04/11/2015
0Специально для читателей "Украинского лесовода" текст выступления дополнен слайдами. В.С.
Реформа в рівній мірі торкається системи господарського управління так і системи державного керівництва. Від реформи залежить майбутній статус та місце центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства.
Розуміння змісту основних проблем лісового господарства може бути абсолютно різним. Тому вони мають бути детально виписані. Ні концепція, ні стратегія не дають розгорнутих відповідей який саме контекст вкладений в ці формулювання. Наприклад, логічно було б припустити, що удосконалення системи обліку лісів має на меті розвиток державного обліку та ведення державного лісового кадастру. Натомість розкриваються завдання системи електронного обліку деревини.
Відповідно недосконалість системи управління я розумію в тому, що:
1. В державі немає органу, що відповідає за всі ліси держави.
2. Розподіл функцій держави між центральними органами влади неефективний. Очевидно, що число спеціалістів в Мінагрополітики та Мінприроди просто недостатнє для ефективного виконання покладених на них державних функцій щодо лісів.
3. Політична економія говорить, що в перехідній економіці виникає багато способів отримання ренти, що продукуються державними інституціями. Присутні знають, що шукачі ренти не оминули лісове господарство.
Проблема недостатнього бюджетного фінансування заходів з охорони та захисту лісів, лісорозведення обумовлена тим, що видатки Державного бюджету з року в рік скорочуються, а Держлісагентство не має механізмів акумуляції та перерозподілу доходів від ведення лісового та мисливського господарства.
Варіант концепції реформування, що розроблявся в березні-квітні робочими групами Держлісагенства, визначав необхідність удосконалення системи фінансово-економічного забезпечення ведення лісового та мисливського господарства через спрямування коштів від рентної плати на фінансування лісовідновлення та лісорозведення, охорону та захисту лісу (очевидно, що для цього потрібне внесення змін до Бюджетного кодексу в частині спеціального фонду бюджету). Власне це була програма-максимум для попереднього варіанту концепції, що розроблявся робочими групами з реформування. Створення об’єднаного підприємства на засадах самофінансування не передбачалося.
Найбільш, конкретними завданнями, визначеними концепцією, були:
– Розроблення державної цільової програми розвитку лісового господарства на період до 2020 року;
– Ліквідація ДП «Укрлісконсалтинг» шляхом реорганізації.
Щодо державної цільової програми, – Бюджетний кодекс, як і в 2002 році при затвердженні першої програми «Ліси України», вимагає спрямування видатків Державного бюджету України на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією програм та заходів згідно із статтею 87 цього Кодексу.
Нині державна програма на новий період не затверджена, і як наслідок, видатки держбюджету на 2016 рік не будуть прив’язані до певної системи критеріїв оцінки ефективності діяльності сектору.
Якщо тільки такі критерії не будуть затверджені у плані роботи лісової компанії.
Реформована схема управління Держлісагентства передбачає створення об’єднаного підприємства, його регіональних філій та місцевих територіальних підрозділів.
Напевне, варто давати розподілені оцінки: окремо очікуваним результатам діяльності, та окремо процесу створення такого підприємства.
Можна допустити, що така схема була вибрана, щоб уникнути необхідності отримання дозволу Кабінету Міністрів України, а також можливостями призначення директора підприємства та керівників його філій Головою Держлісагенства.
Проте, слід враховувати, що Держлісагенство потребуватиме отримання дозволу Антимонопольного комітету на концентрацію, згідно Закону України «Про захист економічної конкуренції». Тому, терміни створення обєднаного підприємства переносяться принаймні до отримання дозволу АМКУ.
Процес припинення діяльності юридичних осіб (держлісгоспів) у разі їх реорганізації шляхом злиття чи приєднання може бути досить тривалим, і щонайменше вимагатиме дотримання гарантій працівникам у разі їх звільнення (понад 300 директорів, що не мають трудової угоди з підприємством, що ліквідується) та переведенням працівників (понад 40 тис. заяв на переведення та відповідних записів у трудових книжках).
В процесі створенні об’єднаного підприємства складно знайти сильні сторони. Щодо можливостей пореформенної структури то порівнювати її з іншими моделями можна буде лише за проектом Статутом підприємства, коли той буде розроблений. Слід зазначити, що згідно Господарського кодексу, обєднане підприємство може бути обєктом корпоратизації.
Крім Статуту об’єднаного державного лісогосподарського підприємства, схема реформи свідчить про необхідність розробки чи зміни ще чотирьох документів:
– Положення про Державне агентство лісових ресурсів;
– Положення про ОУЛМГ;
– Уставу Лісового патруля та зміни Положення про державну лісову охорону.
Лише комплекс цих документів дасть можливість оцінити як буде проведений розподіл повноважень управління та контролю від господарських функцій під дахом одного відомства.
Щодо необхідності розподілу функцій, дослідження Profor про діяльність лісових інституцій в перехідний період говорить, що «там де прозорість і залучення громадського суспільства допомагають ефективно діяти лісовим організаціям, обмежуючи потенціал для конфліктів, розподіл функцій може бути затратним і неефективним. Якщо управлінські рамки слабкі, це є сильним аргументом на користь чіткого розмежування, з тим щоб обмежити потенціал для захвату держави чи клієнталізму.
Обговорюючи реформу лісового господарства, разом з розподілом повноважень держави-регулятора від повноважень держави-власника, варто обговорювати потенційні повноваження Держлісагентства як центрального органу державної влади з питань лісових відносин. Такі функції відомі, і по-факту вони розпорошені серед різних відомств.
Який висновок.
В ситуації коли процес прийняття рішень залишається непрозорим, оцінити всі ризики реформи державного управління практично неможливо.
Асиметрична реформа в бік посилення господарських функцій, попри намагання зберегти повноваження лісового відомства з нагляду та підтримки, залишає ризик деволюції Держлісагенства з його територіальними підрозділами до рівня лісових департаментів у складі обласних державних адміністрацій.
Доцільним варіантом реформування Державного агентства лісових ресурсів має бути розробка схеми, що передбачає розширення його повноважень на всі ліси держави.
