовому лісгоспі – 174 та 67[16].

  Одним з найбільших корупційних ризиків є непрозорий механізм та низький розмір оплати праці публічних службовців у сфері лісового господарства. Наприклад, відповідно до Наказу Держкомлісгоспу «Про умови оплати праці працівників Української державної лісонасіннєвої інспекції Держкомлісгопу України» від 7 вересня 2005 року № 412 посадові оклади, які діяли у листопаді 2008 року, установлюються з 1 грудня 2008 року для працівників, у яких посадові оклади менші, ніж розмір мінімальної заробітної плати, посадові оклади (тарифні ставки) у штатних розписах установлюються на рівні мінімальної заробітної плати. Для інших же працівників посадові оклади не змінюються. Отже, ще до вищевказаної дати розмір посадового окладу працівників у сфері лісового господарства становив навіть менше, аніж розмір мінімальної заробітної плати.

До того ж, рівень оплати праці працівників державних лісогосподарських підприємств також є занизьким[17], не зважаючи вже на те, що виплата заробітної плати та забезпечення соціальних гарантій здійснюється невчасно. Зокрема, за попередніми результатами планової ревізії фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій, що входять до сфери управління Держкомлісгоспу, в усіх регіонах країни за період з 1 липня 2007 року до 31 грудня 2008 року на засіданні колегії Держкомлісгоспу розглянуто питання щодо погашення простроченої заборгованості з оплати праці на підприємствах галузі[18].

Непрозорий механізм оплати праці полягає у складній системі оплати праці, яка складається з низки складових. Зокрема, відповідно до статті 33 Закону «Про державну службу» заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок. Відповідно до Наказу Держкомлісгоспу «Про умови оплати праці працівників Української державної лісонасіннєвої інспекції Держкомлісгоспу України» від 7 вересня 2005 року № 412 лише доплати та надбавки працівникам вищевказаної інспекції можуть встановлюватися у розмірі до 50%. І це не враховуючи можливих розмірів їх премій.    

Керівникам вищезазначеної організації надано право в межах фонду заробітної плати встановлювати надбавки у розмірі до 50 % посадового окладу за високі досягнення у праці, за виконання особливо важливої роботи, за складність, напруженість у роботі. Тим же Наказом передбачається встановлення доплат у розмірі до 50 % посадового окладу за виконання обов’язків тимчасово відсутніх працівників, за суміщення професій, за розширення зони обслуговування або збільшення обсягу виконуваних робіт.

Таким чином, не забезпечується стабільність заробітної плати державного службовця.

Ті ж самі проблеми наявні і при визначенні матеріальної допомоги працівникам Української державної лісонасіннєвої інспекції Держкомлісгоспу України, яка визначається у сумі не більшій, ніж один посадовий оклад на рік[19].

Суб’єктивізм керівника органу, де працює публічний службовець, спричиняє вплив на його рішення, дії або бездіяльність. При чому, це суб’єктивізм визначається не лише при визначенні розміру заробітної плати працівника, а й при прийнятті його на службу та просуванні по службі. Відповідно необхідною є ліквідація залежності працівника від керівника, зокрема, шляхом збільшення частки посадового окладу у загальному розмірі заробітної плати державного службовця.

Також чинником, що породжує корупційний ризик є слабкість інституту публічної служби.

Крім того, окремий ризик становить недостатня урегульованість правового статусу лісничого.

Відповідно до Постанови Уряду «Про затвердження Положення про державну лісову охорону» від 16 вересня 2009 року № 976 до посадових осіб державної лісової охорони належать головні лісничі, лісничі, помічники лісничих державного лісогосподарського підприємства. У Положенні визначаються права  лісничого як посадової особи держлісохорони.

Крім того, у окремих підзаконних нормативно-правових актах передбачені розрізнені обов’язки (головного) лісничого:

• у сфері пожежогасіння (Наказ Держкомлісгоспу «Про затвердження Правил пожежної безпеки в лісах України» від 27 грудня 2004 року № 278);
• очолювати комісію заготівельної організації, яка перевіряє посівні якості жолудів дуба та гірко каштану звичайного (пункт 18 Наказу Мінлісгоспу від 22 липня 1996 року № 77);
• подавати в бухгалтерію звіти про залишки незавершеного виробництва на кінець місяця, на основі якого визначається планова вартість незавершеного виробництва (пункт 145 Наказу Мінлісгоспу від 17 липня 1996 року № 72);
• наглядати за відбором дерев для санітарних рубок; надсилати подання, на основі якого постійними лісокористувачами призначаються вибіркові санітарні рубки; обстежувати у складі комісії насаджень, що потребують суцільної санітарної рубки (пункти 8, 11 та 27 Постанови Уряду «Про затвердження Санітарних правил в лісах України» від 27 липня 1995 року № 555).

Також лісничому підпорядковується начальник (керівник) лісової пожежної станції у разі його створення у лісництві (пункт 5.1 Наказу «Про затвердження Положення про лісові пожежні станції» Держкомлісгоспу від 28 грудня 2005 року № 526).

І лише в Наказі Мінлісгоспу «Про затвердження Інструкції по плануванню, обліку і калькулюванню собівартості продукції (робіт, послуг) на підприємствах лісового господарства України» від 17 липня 1996 року № 72 передбачено, що заробітна плата лісників відноситься до прямих витрат на послуги державної лісової охорони (пункт 144).

Додатковим ризиком є висока плинність кадрів, що зумовлено низьким рівнем заробітної плати, а також високим рівнем звільнень керівником з суб’єктивних мотивів. Такі недоліки законодавства навіть викликають протест серед працівників лісової галузі. Зокрема, 9 липня 2007 року в Ужгороді близько 250 представників лісової галузі зібралися на подвір’ї обласного управління лісового господарства на акцію протесту. В такий спосіб вони висловили свою незгоду з рішенням Держкомлісгоспу змістити з посади начальника управління[20]. Також гучною подією у 2007 році стало звільнення з посади начальника Вінницького обласного управління лісового господарства[21].

Чинниками, що породжують корупційний ризик, також є слабкість внутрішнього адміністративного контролю (тобто, контролю за підприємствами, установами та організаціями, що входять до структури Держкомлісгоспу) та неефективність відповідальності публічних службовців.

Слабкість внутрішнього адміністративного контролю зумовлена приділенню уваги інспекторами (контрольно-ревізійними підрозділами) усіх органів виконавчої влади України уваги лише цільовому використанню фінансових ресурсів. Хоча ними мають досліджуватися і питання адміністративного аудиту діяльності відповідного лісогосподарського органу, а також розслідування виявлених корупційних діянь. З цією метою необхідно законодавчо визначити чіткий та вичерпний перелік підстав та порядок проведення службового розслідування з обов’язковим забезпеченням самостійності (незалежності) таких підрозділів при прийнятті рішень. 

Проблема внутрішнього контролю полягає у відсутності у Лісовому кодексі належних механізмів контролю за державними лісогосподарськими підприємствами.

Велика частка публічних підприємств та публічних коштів зумовлює необхідність наявності на кожному з них державного інспектора. Незалежність таких підрозділів (інспекторів) має забезпечуватися відповідними правовими засобами[22].

Також проблемою є необхідність забезпечення контролю не лише за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ та організацій, що входять до сфери управління Держкомлісгоспу. При цьому, потрібно враховувати, що внутрішній контроль є лише боротьбою з наслідками[23]. Також зниженню рівня корупції сприятиме періодичне розміщення інформації щодо проведених лісовою інспекцією відповідного обласного управління лісового та мисливського господарства перевірок (їх результатів, кількості виявлених правопорушень та складених протоколів про адміністративні правопорушення, суми накладених стягнень, кількості порушених кримінальних справ тощо). Зокрема, позитивним прикладом такого інформаційного забезпечення громадськості є офіційний сайт Львівського обласного управління лісового господарства[24]. Його антиподом є офіційний веб-сайт Івано-Франківської обласної державної адміністрації, на якому подані лише позитивні результати таких перевірок і не наведено жодної інформації щодо вчинених правопорушень[25].

Але навіть оприлюднені результати перевірок свідчать, що їх мета не досягається, тобто профілактика порушень не забезпечується.

Показовим у цьому сенсі є ДП “Бережаниагроліс”. Як було встановлено, на цьому підприємстві не забезпечувався належний рівень охорони лісу, а в багатьох випадках здійснювалися заходи, які приводили до знищення лісів. Так, у 2004 році виявлені незаконні рубки, якими завдано шкоди лісовому господарству на суму 136 тис. грн. У 2005 році незаконними рубками завдано шкоди на суму 16 тис. грн. (матеріали направлено в Бережанський РВ УМВСУ). У 2007 році виявлено незаконні рубки, якими завдано шкоди лісовому господарству на суму 446 тис. гривень. У 2008 році незаконними рубками завдано шкоди на суму 786 тис. грн. (матеріали передані Тернопільській міжрайонній природоохоронній прокуратурі). Лише у результаті оперативної перевірки, проведеної 25 вересня 2008 р. за дорученням Тернопільської міжрайонної природоохоронної прокуратури, виявлено незаконну рубку 95 дерев у лісових насадженнях ДП “Бережаниагроліс”, чим завдано шкоди лісовому господарству на суму 513 334 гривень[26].

Отже, не випадково випадки вчинення правопорушень у сфері лісового господарства стають усе поширенішими. Зокрема, перевірки інспекторами державного управління екології та природних ресурсів в Рівненській області дотримання вимог лісового законодавства засвідчують, що з кожним роком все частішими стають випадки самовільних рубок лісу[27].

 

ІІ. Проблеми процедур здійснення діяльності

 2.1. Складність процедур отримання  «дозволів» у лісовій сфері

По-перше, основною причиною, що зумовлює складність процедур надання адміністративних послуг у сфері лісового господарства, є обов’язкове залучення до надання адміністративної послуги значної кількості адміністративних органів, функцією яких є надання проміжних рішень (висновків, погоджень тощо). Зокрема, при вирішенні питань про тимчасове користування лісом (стаття 18 Лісового кодексу), зміну цільового призначення земельних лісових ділянок (стаття 57 Лісового кодексу), вирубування дерев і чагарників (стаття 58 Лісового кодексу), переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель (стаття 59 Лісового кодексу), будівництво шкідливих об’єктів (стаття 61 Лісового кодексу), видобування корисних копалин (стаття 62 Лісового кодексу).

Крім того, корупційний ризик становить також неузгодженість законів та підзаконних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, які встановлюють різну кількість процедурних дій, а також передбачають різну кількість проміжних суб’єктів, залучених до надання адміністративних послуг. Наприклад, у Лісовому кодексі не передбачено необхідності проходження етапу погодження територіальними органами Мінприроди у процедурі видачі лісового квитка при затвердженні лімітів використання лісових ресурсів під час заготівлі другорядних лісових матеріалів та здійсненні побічних лісових користувань у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду (статті 72, 73 Лісового кодексу). Хоча це встановлено у Постанові Уряду[28]. Натомість у спільному Наказі центральних органів виконавчої влади передбачено видачу лісорубного квитка на підставі встановлених лімітів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду за погодженням з територіальними органами Мінприроди[29]. 

У чинному законодавстві України у сфері здійснення лісогосподарської діяльності також наявні яскраві приклади неузгодженостей лідируючих суб’єктів надання окремих адміністративних послуг, передбачених у Лісовому кодексі, Постановах Уряду та Наказах центральних органів виконавчої влади. Зокрема, це стосується суб’єктів видачі спеціальних дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів. У Лісовому кодексі та підзаконному акті Уряду передбачено видачу лісорубного квитка територіальними органами Держкомлісгоспу, а лісового квитка власниками лісів або постійними лісокористувачами[30]. При цьому, переважна більшість лісів належить на праві державної власності державі в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій. В Україні комунальної власності на ліси, що обумовлено фактичним не розмежуванням в установленому законом порядку земель державної і комунальної власності та враховуючи закріплення обмежених можливостей їх набуття у приватну власність громадянами та юридичними особами України (статті 8, 11, 12 Лісового Кодексу). На противагу цим положенням, Наказом центральних органів виконавчої влади передбачено видачу лісорубних квитків на рубки лісогосподарськими підприємствами. А видача лісового квитка має здійснюватися лісогосподарськими підприємствами за рішенням відповідних органів місцевого самоврядування (у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду – за погодженням з територіальними органами Мінприроди)[31]. 

Корупційний ризик становить відсутність регулювання важливих питань на рівні закону. Наприклад, на сьогоднішній день переліки документів, потрібних для отримання дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів, представлені підзаконними нормативно-правовими актами, виданими Кабінетом Міністрів та Держкомлісгоспом. Наприклад, перелік документів, необхідних для отримання сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій встановлено у Постанові Уряду[32], а в затвердженій Наказом Держкомлісгоспу Інструкції щодо порядку заповнення форми такого сертифікату встановлено ще два додаткових документи для подання споживачем[33].

Безпосередній корупційний ризик становить те, що передбачені переліки містять різні документи, а також різну їх кількість. При цьому, додаткові обов’язки для осіб-отримувачів послуг закріплюються у актах центральних органів виконавчої влади (навіть не на рівні Постанов Кабінету Міністрів України).

Наприклад, у вищевказаному Наказі передбачено необхідність подання особами для отримання сертифікату про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій двох додаткових документів (не встановлених у Тимчасовому порядку):

– специфікації накладної (форма ЛГ25), яка обов’язково прикладається до товаротранспортної накладної; 

–    рахунку фактури (інвойсу) на партію лісопродукції, що експортується[34].

Натомість у новому Стандарті адміністративної послуги з видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій передбачається подання особами для одержання вищевказаного індивідуального адміністративного акту також і інших документів, що можуть підтвердити законність походження лісопродукції відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1260 і Наказу Держкомлісгоспу від 7 вересня 2007 року № 528[35]. Підсилює даний корупційний ризик те, що неподання одного з них до обласного управління лісового та мисливського господарства є підставою для відмови в одержанні адміністративної послуги (пункт 1.4 Наказу).

При цьому, чинником, що породжує корупцію становить також те, що наведений у Наказі Держкомлісгоспу від 7 вересня 2009 року перелік необхідних документів є невичерпним (навіть при зведенні їх кола до тих, які можуть підтвердити законність походження лісопродукції). 

У практиці надання окремих адміністративних послуг у сфері лісового господарства зустрічаємо навіть випадки, коли до споживачів застосовуються навіть вищі вимоги, аніж ті, що передбачені чинним законодавством України. Наприклад, на офіційному веб-сайті Вінницького обласного управління лісового та мисливського господарства передбачений обов’язок подання споживачами, окрім передбачених пунктом 5 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Тимчасового порядку видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 21 грудня 2005 року № 12 заяви та копій і оригіналів товарно-транспортної або залізничної накладної також і ідентифікаційного коду, індивідуального податкового номеру експортера[36].

Корупційний ризик, який полягає у загальній складності процедур надання адміністративних послуг, породжує необґрунтовано великі (тривалі) строки надання адміністративних послуг. Наприклад, на сьогоднішній день так і залишаються не встановленими строки передачі лісового квитка від одного лісокористувача до іншого[37]. 

Крім того, для надання значної кількості адміністративних лісогосподарських послуг взагалі не встановлено строків їх надання. Наприклад, не встановлено строків затвердження матеріалів лісовпорядкування (стаття 48 Лісового кодексу), прийняття рішення про  вирубування  дерев  і  чагарників у разі зміни цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов’язаних з веденням лісового господарства (стаття 58 Лісового кодексу).

Як показує практична діяльність окремих обласних управлінь лісового та мисливського господарства, деякі з них навіть не розмежовують адміністративних послуг від інших послуг, зокрема, послуг господарського характеру, консультаційних, інформаційних послуг, фактичних дій. На офіційному веб-сайті Черкаського обласного управління мисливського та лісового господарства передбачено надання ним таких послуг:  

• консультації з реконструкції лісових насаджень (в тому числі парків, лісосмуг);
• створення і реконструкція лісомеліоративних і гідротехнічних споруд;
• організація полювання та відпочинку;
• розміщення бджолиних пасік для медозбору;
• озеленення міст, сіл, парків[38].

Позитивним прикладом у цьому питанні є офіційний веб-сайт Сумського обласного управління мисливського та лісового господарства, на якому до основних видів діяльності віднесено:

• надання послуг в галузі лісового господарства;
• надання послуг в галузі мисливства;
• оптова торгівля лісопродукцією[39].

При цьому, дві перші послуги по своїй суті є адміністративними.

Нещодавно Харківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства з метою більш оперативного реагування на випадки порушень у сфері лісового господарства та залучення громадськості створено телефон довіри[40]. Але така телефонна довідка стосується лише виявлення вчинених правопорушень. І відповідно не надає можливість особам отримати повну інформацію щодо процедури надання адміністративних послуг.

Окремий корупційний ризик також становить невпорядкованість справляння плати за надання адміністративних послуг у сфері лісового господарства. Такий корупційний ризик випливає:

• по-перше, з неналежної інформаційної забезпеченості щодо розмірів плати за адміністративні лісогосподарські послуги, порядку їх справляння та номерів банківських рахунків, на які мають піти кошти по відповідним платежам;
• по-друге, з невпорядкованості законодавчої бази, що полягає у врегулюванні вищевказаних питань на рівні розрізнених підзаконних нормативно-правових актів, що приймаються Кабінетом Міністрів та центральними органами виконавчої влади.

Наприклад, положення щодо розмірів, порядку та механізму справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду закріплені у двох Постановах Кабінету Міністрів та спільному Наказі центральних органів виконавчої влади[41].

Крім того, окремі їх положення не просто неузгоджуються між собою, а прямо протирічать один одному. Наприклад, у акті Уряду передбачається, що збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення зараховується у розмірі 80% до державного бюджету і 20% – до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя[42]. У спільному ж Наказі центральних органів виконавчої влади вищевказаний збір перераховується платниками у розмірі 100% до державного бюджету[43].

У зазначених підзаконних нормативно-правових актах встановлено різний порядок визначення розміру збору на дров’яну деревину для технологічних потреб. Зокрема, Постановою Уряду встановлено, що на дров’яну деревину для технологічних потреб донараховується плата за результатами фактичної заготівлі з урахуванням того, що загальна сума такої плати повинна становити 70% такси на ділову дрібну деревину відповідної лісової породи[44]. При цьому, нова редакція даного положення  набрала чинності тільки у 2006 році. А спільним Наказом центральних органів виконавчої влади передбачається, що розмір збору на вищевказану продукцію встановлюється у розмірі 25% такси на ділову дрібну деревину відповідної лісової породи[45].

Також у законодавстві наявні суперечності щодо можливості зниження такс на деревину. При цьому, навіть не можливо відслідкувати політику нормотворців, оскільки вищевказані акти приймалися кілька років підряд. Зокрема, двома з них передбачається можливість Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій за поданням державних органів лісового господарства знижувати такси на деревину залежно від втрат нею технічних якостей у межах сум, що надходять до бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів[46]. Але, ж у Постанові Уряду встановлено, що збір справляється за встановленими таксами. У тому ж разі якщо застосовуються конкурсні умови реалізації лісових ресурсів збір за них встановлюється не нижче діючих такс[47].

Той же імператив встановлений для визначення мінімального розміру орендної плати як однієї з форм сплати вищевказаного збору. Відповідно нормотворець рік у рік змінював свою точку зору. 

Питання плати за надання адміністративних послуг мають бути систематизовані у окремому Законі з метою забезпечення стабільності даного правового регулювання.

Корупційний ризик становить передбачення платності або безоплатності надання адміністративних послуг у сфері лісового господарства на рівні підзаконних нормативно-правових актів або взагалі відсутність у законодавстві будь-яких положень, які врегульовують дане питання. Наприклад, безоплатність видачі Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій передбачена лише у нещодавно прийнятому Наказі Держкомлісгоспу «Про затвердження Стандарту адміністративної послуги з видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 7 вересня 2009 року № 230 (пункт 8). Наявне ж до того правове регулювання даної адміністративної послуги (в тому числі на рівні закону) не містило жодних положень щодо платності або безоплатності видачі Сертифіката.

 2.2. Погана якість лісового законодавства

Не скасоване «застаріле» підзаконне регулювання, несвоєчасно (з затримкою) здійснюється «підзаконна» підтримка нового законодавства

При прийнятті законодавчих актів не дотримується принцип побудови ієрархії нормативно-правових актів України, відповідно до якого акти, що мають меншу юридичну силу, повинні прийматися на виконання та у відповідності з актами, що мають більшу юридичну силу. Зокрема, на сьогоднішній день ще не прийнято нових підзаконних нормативно-правових актів, які б врегульовували порядок та механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів, у зв’язку з введенням у дію нової редакції статті 77 Лісового кодексу «Збір за використання лісових ресурсів». Це питання регулює чинні Постанова Уряду 1998 року та спільний Наказ центральних органів виконавчої влади 1999 року[48].

Інший приклад: Лісовим кодексом (статтею 68) передбачається, що спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється на лісових ділянках, які виділяються для цієї мети, без надання земельних ділянок. З цією нормою не узгоджується положення щодо здійснення спеціального використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду на наданій земельній ділянці лісового фонду[49]. Така суперечність виникла через те, що після введення в дію нової редакції Лісового кодексу не було виконано доручення, наданого Кабінету Міністрів щодо забезпечення приведення центральними органами виконавчої влади своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Кодексом, а також перегляду і скасування тих актів, що суперечать йому[50]. Єдині зміни були внесені до Інструкції ще у 2002 році, тобто до введення в дію нової редакції Лісового кодексу 2006 року[51].

Новий порядок видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів було затверджено Постановою Кабінету Міністрів України «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» від 23 травня 2007 року № 761. І тільки після прийняття нового порядку були внесені зміни до статті 69 «Спеціальний дозвіл на використання лісових ресурсів» Лісового кодексу.

Неналежна якість законодавства у сфері надання адміністративних послуг також зумовлена тим, що усі органи державної влади, які приймають підзаконні нормативно-правові акти, повинні швидко реагувати на доповнення та зміни, що відбулися у актах вищої юридичної сили. Тому, розробка та прийняття усіх «актів на виконання» повинна відбуватися у найбільш скорочені строки. Корупційні ризики, які породжує така повільна реакція законодавця, були нами детально розглянуті вище. Наприклад, вже пройшло більше трьох років з часу введення в дію нового порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів[52], а нової Інструкції щодо їх видачі так і не було схвалено.

А, наприклад, форма сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій та інструкція з його заповнення, яка за дорученням даним Урядом Держкомлісгоспу у пункті 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Тимчасового порядку видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 21 грудня 2005 року № 1260 у тижневий строк, були затверджені лише у Наказі Держкомлісгоспу від 7 вересня 2007 року № 528. Тобто, пройшло майже два роки з моменту надання до часу виконання цього доручення.

Протягом двох років так і не було затверджено Держкомлісгоспом інструкції з проведення рубок формування і оздоровлення лісів[53]. А Інструкція про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, яка за наданим Урядом дорученням Держкомлісгоспу разом з Міністерством фінансів, Міністерством економіки, Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки і Державною податковою адміністрацією повинна була бути прийнята у двомісячний термін, вступила у дію з запізненням виконання даного доручення у майже піврічний термін[54].

Особи, ознайомившись з чинним на сьогоднішній день законодавством у сфері лісового господарства, можуть побажати замовити видачу такого індивідуального адміністративного акту як ордер на дрібний відпуск деревини[55]. Але відповідно до статті 69 Лісового кодексу спеціальне використання лісових ресурсів проводиться за спеціальним дозволом – лісорубним або лісовим квитком. І цей перелік є вичерпним. 

Також неналежна якість (заплутаність) законодавства, що регулює питання надання адміністративних послуг у сфері лісового господарства, полягає у значній кількості бланкетних норм, які відсилають до положень законодавства, що на сьогоднішній день втратило чинність. Наприклад, у законодавстві про спеціальне використання лісових ресурсів міститься три бланкетні норми, які відсилають до Правил відпуску деревини на пні в лісах України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 року № 1378. Цей документ втратив чинність більше двох років тому назад[56].

Крім того, у Стандарті адміністративної послуги з видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій передбачається, що він прийнятий на виконання Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 27 червня 2007 року № 494-р (пункт 1.1) та Постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 року № 737, якою і було скасовано вищевказане Розпорядження Уряду № 494-р[57].

Проблему становить не внесення змін у чинне законодавство України одночасно зі скасуванням нормативно-правових актів та введенням у дію нових актів. Наприклад, доцільно було б скасувати усі чинні підзаконні нормативно-правові акти, які врегульовують питання порядку, механізмів та розмірів справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, оскільки всі вони були прийняті до введення в дію у 2006 році нової редакції Лісового кодексу[58]. Адже у зв’язку з прийняттям нових актів були б усунені вказані вище суперечності та неузгодженості законодавства у сфері лісового господарства.   

Порядок надання жодної адміністративної послуги у сфері лісового господарства не врегульовано у одному (єдиному) нормативно-правовому акті, навіть на рівні підзаконного нормативно-правового акту. Як правило, процедурні питання надання однієї адміністративної послуги (як приклад візьмемо порядок видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій) врегульовуються як мінімум у трьох (п’яти – у випадку платності адміністративних послуг) нормативних актах різної юридичної сили. Першим з них є закон, який визначає загальні засади надання адміністративної послуги (Закон України «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» від 8 вересня 2005 року № 2860-IV). Двома з них є постанови Кабінету Міністрів України, які врегульовують більш детально порядок її надання (Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Тимчасового порядку видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 21 грудня 2005 року № 1260) та порядок стягнення та розміри плати. Останні два з них є наказами (спільними наказами) центральних органів виконавчої влади (Наказ Держкомлісгоспу «Про затвердження форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій та Інструкції щодо заповнення форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 7 вересня 2007 року № 528  та Наказ Держкомлісгоспу «Про затвердження Стандарту адміністративної послуги з видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 7 вересня 2009 року № 230).

Зважаючи на те, що подоланню корупційного ризику сприятиме стабільність законодавчої бази, відносимо до чинників, що породжують корупцію у сфері надання адміністративних послуг у сфері лісового господарства, також і наявність підзаконних нормативно-правових актів, які прийняті для дії протягом конкретно визначеного проміжку часу (тимчасово). Зокрема, яскравим прикладом є чинний на сьогоднішній день тимчасовий порядок видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1260. Хоча ще у Законі «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» від 8 вересня 2005 року № 2860-VI про тимчасовий характер такого порядку не згадувалося (абзац 2 статті 3).

Іншою проблемою, яка випливає з попереднього чинника, є те, що у актах, які мають вищу юридичну силу передбачені лише загальні положення, які містять мінімальне змістовне навантаження. Наприклад, статтями 72 та 73 Лісового кодексу передбачені лише суб’єкти, які здійснюють погодження лімітів використання лісових ресурсів при заготівлі другорядних лісових матеріалів та здійсненні побічних лісових користувань, але не зазначено порядку та строків надання даного проміжного рішення. Навіть не визначений акт, який має врегулювати це питання.

Лише питання суб’єктів надання проміжних рішень врегульовано щодо погодження визначення місць розміщення і погодження проектів будівництва підприємств, споруд та інших об’єктів, що шкідливо впливають на стан і відтворення лісів (стаття 61 Лісового кодексу), погодження зміни цільового призначення земельних лісових ділянок (стаття 57 Лісового кодексу) тощо.

Крім того, значну проблему становить також і те, що не зважаючи на наявне правове регулювання надання адміністративних послуг у сфері лісового господарства, представлене законами і підзаконними нормативно-правовими актами, адміністративні органи керуються у своїй діяльності актами не нормативного характеру (листами, роз’ясненнями тощо). Зокрема, на офіційному веб-сайті Сумського управління лісового та мисливського господарства встановлені додаткові вимоги до споживачів для замовлення Сертифікату про походження лісоматерілаів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій, передбачені листом Держкомлісгоспу від 15 жовтня 2007 року № 04-04/4299. Насамперед:

• необхідність подання експертного заключення Торгово-промислової палати про підтвердження відповідності такої сировини та лісопродкуції, що експортується (лісоматеріали (не)оброблені), якщо товарно-транспортні або залізничні накладні виписані рік і більше тому назад;
• обов’язковість зазначення в товарно-транспортних накладних, виписаних починаючи з 15 листопада 2007 року, породи, сортименту, сорту, геометричних розмірів лісопродкуції[59].

До речі, вищевказаний лист Держкомлісгоспу не опублікований ані на веб-сайті суб’єкта його видання, ані на жодних інших Інтернет-ресурсах.

Чинником, що породжує корупційний ризик неналежної якості (заплутаності) законодавства, є також встановлення додаткових обов’язків для споживачів адміністративних послуг, у актах центральних органів виконавчої влади (навіть не на рівні Постанов Кабінету Міністрів). Наприклад, при наявності чинного на сьогоднішній день Тимчасового порядку видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій в Наказі Держкомлісгоспу «Про затвердження форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій та Інструкції щодо заповнення форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 7 вересня 2007 року № 528 передбачено необхідність подання споживачами адміністративних послуг двох додаткових документів (не встановлених у Тимчасовому порядку):

– специфікації накладної (форма ЛГ25), яка обов’язково прикладається до товаротранспортної накладної; 

–    рахунку фактури (інвойсу) на партію лісопродукції, що експортується.

Іншим корупційним ризиком, характерним для чинного законодавства, яке регулює порядок надання адміністративних послуг у сфері лісового господарства, є наявні суперечності в актах Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади. Яскравим прикладом таких суперечностей є правове регулювання підстав та строків надання відмови у видачі Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій. Зокрема, як у Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Тимчасового порядку видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 21 грудня 2005 року № 1260 (пункт 7), так і в Наказі Держкомлісгоспу «Про затвердження Стандарту адміністративної послуги з видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 7 вересня 2009 року № 230 (пункт 6) передбачено вичерпні переліки підстав для відмови у наданні вищевказаної адміністративної послуги з тією різницею, що в першому з них передбачено дві такі підстави (наведення неповної або недостовірної інформації у поданих споживачем документах), а у другому – п’ять підстав (неподання одного з необхідних документів; недостовірність відомостей у поданих документах; невідповідність кількісних і якісних характеристик та фізичних параметрів придбаної лісопродукції та лісопродукції, що експортується; невідповідність норм витрат сировини на виготовлення продукції переробки, що експортується; звернення з питань, які не належать до компетенції адміністративного органу).

Крім того, у вищевказаних актах наявні суперечності строків надання відмови у видачі Сертифікату. Зокрема, у Постанові Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1260 передбачається одноденний строк для письмового повідомлення споживачів з обґрунтуванням причин відмови (пункт 7), а в Наказі Держкомлісгоспу від 7 вересня 2009 року № 230 для надання споживачеві обґрунтованих роз’яснень причин відмови передбачені строки у три робочі дні (пункт 6). При цьому, надання адміністративної послуги здійснюється у день подання усіх необхідних документів, а рішення щодо відмови у видачі Сертифіката приймається протягом 1 робочого дня (пункт 5 Наказу). Не зрозумілим є те, навіщо адміністративному органу ще два робочі дні для того, щоб відправити прийняте у перший же робочий день рішення.   

При цьому, необхідно також брати до уваги те, що Постанова Кабінету Міністрів України була прийнята на три роки раніше, аніж Наказ Держкомлісгоспу. 

Також фактором, що породжує корупційний ризик неналежної якості (заплутаності) законодавства, є наявні у чинному лісовому законодавстві суперечності, причиною яких є застарілість положень окремих підзаконних нормативно-правових актів, які залишилися у незмінній редакції. Оскільки відповідні центральні органи виконавчої влади не поспішають вносити до них зміни у зв’язку з прийняттям нової редакції Лісового кодексу. Наприклад, корупційний ризик становить наявність можливості видачі лісорубного квитка адміністративними органами у сфері лісового господарства на заготівлю живиці[60]. Разом з тим, живиця у відповідності зі статтею 72 Лісового кодексу віднесена до другорядних лісових матеріалів. А це не відповідає чинному з травня 2007 року визначенню мети видачі лісових квитків, в тому числі для заготівлі другорядних лісових матеріалів[61]. Можливі прояви корупції зумовлені тим, що для замовлення видачі лісового квитка достатньо подати лише заявку на використання лісових ресурсів. А для отримання лісорубного квитка, крім заявки на використання лісових ресурсів під час проведення рубок головного користування, необхідно подати цілу низку документів:

– відомість чергової лісосіки;- польову перелікову відомість;- переліково-оцінювальну відомість;- карту технологічного процесу розробки лісосіки;- план лісосіки[62].

 

ІІІ. Недостатність гарантій збереження лісів

 3.1. Відсутність достатніх гарантій збереження земельних ділянок в статусі лісових

Існування колізій між Земельним і Лісовим кодексом у питанні статусу земель лісогосподарського призначення (термінологія земельного законодавства)  і земельних лісових ділянок на практиці призводить до ситуацій, коли органи місцевого самоврядування приймають рішення про виділення земель запасу під житлову забудову. Хоча фактично йдеться про ділянки лісового фонду, які вкриті лісом і перебувають у державній власності.

Не стоять на перешкоді таким зловживанням і недосконалі положення Лісового кодексу. Так, згідно зі статтею 4 Кодексу земельна ділянка менше 0,1 га не вважається лісом. Це означає, що орган місцевого самоврядування має можливість неправомірно виділяти особам ділянки з лісом в розмірі 0, 09 га. А якщо об’єднати шість таких ділянок, то одна особа може незаконно заволодіти лісовою ділянкою на півгектара.  

Нечітким є правило статті 57 Кодексу про зміну цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання для забудови «переважно» за рахунок площ, зайнятих чагарниками та іншими малоцінними насадженнями. Таке регулювання не перешкоджає адміністративним органам виводити з лісового фонду ділянки, не зайняті чагарниками або з якісними насадженнями. 

 

3.2. Відсутність достатніх гарантій збереження лісу

Тимчасові лісокористувачі мають право зводити тимчасові будівлі і споруди (стаття 20 Лісового кодексу), що в наших умовах перетворилося на самовільне зведення величезних парканів, перешкоджання пересічним громадянам у відвідуванні лісів і належному контролі за правомірністю лісокористувань[63].  

Заготівля деревини може здійснюватися в обхід загального порядку рубок головного користування (частина 4 статті 70 Лісового кодексу). Є можливість заготівлі лісу в менш формалізованому і контрольованому порядку лісогосподарських заходів (поліпшення якісного складу лісів, розчищення  лісових  ділянок, будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо).

Контроль за вирубкою здійснюється шляхом виписки накладної або відомості, що не є документами суворої звітності, і як наслідок, їх можуть виписувати кілька разів на один і той же об’єкт рубки. Як зазначають юристи-практики, відомі непоодинокі випадки, коли по одній накладній кілька разів здійснено вивезення і незаконний продаж лісу. Тому, доцільно на законодавчому рівні урегулювати питання документування результатів вирубки деревини.

 

ІV. Широкі повноваження органів лісового господарства у відносинах з приватними особами

 4.1. Необґрунтовані втручання в підприємницьку діяльність

Згідно зі статтею 87 Лісового Кодексу юридичні і фізичні особи зобов’язуються погоджувати з органами у сфері лісового господарства, екології та іншими органами влади свою діяльність, яка «впливає або може впливати» на стан і відтворення лісів. При такому нечіткому правовому регулюванні органи лісового господарства отримують практично безмежні повноваження щодо втручання в будь-яку підприємницьку діяльність. Підзаконні акти також не визначають конкретних підстав для проведення таких «погоджень», їх види, наслідки відмови від проведення погоджень тощо. Тобто, законодавець  віддає дуже багато питань на необмежний розсуд службовців органів лісового господарства.

Існують випадки створення обласними державними адміністраціями комісій моніторингу проведення аукціонів з продажу необробленої деревини (Розпорядження голови Івано-Франківської ОДА від 3 березня 2007 року № 96). Створення відповідних колегіальних органів не передбачено законами. Ці комісії формуються переважно з представників облдержадміністрацій і мають надзвичайно широкі повноваження щодо перевірки законності проведення аукціонів. Зазначені комісії є потенційним інструментом незаконного впливу на учасників аукціонів як з боку лісового господарства, так і з боку суб’єктів підприємництва.   

 

4.2. Необґрунтовано широкі втручальні повноваження органів лісового господарства щодо припинення/заборони діяльності

Державна лісова охорона має право приймати рішення про обмеження або заборону господарської та іншої діяльності (стаття 91 Лісового кодексу). А Українська державна лісонасіннєва інспекція (орган у підпорядкуванні Держкомлісгоспу) може призупиняти або забороняти реалізацію будь-якого насіння і садивного матеріалу на підставі вимог статті 32 Закон України «Про насіння і садивний матеріал»  вiд 26 грудня 2002 року № 411-IV. Положення про інспекцію від 10 липня 2003 року № 124 надає додаткові повноваження щодо заборони висівання насіння посівного призначення.

Корупційність полягає в самій потенційній можливості здійснення або не здійснення цих повноважень, а також підставах і строках застосування цих заходів, які в переважній більшості віддаються на розсуд представників лісових органів. Тобто, мова фактично йде про широкі дискреційні повноваження адміністративних органів. 

Правові підстави для прийняття рішень про обмеження або заборону господарської та іншої діяльності взагалі не визначені в нормативних актах.

А рішення про заборону реалізації чи висівання насіння ухвалюється, якщо під час перевірки виявлено невідповідність нормативним документам та державним стандартам.

Очевидно, що порушення або недодержання зазначених вимог цих нормативних документів і стандартів мають різний правовий зміст і характеризуються відмінними ступенями шкідливості і небезпеки для конкретних осіб чи суспільства. Проте нормативні акти не містять критеріїв обмеження дискреційної влади інспекційних органів та надають їх посадовим особам повноваження забороняти здійснення певної діяльності за будь-яке, навіть, найдрібніше «порушення».

Невизначеністю характеризуються і терміни (строки), на які може заборонятися, обмежуватися чи припинятися діяльність. Для правових систем країн Західної і Східної Європи такі повноваження адміністративних органів вважаються виправданими[64]. Але вітчизняні реалії змушують законодавця переглянути відповідні підстави для прийняття рішень про заборону діяльності (з метою їх деталізації та чіткішого визначення умов), визначити конкретні строки дії відповідних заборон, удосконалити процедури їх реалізації.

Таке нечітке правове регулювання порушує принцип правової визначеності як складової верховенства права. Ці повноваження лісових органів стосуються, обмеження права власності осіб.

А досліджуване нами українське законодавство не відповідає вимогам щодо чіткості, передбачуваності закону[65].

 

4.3. Необґрунтовано широкі повноваження органів лісового господарства щодо безперешкодного отримання інформації, доступу до предметів і документів, приміщень, земельних ділянок

Державна лісова охорона з метою виявлення можливих порушень має право:

– перевіряти у встановленому порядку в громадян і юридичних осіб наявність дозволів та інших документів на використання лісових ресурсів і користування лісами;

– зупиняти транспортні засоби та проводити огляд речей, транспортних засобів, знарядь, добутої в лісі продукції та інших предметів;

– у разі порушення лісового законодавства вилучати в установленому законом порядку у громадян і юридичних осіб документи, добуті лісові ресурси, знаряддя їх добування, а також транспортні засоби, що були знаряддям правопорушення, та вирішувати питання про їх подальшу належність і використання;

– викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень у зв’язку з порушенням ними лісового законодавства;

– безперешкодно відвідувати територію і приміщення підприємств, установ та організацій, які здійснюють добування, зберігання або перероблення продуктів лісу, з метою здійснення нагляду за законністю використання лісових ресурсів (стаття 91 Лісового кодексу).

А Українська державна лісонасіннєва інспекція (орган у підпорядкуванні Держкомлісгоспу) може:

– мати безперешкодний доступ в будь-яке місце вирощування, оброблення і зберігання насіння і садивного матеріалу; – знайомитися з документацією з насінництва та розсадництва, відкривати будь-яку упаковку насіння і садивного матеріалу для відбирання контрольних проб; – проводити інспектування суб’єктів лісового насінництва та розсадництва на етапах виробництва, розмноження, збереження, реалізації та використання лісового насіння і садивного матеріалу;- контролювати створення, догляд та використання об’єктів постійної лісонасінної бази для заготівлі лісового насіння на генетико-селекційній основі та ведення документації на ці об’єкти (стаття 32 Закону України «Про насіння і садивний матеріал», Положення про Українську державну лісонасіннєву інспекцію).

Із зазначеним повноваженням інспекційних органів кореспондує обов’язок суб’єктів, діяльність яких підлягає перевірці, надавати доступ до відповідної інформації або володінь. З метою примушення осіб до виконання цього обов’язку щодо надання документів (інформації) у Кодексі про адміністративні правопорушення є стаття 188-5 «Невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів». Вона передбачає відповідальність фізичних чи посадових осіб за створення перешкод при здійсненні повноважень цим адміністративним органом. Різновидом таких перешкод є відмова надати необхідну інформацію або надання неправдиву інформацію органу влади, вчинення інших перешкод для виконання ними своїх обов’язків у вигляді відмови допуску представників органу до приміщень, складів, виробничих потужностей тощо, які підлягають перевірці.  

Під час здійснення цих заходів у розпорядженні інспекторів можуть перебувати різноманітні відомості. Корупційні зловживання при реалізації цих повноважень полягають в можливості посадових осіб інспекційних органів неправомірно приховувати або надавати інформацію, отриману в існуючому (спрощеному) порядку, шантажувати осіб цими даними тощо. Адже інформація про виявлені під час безперешкодних перевірок факти вчинення адміністративного проступку чи злочину може приховуватися від інших контролюючих чи правоохоронних органів взамін за корупційну «плату».

Нормативні акти встановлюють обов’язок інспекційних органів передавати отриману інформацію до слідчих органів у випадку виявлення обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінально-караних діянь. З іншого боку, такі повноваження можуть бути використані слідчим органом, який намагається в обхід ускладнених процедур (з обов’язковим отриманням санкції суду) розслідувати кримінальну справу. Тому згадана інформація може отримуватися й на «прохання» відповідного органу досудового розслідування. Тобто, отримані під час адміністративного провадження дані використовуються під час досудового розслідування і судового розгляду кримінальних справ. Основна небезпека для осіб полягає в тому, що ці факти здобуваються без додержання основних кримінально-процесуальних гарантій захисту прав осіб.

Корупційність цього ризику також полягає у фактично необмеженій владі зазначених інспекційних органів.          

Описані вище повноваження органів лісового господарства не відповідають також вимогам статті 30 Конституції України, статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та відповідній практиці Європейського суду з прав людини[66].  Виходячи з цих стандартів, втручання в приватне володіння дозволяється тільки на підставі рішення суду. Водночас Конституцією встановлено два виняткових випадки, коли проникнення, огляд і обшук можуть відбуватися без рішення суду:

1) врятування життя людей та майна;

2) безпосереднє переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочину.

Серед цих підстав відсутні – необхідність проведення перевірки адміністративним органом або наявність підозри у вчиненні адміністративного проступку. Тому до житла чи приватного володіння фізичної а також юридичної особи представники держави можуть мати доступ тільки зі згоди володільця, за рішенням суду або при наявності згаданих надзвичайних ситуацій.

Повне впровадження цих вимог можна досягнути за допомогою встановлення заборони використання протягом кримінальних розслідувань доказів, отриманих в адміністративному провадженні. Але, вважаємо, у такий спосіб відбудеться неповна імплементація європейських стандартів, оскільки вітчизняні правоохоронні органи й надалі продовжуватимуть отримувати адміністративні докази та по-новому їх закріплюватимуть в межах розслідування кримінальної справи.

 

4.4. Наявність в органів лісової охорони повноважень щодо стягнення штрафу на місці вчинення проступку

Законодавство України (стаття 258 Кодексу про адміністративні правопорушення) передбачає спрощений порядок притягнення до відповідальності, який полягає у можливості адміністративного органу без складення протоколу про адміністративний проступок і без прийняття постанови у справі стягувати штрафи на місці. Особам, які вчиняють відповідні порушення і зобов’язані сплатити штрафи на місці, видаються квитанції встановленого зразка. Зазначені нормативні положення створюють ситуації, коли особа залишається сам на сам з інспектором (інспекторами), не знає чітко розмірів штрафу, процедури його стягнення чи оскарження і перебуває під психологічним тиском внаслідок можливості бути доставленим до органу міліції. Цей механізм застосування штрафів також надає можливість недобросовісним посадовим особам отримувати гроші від порушників без оформлення квитанцій.

Необхідно зазначити, що йдеться в основному про невеликі розміри штрафів. Але зважаючи на описані умови застосування цих стягнень і відсутність у осіб достатньої інформації, розміри неофіційних платежів можуть мати значний розмір. Приватним особам часто стає вигідним вступати в неформальні відносини, оскільки вони усвідомлюють факт вчинення проступку і не бажають поставати перед органами внутрішніх справ. Отже, існуючий сьогодні механізм робить можливим отримання незаконної винагороди посадовими особами.

Серед органів влади, посадові особи яких уповноважені стягувати штрафи на місці, є і органи лісового господарства (стаття 241 Кодексу про адміністративні правопорушення), які накладають штрафи за порушення, передбачені статтями 70 «Самовільне сінокосіння і пасіння худоби, самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід»,  73 «Засмічення лісів відходами», 77 «Порушення вимог пожежної безпеки в лісах» КУАП.

 

4.5. Спрямованість діяльності органів лісового господарства на покарання порушників, а не на профілактику порушень

Спрямування перевірок лише на виявлення все більшої кількості порушень і стягнення більших розмірів штрафів має місце не тільки під час внутрішньовідомчого контролю.

До такої поведінки представників органів влади змушують також правила бюджетного законодавства. В Державному бюджеті кожного року плануються доходи від сплати різноманітних штрафів і санкцій. Така державна політика провокує інспекційні органи до виявлення однакової (або ж постійно зростаючої) кількості порушень і вилучення не меншого розміру штрафів. В іншому випадку страждатиме матеріальне забезпечення відповідного органу. Серед відповідних бюджетних призначень необхідно виділити:  

– суми, стягнені з винних осіб за порушення правил пожежної безпеки (код бюджетної класифікації 21080800);

– адміністративні штрафи та інші санкції (код бюджетної класифікації 21081100); 

– грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності (код бюджетної класифікації 24062100)[67].

Отримані статистичні відомості засвідчують, що розміри коштів, перераховані до бюджету за відповідними кодами класифікації, залишаються з року в рік стабільними і мають стійку тенденцію до незначного збільшення. Виходячи з цих фінансових даних можна зробити висновок про постійну і однакову кількість виявлених порушень. Хоча цілком ймовірно, що зазначені доходи мають виключно єдину мету – забезпечення належного утримання інспекційного органу. 

Отже, слід констатувати існування практика встановлення негласних «планів» перевірок, виявлених порушень і стягнутих штрафів. Виконання таких планів стає головним критерієм ефективності діяльності конкретних службовців, що змушує їх вимагати сплати найбільших штрафів.

Корупційні ризики містяться і в статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який поширюється на органи лісового господарства. Згідно з чинним правовим регулюванням, в акті перевірки перераховуються порушення і заходи щодо їх усунення. В законі передбачено складення 2 типів актів – припису і розпорядження. В приписі встановлюються строки для виправлення порушень. Після закінчення цього строку і відсутності порушень – штраф не накладається. А розпорядження передбачає одночасне стягнення визначеного штрафу. В законі не встановлено чіткі підстави для прийняття того чи іншого рішення (припису або розпорядження). Тобто представник органу має можливості для неправомірного вибору підсумкового документу, яким завершується перевірка.

Виправленню ситуації, на нашу думку, може слугувати зміна способу завершення відповідної перевірки, інспекції. У випадку виявлення певних порушень (залежно від їх важкості) інспектор повинен мати таке право:

– обмежити/заборонити здійснення певної діяльності з обов’язковим залученням суду, якщо встановлене грубе порушення, яке загрожує безпеці інших осіб, їхньому здоров’ю чи майну, або

–  встановити строки для виправлення порушень, які не створюють реальної небезпеки для осіб чи суспільства. Зазначені строки повинні залежати від виду порушення. Накладення штрафу стане можливим тільки після невиконання припису про усунення порушення.

До речі, Постанова Кабінету Міністрів України «Про тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період до 31 грудня 2010 року» від 21 травня 2009 року № 502 передбачає схожий механізм застосування стягнень. Вони повинні накладатися лише при умові невиконання особами протягом 30 діб від дня одержання приписів про усунення виявлених порушень. Такий крок Уряду необхідно визнати цілком обґрунтованим, але наші зауваження стосуються способу запровадження таких обмежень. Адже положення зазначеної Постанови вступають в суперечність із законами. Якщо в переважній більшості випадків підзаконність регулювання виправдано критикується через обмеження правового статусу приватних осіб в порівнянні зі стандартами законів, то в цій ситуації підзаконний акт сприятливіший для осіб. Але проблемним залишатиметься судовий захист їх прав. Суду надзвичайно важко, або навіть неможливо, застосовувати підзаконний акт в обхід прямим вимогам закону. Більшому захисту осіб сприяло би внесення аналогічних змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а не ухвалення урядової Постанови.

 

4.6. Співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів у сфері лісового господарства

Адміністративні проступки і злочини, як правило, відрізняються розміром завданої шкоди. Для визнання певного правопорушення злочином в статтях Особливої частини Кримінального кодексу встановлюються у вигляді кваліфікуючих ознак «значні», «істотні», «великі» тощо розміри збитків, внаслідок чого певне дія чи бездіяльність визнаються злочинними. Дуже часто ці розміри обраховуються в конкретних сумах 10 тисяч гривень, 20 тисяч гривень, або важких (не грошових) наслідках для навколишнього середовища, здоров’я чи життя осіб. Положення Кодексу про адміністративні правопорушення, водночас, не оперують такими ознаками або в них йдеться про «незначну» шкоду.

На наше переконання, це надає можливість адміністративним органам під час здійснення інспекційної діяльності неправомірно визнати діяння адміністративним правопорушенням з наступним накладенням штрафу, чи злочином – і передати зібрані матеріали до органу дізнання чи досудового слідства для порушення кримінальної справи. До цього процесу можуть залучатися інші особи (наприклад, експерти для визначення розміру завданої порушенням шкоди).

Про схожі проблеми відсутності чіткого розмежування злочинів і адміністративних проступків також йшла мова під час дослідження причин корупції в Росії[68].  В сфері лісового господарства України адміністративними правопорушеннями, аналогічними складам злочинів є:

1) передбачені статтею 65 «Незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 246 «Незаконна порубка лісу»  ККУ;

2) передбачені статтею 65-1 «Знищення  або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 245 «Знищення або пошкодження лісових масивів»  ККУ.

Отже, треба усунути існуючі у законодавстві випадки співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів.

 

V. Неконституційність підстав притягнення до відповідальності

 5.1. Порушення вимог Конституції при встановленні такс для обчислення шкоди

Стаття 92 Конституції України встановлює, що виключно законами визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями і відповідальність за них. Затвердження Урядом такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу[69], порушує ці конституційні вимоги. Адже Кабінет Міністрів встановлює розміри такс (фактично – додаткових санкцій) для підприємств, установ, організацій та громадян, внаслідок вчинення ними адміністративних правопорушень, передбачених статтею 65 «Незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка» та статтею 65-1 «Знищення  або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень» КУАП.

Стаття 40 Кодексу про адміністративні правопорушення передбачає можливість відшкодування шкоди, завданої вчинення протиправного діяння. Але розмір такої шкоди встановлюється в кожному конкретному випадку судом в порядку цивільного судочинства. Тому, встановлення Урядом фіксованих розмірів шкоди також порушує принцип розподілу влади (стаття 6 Конституції України), оскільки орган виконавчої влади перебирає на себе повноваження суду.

Виходячи з цього, необхідно скасувати зазначену постанову на підставі її невідповідності Конституції.  

З іншого боку, окремі розміри такс є надзвичайно високими (наприклад, за пошкодження шлагбаума чи межового знаку потрібно сплатити 3557 грн., а за 5-річну лісову культуру – 17918 грн.). Такі непомірні такси, на нашу думку, змушуватимуть осіб-порушників вступати з перевіряльниками у корупційні зв’язки.      

 

5.2. Порушення конституційного принципу nulla poena sine lege при відповідальності юридичних осіб за знищення лісу

Правовий принцип nulla poena sine lege відображений в частині 2 статті 58 Конституції України і передбачає, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Судова практика засвідчує порушення цього принципу. Господарські суди підтримують позицію екологічних інспекцій (пункт 2.4. Листа Вищого господарського суду «Про результати вивчення та узагальнення судової практики вирішення господарськими судами спорів, пов’язаних з охороною навколишнього природного середовища» від 1 січня 2009 року). Вони звертаються з позовами про відшкодування шкоди за пошкодження дерев не до осіб-порушників, а до лісогосподарських підприємств, в межах лісокористувань яких виявлені порушення. Хоча закон чітко встановлює, що відповідальність повинні нести особи, які фактично завдають пошкоджень лісовим ресурсам.  

Відповідно лісогосподарські підприємства (їх керівники) мусять «шукати» джерела для відшкодування такої шкоди.

Тому, потрібно узгодити позиції з державною екологічною інспекцію з метою уникнення на майбутнє випадків звернення до судів з позовами про відшкодування шкоди підприємствами, а не особами-порушниками.

Перелік нормативно-правових актів

 

1. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07 грудня 1984 року, № 8073-X
2. Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року, № 3723-XII
3. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 року, № 2341-ІІІ
4. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року, № 2768-III
5. Лісовий кодекс України у редакції від 8 лютого 2006 року, № 3852-XII
6. Закон України «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» від 8 вересня 2005 року, № 2860-IV
7. Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 року, № 1506-VI
8. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 11 червня 2009 року, № 1508-VI
9. Закон України «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» від 11 червня 2009 року, № 1507-VI
10. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Санітарних правил в лісах України» від 27 липня 1995 року, № 555
11. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку та умов обов’язкового державного страхування працівників державної лісової охорони» від 31 липня 1995 року, № 589
12. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю» від 20 січня 1997 року, № 44
13. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 6 липня 1998 року, № 1012
14. Постанова Кабінету Міністрів України «Про службу державної охорони природно-заповідного фонду України» від 14 липня 2000 року, № 1127
15. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Тимчасового порядку видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 21 грудня 2005 року, № 1260
16. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України» від 2 листопада 2006 року, № 1524
17. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил поліпшення якісного складу лісів» від 12 травня 2007 року, № 724
18. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок» від 16 травня 2007 року, № 733
19. Постанова Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 року № 761 «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів», якою затверджено Порядок видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів
20. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державний комітет лісового господарства України» вiд 27 червня 2007 року, № 883
21. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу» від 23 липня 2008 року, № 655
22. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження граничної чисельності працівників апарату центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів та інших державних органів» від 13 травня 2009 року, № 464
23. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну лісову охорону» від 16 вересня 2009 року, № 976
24. Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки» від 16 вересня 2009 року, № 977
25. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реформування та розвитку лісового господарства» від 18 квітня 2006 року, № 208-р
26. Наказ Мінлісгоспу «Про затвердження Інструкції по плануванню, обліку і калькулюванню собівартості продукції (робіт, послуг) на підприємствах лісового господарства України» від 17 липня 1996 року, № 72
27. Наказ Мінлісгоспу «Про затвердження Системи ведення лісового насінництва» від 22 липня 1996 року, № 77
28. Наказ Мінлісгоспу «Про затвердження Інструкції з проектування, технічного приймання, обліку та оцінки якості лісокультурних об’єктів» від 8 липня 1997 року, № 62
29. Наказ Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки та ДПА України «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року, № 91/241/129/236/565
30. Наказ Держкомлісгоспу «Про затвердження Правил пожежної безпеки в лісах України» від 27 грудня 2004 року, № 278
31. Наказ Держкомлісгоспу «Про умови оплати праці працівників Української державної лісонасіннєвої інспекції Держкомлісгоспу України» від 7 вересня 2005 року, № 412
32. Наказ Держкомлісгоспу «Про затвердження Положення про лісові пожежні станції» від 28 грудня 2005 року, № 526
33. Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України «Про затвердження Інструкції про порядок погодження та затвердження розрахункових лісосік» від 5 лютого 2007 року, № 38
34. Наказ Держкомлісгоспу України «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробленої деревини» вiд 19 лютого 2007 року, № 42
35. Наказ Держкомлісгоспу «Про затвердження Положення про обласні управління лісового та мисливського господарства» від 4 липня 2007 року, № 223
36. Наказ Держкомлісгоспу «Про затвердження форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій та Інструкції щодо заповнення форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 7 вересня 2007 року, № 528
37. Наказ Держкомлісгоспу України «Про затвердження показників регіональних нормативів оптимальної лісистості території України» від 29 грудня 2008 року, № 371
38. Лист Держкомлісгоспу від 15 жовтня 2007 року, № 04-04/4299
39. Лист Вищого господарського суду України «Про результати вивчення та узагальнення судової практики вирішення господарськими судами спорів, пов’язаних з охороною навколишнього природного середовища» від 1 січня 2009 року

 

 

[1] Наказ Держкомлісгоспу України «Про затвердження Правил пожежної безпеки в лісах України» від 27 грудня 2004 року № 278.

[2] Наказ Держкомлісгоспу України «Про затвердження Положення про обласні управління лісового та мисливського господарства» вiд 4 липня 2007 року № 223.

[3] Наказ Держкомлісгоспу України, Мінфіну України «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду від 15 жовтня 1999 року, № 91/241/129/236/565.

[4] Постанова Кабінету Міністрів України  «Про затвердження Порядку справляння збору  за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 6 липня 1998 року № 1012.

[5] Постанова Кабінету Міністрів України  «Про затвердження Положення про державну лісову охорону» вiд 16.09.2009  № 976

[6] Стенограма пленарного засідання Верховної Ради України від 3 жовтня 2006 року // http://www.rada.gov.ua/zakon/skl5/2session/STENOGR/DOC/12.doc

[7] Наказ Держкомлісгоспу України «Про затвердження показників регіональних нормативів оптимальної лісистості території України» від 29 грудня 2008 року № 371.

[8] The State of Canada’s Forests. Annual Report 2009. – Ottawa: Natural Resources Canada, Canadian Forest Service, Headquarters, 2009. – 55 p. // http://canadaforests.nrcan.gc.ca/rpt.

[9] Наказ Держкомлісгоспу України «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробленої деревини» вiд 19 лютого 2007 року № 42.

[10] Наказ Держкомлісгоспу України «Про затвердження Положення про лісові пожежні станції» вiд 28грудня 2005 № 526.

[11] Постанова Кабінету Міністрів України  «Про затвердження Положення про державну лісову охорону» вiд 16 вересня 2009 року  № 976.

[12] Інформація про документи дозвільного характеру, які видаються Луганським обласним управлінням лісового та мисливського господарства // http://www.loga.gov.ua/netcat_files/939/630/h_2e7176292f9f6aa9feb4b9b108a10f98            

[13] Харківського обласного управління мисливського та лісового господарства // http://www.houlg.org.ua/index.html

[14] Кадрове забезпечення // http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article?art_id=36100&cat_id=36099

[15] Постановою Уряду «Питання реалізації державної антикорупційної політики» від 16 вересня 2009 року № 1057 затверджено Порядок проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів. Передбачено, що експертизу здійснюватиме Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики та його апарат – фахівці, «які всебічно і з усіх аспектів здійснюватимуть оцінку актів і наслідки його запровадження» і матимуть статус державних службовців. А висновки експертизи будуть опубліковуватися на сайті Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. 

[16] У Сколівському районі державні лісові господарства витісняють приватні фірми // http://www.lesovod.org.ua/node/4735

[17] Наприклад, з жовтня 2009 року у Сокирянському держлісгоспі планувалося підвищити заробітну плату до 680 грн.: Новосілля в Шишківцях // http://www.cvoulg.cv.ukrtel.net/Nevs/nevs.028.html.

[18] Попередні результати перевірки ГоловКРУ діяльності підприємств галузі розглянуті на засіданні колегії Держкомлісгоспу // http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article;jsessionid=B439E48D5F6912970A38E8A99

D3997BB?art_id=64524&cat_id=32888&mustWords=%EB%B3%F1%B3%E2%ED%E8%EA%E0%EC&searchPublishing=1

[19] Наказ Держкомлісгоспу «Про умови оплати праці працівників Української державної лісонасіннєвої інспекції Держкомлісгоспу України» від 7 вересня 2005 року № 412.

[20] Приборкання непокірного? // http://www.lesovod.org.ua/node/1517

[21] Війни лісників // http://www.lesovod.org.ua/node/1508

[22] Про результати проведених ревізій фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління Держкомлісгоспу України // http://www.obladmin.poltava.ua/main/publication/content/

1339.htm

[23] Про результати проведених ревізій фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління Держкомлісгоспу України // http://www.obladmin.poltava.ua/main/publication/content/

1339.htm

[24] Підсумки роботи лісової інспекції у першому півріччі 2009 року // http://www.lvivlis.utel.net.ua/

[25] В ході роботи комісій було відзначено, що Верховинською районною державною адміністрацією вжито відповідних заходів для усунення виявлених недоліків, наведення порядку у веденні лісового господарства й утримання в належному стані території сіл Зеленської сільської ради району. Детальніше про це див.: Перевірка ведення лісового господарства у Верховинському районі //  http://www.gov.if.ua/modules.php?name=News&file=

article&sid=9956. 

[26] На Тернопільщині несанкціоновано вирубуються ліси колишніх агропідприємств //  http://www.lesovod.org.ua

/node/2792

[27] Рослинний світ // http://file.menr.gov.ua/publ/regobl02/dpsir/Rivnenska_2003/Roslyny.html

[28] Пункт 9 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» від 23 травня 2007 року № 761.

[29] Пункт 1.7 Наказу Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[30] Стаття 69 Лісового кодексу; пункти 3 та 8 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» від 23 травня 2007 року № 761.

[31] Пункт 1.7 Наказу Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[32] Пункт 5 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Тимчасового порядку видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 21 грудня 2005 року № 1260.

[33] Пункти 2.5 та 2.6 Наказу Держкомлісгоспу «Про затвердження форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій та Інструкції щодо заповнення форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 7 вересня 2007 року № 528.

[34] Пункти 2.5 та 2.6 Наказу Держкомлісгоспу «Про затвердження форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій та Інструкції щодо заповнення форми Сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 7 вересня 2007 року № 528.

[35] Підпункт 3 пункту 1.4 Наказу Держкомлісгоспу «Про затвердження Стандарту адміністративної послуги з видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій» від 07 вересня 2009 року № 230.

[36] Отримання сертифікації // http://www.wood.vn.ua/index.php?action=razdel&page=33

[37] Пункт 11 Постанови Уряду «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» від 23 травня 2007 року № 761.

[38] Черкаське обласне управління лісового та мисливського господарства // http://lis.ck.ua/sections/show/name/uprav

[39] Сумське обласне управління мисливського та лісового господарства // http://lis.sumy.ua/page.php?2

[40] Харківське обласне управлінням лісового та мисливського господарства // http://www.houlg.org.ua/news_2009

_03_29.html

[41] Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю» від 20 січня 1997 року № 44; Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 6 липня 1998 року № 1012; Наказ Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[42] Пункт 8 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 6 липня 1998 року № 1012.

[43] Пукт 6.12 Наказ Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[44] Пункт 4 Постанови Кабінету Міністрів України від «Про затвердження такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю» 20 січня 1997 року № 44.

[45] Пункт 4.5 Наказ Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[46] Пункт 6 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю» від 20 січня 1997 року № 44; пункт 4.7 Наказ Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[47] Пункти 5 та 6 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 6 липня 1998 року № 1012.

[48] Постанова Кабінету Міністрів України від 6 липня 1998 року № 1012 «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду»; Наказ Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА від 15 жовтня 1999 року «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду».

[49] Пункт 1.7 Наказу Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА від 15 жовтня 1999 року «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду».

[50] Пункт 7 Розділу 8 «Прикінцеві положення» Закону України від 8 лютого 2006 року № 3404-IV «Про внесення змін до Лісового кодексу України».

[51] Наказ Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА від 23 січня 2002 року «Про внесення змін і доповнень до Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду».

[52] Постанова Кабінету Міністрів України «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» від 23 травня 2007 року № 761.

[53] Пункт 5 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил поліпшення якісного складу лісів» від 12 травня 2007 року № 724.

[54] Пункт 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 6 липня 1998 року № 1012; пункт 3 Наказу Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[55] Пункт 1.7 Наказу Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[56] Даний акт було визнано таким, що втратив чинність, Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 року № 761 «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів».

[57] Наказ Держкомлісгоспу від 07 вересня 2009 року № 230 «Про затвердження Стандарту адміністративної послуги з видачі сертифіката про походження лісоматеріалів та виготовлених з них пиломатеріалів для здійснення експортних операцій».

[58] Наказ Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА від 15 жовтня 1999 року «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду»; Постанови Кабінету Міністрів України від 6 липня 1998 року № 1012 «Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду»; Постанова Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 року № 44 «Про затвердження такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю».

[59] Сертифікати про походження лісоматеріалів та виготовлення з них пиломатеріалів для забезпечення експортних операцій // http://lis.sumy.ua/page.php?5

[60] Пункт 1.7 Наказу Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА «Про затвердження Інструкції про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду» від 15 жовтня 1999 року.

[61] Пункт 8 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» від 23 травня 2007 року № 761.

[62] Пункт 4 та 9 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» від 23 травня 2007 року № 761.

[63] На цій проблемі наголошував Міністр внутрішніх справ (Юрій Луценко: Знімайте паркани з лісів самостійно! // http://www.lesovod.org.ua/node/4935).

[64] Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине: Пер. с англ. / Ред.: Д. Дж. Галлиган и др. – К.: АртЭк; Будапешт: ОСИ/ КОЛПИ. – С. 250-363. 

[65] Детальніше про це див.: Аналітичний звіт щодо корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності публічної адміністрації в Україні / Центр політико-правових реформ, Проект протидії корупції в Україні (UPAC). – С. 40-43 // http://www.pravo.org.ua/files/administr/344-UPAC-TP-CPLR-CorrupRisks-PA_12May09_Ukr.pdf

[66] Детальніше про це див.: Аналітичний звіт щодо корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності публічної адміністрації в Україні / Центр політико-правових реформ, Проект протидії корупції в Україні (UPAC). – С. 44-47 // http://www.pravo.org.ua/files/administr/344-UPAC-TP-CPLR-CorrupRisks-PA_12May09_Ukr.pdf

[67] Наказ Міністерства фінансів України «Про бюджетну класифікацію та її запровадження» від 27 грудня 2001 року, № 604.

[68] Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2004. – С. 22, 23 // web: www.indem.ru. 

[69] Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу» від 23 липня 2008 року № 655