Ладислав Мико: Закон восстановления природы – победа, поражение или пиррова победа?

Сельскохозяйственный ландшафт является частью природы, а значит и частью закона о её восстановлении. Фото | Петр Хикш / Flickr

Ниже авторский пересказ статьи, очень удачно объясняющий новеллы и проблемы нового закона ЕС, вызвавшего бурное обсуждение. М.П.

Проект Закона восстановлении природы (Nature Restoration Law, NRL) является одним из правовых актов, которые были предложены для реализации Стратегии сохранения биоразнообразия в рамках Европейского зеленого соглашения (EU Green Deal, GD). Это совершенно новый, можно сказать, новаторский закон, который, впервые в истории, не пытается защитить биоразнообразие, создавая для этого отдельные территории и объекты (заповедники НПП, территории объекты НАТУРА 2000) на которых деятельность человека запрещена, ограничена или приспособлена к приоритетному достижению целей охраны природы. NRL в первую очередь ориентирован на ландшафты и пространства которые активно используются людьми для ведение сельского или лесного хозяйства, какой-либо иной экономической деятельности или проживания.

Создание дополнительных ООПТ законом не предлагается. Речь идет об обычных, используемых для производства ландшафтах, восстановлении природных элементов которых обеспечивается таким образом, чтобы предотвратить утрату или восстановить уже утраченные функции, имеющие решающее значение для долгосрочного и устойчивого функционирования и использования территории: то способность ландшафта удерживать воду, сохранять и улучшать плодородие почвы, поддерживать способность к самоочищению воды, почв и воздуха, обеспечивать существование и нормальное функционирование опылителей, управлять микроклиматом в населенных пунктах и поддерживать биоразнообразие.

Принцип прост: надо выяснить и нанести на карту, перечисленные выше и иные экосистемные услуги, которые мы теряем из-за деградации природных элементов, обеспечивающих их выполнение.

Конечно, функции экосистем зависят от их качества, которое, в свою очередь, определяется состоянием популяций составляющих ее видов и, следовательно, биоразнообразием. Цель состоит в том, чтобы вернуть ландшафту то, что он бесплатно давал нам на протяжении веков и что мы сейчас теряем и вынуждены восполнять с огромными усилиями и затратами. В некоторых случаях (например, чрезмерная эрозия или катастрофическое загрязнение) потери, видимо, уже не восполнимы.

Из вышесказанного должно следовать, что субъекты, работающие в ландшафте, должны осознавать важность, и актуальность воспроизводства природы и его поддерживать. Ведь таким образом, в условиях нарастающего воздействия потепления и уменьшения биоразнообразия, они обеспечивают долгосрочные перспектива самого существования сельского, рыбного или лесного хозяйства и экономят огромные финансов за счет уменьшения ущерба от нарастающего числа природных катаклизмов и экономии увеличения затрат на удобрение, ядохимикаты, труд, использование дорогостоящей техники и т. д.

Конечно, реставрация природы не бесплатна – она потребует много сил и немалых затрат. Но это инвестиции, которые окупятся за счет экономии регулярных, ежегодных и растущих затрат на обеспечение утраченных человеком функций экосистемы.

Что касается влияния продолжающихся и очень интенсивных усилий в области смягчения последствий изменения климата и адаптации к ним, а также социальных и финансовых издержек, вызванных пандемией коронавируса, энергетическим кризисом и нападением РФ на Украину, то оно несомненно и очень велико. В этой связи на уровне ЕС надо обсудить какой потенциал, человеческий и финансовый Союз способен инвестировать в усилия по восстановлению природы в своем доме и насколько амбициозными должны быть цели.

Можно т ожидать, что идеологические противники стратегии Европейского зеленого курса или Стратегии сохранения биоразнообразия будут выступать против рассматриваемого законопроекта. Однако во всех случаях это относительно небольшая группа, т.е. меньшинство, которое не должно быть проблемой при утверждении регламента и, по сути, в рамках критики могло бы способствовать совершенствованию и реализации целей предлагаемого законодательства.

Тем не менее, найти позицию по предложению было довольно сложно. В Европейском совете, где это предложение начали обсуждать ещё во время председательства Чехии, так называемая общая позиция была достигнута только в конце председательства Швеции. При этом в окончательном варианте позиция была гораздо более гибкой, чем исходное предложение Европейской комиссии. Она дает странам-членам гораздо больше возможностей для принятия решений на национальном уровне с учетом специфики отдельных стран. Ортодоксальные сторонники инициативы считают этот сдвиг «ослаблением» предложения.

В ходе дисскуссий в областях окружающей среды, продовольствия или безопасности довольно часто бывает так, что в то время как в Совете страны-члены требуют ряда сдвигов, уступок или упрощений, члены Европейского парламента склонны склоняться к тому, чтобы повышать требования, требовать большего и критиковать предложения комиссии за недостаточно высокие амбиции. В случае с законопроектом по во становлению природы этого не произошло. Более того, была дискуссия о полном отклонении предложения.

Ключевым фактором в политической дискуссии стало то, что после длительного маневрирования и неоднократных смен акцентов в дискуссии, крупнейшая европейская парламентская группа – ЕНП (Европейская народная партия), представляющая правые и консервативные силы ЕС, решила выступить против этого предложения и настаивать на его полном отклонении и возвращении комиссии.

Учитывая вышеизложенное и принимая во внимание тот факт, что в этой фракции в значительной степени представлены интересы фермеров и лесоводов, это решение было неожиданным и сложным для понимания. Что касается обоснования ЕПП – т.е. опасений, что одобрение приведет к угрозе продовольственной безопасности ЕС (1), что предлагаемая процедура слишком дорога и на её реализацию в данный момент нет ни возможностей, ни денег(2) и тем более что вся предложение концептуально неверно(3) — это решение воспринимается как победа интересов лобби крупных аграрных корпораций, а также как политическое решение («бастион против чрезмерно амбициозного изменения в рамках «Зеленого курса») и политизирующее всю содержательную и техническую сторону проблемы.

В результате этого решения предложение было отклонено в двух комитетах ЕП (по сельскому хозяйству и рыболовству). В ключевом комитете по управлению окружающей средой, велась достаточно беспорядочная борьба, включавшая, в том числе, иполитическое давление на конкретных членов парламента, лоббирование представителей национальных правительств и тому подобное.

В результате голосование комитета закончилось «ничьей», и предложение не было ни рекомендовано, ни отклонено. Поэтому ключевая гонка ожидалась в рамках пленарного заседания.

Итоги пленарного заседания внимательно отслеживались и хорошо известны: предложение о положении о восстановлении природы в итоге было принято относительно небольшим большинством голосов. К нему были добавлены поправки основанные на общей позиции совета Европы. У сторонников законопроекта должен быть повод для осторожной радости или даже торжества – так как созданы хорошие условия для быстрого поиска общей версии документа в рамках т.н. триалога, который приводит к созданию окончательного совместного текста, впоследствии одобряемого как Советом, так и Парламентом, что является необходимой предпосылкой для утверждения любого законодательства

Проблема, однако, в том, что парламентское предложение, которое было одобрено, значительно «ослаблено» рядом поправок, и поэтому его амбициозность значительно ниже, чем у общей позиции Совета.

Foto | Alexander Steinhof / Flickr

Прежде всего, статья 9 предложения была полностью удалена, что, по сути, означает, что все предложение не будет применяться к агроландшафтам и местообитаниям в агроландшафтах. В случае с лесом и мелководьями амбиции значительно уменьшились. Без изменения остались положения, связанные с опылителями, городскими ландшафтами и водотоками.

Последующая дискуссия разбилась на два этапа. В ситуации, когда совсем не было уверенности в том, что парламент поддержит предложение, первые реакции были в основном положительными и одобрение восприняли как победу. Однако после выяснения того, что Европарламент выбросил из предложения и как оно было изменено, реакции депутатов разделились: на на тех, кто считает результат проигрышем, и тех, кто говорит о победе, но скорее о той мифической победе Пирра.

В ходе дискуссии все сошлись во мнении, что эта крайне важная тема была политизирована и что свою силу продемонстрировало крупное аграрное лобби.

Есть и другой взгляд. Некоторые считают что отклонение документа в парламенте почти наверняка будет означать, что предложение не будет обсуждаться до конца текущего срока, что в принципе обычно означает, что оно вообще исчезнет из повестки дня. В таких случаях Еврокомиссия не торопится вносить новое предложение, даже если оно было каким-то образом изменено, поскольку не хочет повторно получать «пощечину», которой по сути является отклоненное предложение.

Решение принципиально важной проблема восстановления природы (которую, как это ни парадоксально, поддержали все страны ЕС) может быть отложено на несколько лет и возвращаться к ней придется в значительно более сложных условиях и стоить это будет дороже.

Ландшафт и населенные пункты. Фото | Зденек Фидлер / Wikimedia Commons

Однако одобрение текста в парламенте, пусть даже усеченного и не очень амбициозного, открывает путь к следующему этапу законодательного процесса, т. е. к так называемому триалогу. В нем законодатели – то есть Европейский совет (в лице страны-председателя) и Европарламент (в лице докладчика данного предложения и группы теневых докладчиков от других фракций) согласовывают получившийся совместный текст. Третьей стороной триалога является Еврокомиссия – однако она не имеет возможности продвигать какие-либо свои предложения, а лишь помогает поиску компромисса между Советом и Парламентом. Обычно в форме того, не будет ли предложенный компромиссный текст противоречить действующему законодательству или основным документам Союза, или быстрой оценки последствий его принятия.

Однако в любом случае триалог всегда приводит к предложению, лежащему где-то «между» позициями Совета и Парламента. Таким образом, можно ожидать, что некоторые очень важные меры вернутся в окончательный текст, и, прежде всего, – в той или иной форме – будет найден способ вернуть предложение о восстановлении природы в сельскохозяйственном ландшафте.

В конце концов, это предложение является одним из немногих в долгосрочных экологических и климатических усилиях, благодаря которому в наш ландшафт могут быть внесены узнаваемые и видимые изменения. Это: восстановление «кусков» природы, увеличение числа опылителей, полевых птиц и мелких животных, улучшение ситуации с эрозия почвы и задержка воды в ландшафте. При этом изменений можно дать в обозримом будущем, то есть реально увидеть результаты усилий своими глазами.

Я думаю, что этого недостаточно, и поэтому заканчиваю свой взгляд осторожным, но в основном позитивным ожиданием. Результат голосования, состоявшегося несколько дней назад в Европарламенте я считаю успехом и шансом принять новаторское законодательство по восстановлению природы к концу текущего срока.