Актуальні питання створення державної лісогосподарської корпорації

Нижче опублікована презентація та розширений текст виступу на круглому столі "Підготовка інституційної і правової реформи лісового сектору України"15 жовтня 2015 року Сторожука В.Ф.

Пізніше буде розміщено відео з самим виступом, який порівняно з цим текстом був  як скорочений в частині посилань на законодавчі акти, так і доповнений в частині реплік, що звучали на круглому столі. Саму презентацію можна також завантажити із сайту fleg.org.ua Повний текст дослідження можна скачати тут.

Варто лише додати, що "корпорація" від 15 жовтня – це не "обєднане підприємство" від 19 жовтня цього року. 

Питання створення на базі існуючих державних лісогосподарських підприємств єдиної державної лісогосподарської структури залишатиметься актуальним, принаймні, до кінця поточного року, дати визначеної завданням 240 Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України (Коаліційної угоди) та Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» на 2015 рік, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 213-р.
Щодо виконання програми діяльності Уряду, необхідно поглянути на внутрішні відомчі зв’язки системи управління Держлісагентством, які мають бути удосконалені, та зовнішні умови, що визначають необхідність реформування.

Затверджене, в жовтні 2014 року, Положення про Державне агентство лісових ресурсів України покладає на нього повноваження із здійснення державного управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, забезпечення функціонування державної лісової охорони, координації діяльності лісової охорони інших постійних лісокористувачів і власників лісів. Управлінська вертикаль державної служби лісового відомства не спускається нижче територіальних органів обласного рівня, але підтримується Положенням про державну лісову охорону, яке об’єднує завдання діяльності державних службовців агентства та його обласних управлінь і працівників держлісгоспів. Вертикаль управління гос

подарською діяльністю не піднімається вище рівня державного підприємства, але підтримується завдяки повноваженням наданим Держлісагентству згідно пункту 6.4) Закону України «Про управління об’єктами державної власності», щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників державних підприємств, установ, організацій та господарських структур, укладання та розриву з ними контрактів, управління майном підприємств.
Тобто завдання 239 Програми діяльності Кабінету Міністрів щодо «здійснення розподілу функцій держави щодо виконання контрольних та господарських функцій різними органами влади», вимагає не лише перегляду Положень про Держлісагенство та Держекоінспекцію, але й розроблення та прийняття нового Положення про державну лісову охорону, а також керуючись нормами чинного законодавства удосконалення системи управління господарською діяльністю підприємств Держлісагенства.
 

Стосовно зовнішніх чинників, що спонукають до реформування галузі, слід згадати, що минулого року Уряд шукав шляхи зменшення навантаження на Державний бюджет, розглядаючи варіанти оптимізації системи центральних органів виконавчої влади (відповідно до своїх конституційних повноважень), а також можливості бюджетної децентралізації, та розширення приватизації державних підприємств (подавши відповідні законопроекти до Верховної Ради України).
Проект Постанови Кабінету Міністрів України про оптимізацію центральних органів виконавчої влади передбачав утворення Державного агентства з управління природними ресурсами шляхом злиття агентств земельних, лісових, водних ресурсів та рибного господарства. Прийнята урядом у вересні 2014 року Постанова засвідчила розуміння того, що реалізацію державної політики в галузі лісового господарства має здійснювати окремий центральний орган виконавчої влади. Відкритим залишається питання про механізм реалізації Держлісагентством цієї політики щодо інших лісокористувачів.
Проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу (про бюджетну децентралізацію)» передбачав відмову від надходжень до Державного бюджету рентних платежів (за спеціальне використання лісових ресурсів), спрямування їх до місцевих бюджетів, з яких в свою чергу повинне здійснюватися фінансування заходів з ведення лісового та мисливського господарства. Прогнозовані складнощі з контролем бюджетних процесів на місцях, у разі прийняття закону, можуть привести до зменшення обсягів фінансування заходів з ведення лісового господарства в цілому по державі. Законопроект також засвідчив, що крім централізованого розподілу державного бюджетного фінансування у Держлісагентства практично відсутні механізми прямої фінансової підтримки, а тим більше вирівнювання фінансового стану власних підприємств.
Урядовий законопроект щодо зміни переліку державних підприємств, що не підлягають приватизації, у разі його прийняття дозволить проведення корпоратизації державних лісогосподарських підприємств. Ухвала цього закону безпосередньо впливатиме на вибір організаційно-господарської форми єдиної державної лісової компанії. В результаті корпоратизації на базі реорганізованих в корпоративні підприємства може бути утворена державна керуюча холдингова компанія (акціонерне товариство), або ж на базі діючих підприємств без їх реорганізації може бути створене державне господарське об'єднання (корпорація).
 

Згідно Закону України «Про холдингові компанії в Україні» від 15.03.2006 №3528-IV, державна холдингова компанія утворюється у формі акціонерного товариства, 100 відсотків акцій якого належить державі. Ініціатором створення державних холдингових компаній в процесі корпоратизації, відповідно до Порядку (їх) утворення державної холдингової компанії, затвердженого в 2012 році (постанова Кабінету Міністрів України від 22.08.2012 №773), може бути орган управління, тобто Державне агентство лісових ресурсів України.
Державна керуюча холдингова компанія – державна холдингова компанія, корпоративним підприємством якої може бути інша державна холдингова компанія. Тому на рівні областей (або регіонів) можуть бути створені державні холдингові компанії у складі Державної керуючої холдингової компанії.
У процесі корпоратизації всі державні лісогосподарські підприємства мають бути реорганізовані у корпоративні підприємства обласних державних холдингових компаній. Корпоративне підприємство, за визначенням, – це господарське товариство, холдинговим корпоративним пакетом акцій (часток, паїв) якого володіє, користується та розпоряджається холдингова компанія. , Згідно статті 79 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV, метою створення якого (згідно закону) є участь в підприємницькій діяльності з метою одержання прибутку. Але, отримання прибутку не є основним завданням статутної діяльності державних лісогосподарських підприємств, тому проведення їх корпоратизації загалом суперечитиме загальним засадам організації їх діяльності з лісового господарства, охорони та захисту лісів.
Зважаючи на визначення типів господарських товариств та організацію їх діяльності за статутом чи засновницьким договором, державні лісові господарства можуть бути реорганізовані в господарські товариства лише у формі акціонерних товариств, з поділом їх статутного капіталу на визначену кількість акцій однакової номінальної вартості.
Діяльність акціонерних товариств регулюється Законом України «Про акціонерні товариства» від 17.09.2008 №514-VI. Акція – іменний цінний папір, що посвідчує майнові права, право на управління акціонерними товариствами. Відносини, що виникають під час розміщення, обігу цінних паперів регулюються Законом України «Про цінні папери та фондовий ринок» від 23.02.2006 №3480-IV.
Відповідно до Порядку перетворення державного унітарного комерційного підприємства в акціонерне товариство, затверджений відповідною постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2012 року №802. Організаційне забезпечення цього процесу здійснює комісія, яка утворюється засновником у двотижневий строк з дня прийняття рішення про перетворення підприємства. Комісія у тримісячний строк з дня затвердження її складу подає засновнику акт оцінки цілісного майнового комплексу підприємства, проект статуту акціонерного товариства і в разі потреби проект плану реструктуризації.
Реорганізація державних підприємств у корпоративні підприємства створення державних холдингових компаній потребуватиме отримання дозволів Антимонопольного комітету України на концентрацію суб’єктів господарювання, відповідно до пункту 2.4) статті 22 Закону України «Про захист економічної конкуренції» від 11.01.2001 №2210-III.
З врахуванням необхідності отримання дозволу Антимонопольного комітету України на концентрацію, наступних погоджень міністерствами та відомствами проекту рішення про корпоратизацію підприємств, прогнозний термін утворення державного лісового холдингу складатиме орієнтовно понад шість місяців.
—
Якщо, розглянути можливі організаційні схеми утворення державного господарського об'єднання, то вони, згідно Господарського кодексу завжди дворівневі: підприємства-учасники (юридичні особи) – господарське об’єднання (окрема юридична особа).
—
Варіант реформування, запропонований робочою групою 8.3 «Лісове господарство та біоенергетика» до «Єдиної комплексної стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015-2020 роки» щодо створення обласних лісових корпорацій вимагатиме на рівні держави утворення об'єднання іншої форми. Критичним недоліком таких об’єднань є практично повна відсутність у законодавстві нормативного регулювання їх діяльності. Інша очевидна пересторога – складність розробки прозорого механізму передачі коштів від підприємств до загальнодержавного об'єднання, через необхідність перерозподілу коштів між обласними корпораціями. Тому подібна схема не взята до розгляду.
—
Схема укрупнення державних підприємств до обласних підприємств, та утворення ними державного господарського об'єднання також передбачає тотальну реорганізацію. В цій схемі, у результаті злиття або приєднання лісгоспів повинне відбуватися припинення одних юридичних осіб (лісгоспів) з передачею ними всього свого майна, прав та обов'язків іншим юридичним особам (обласним державним підприємствам) – правонаступникам відповідно до статті 33 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» (2003). Згідно статті 62.5 Господарського кодексу України, державне обласне підприємство не може мати у своєму складі інших юридичних осіб. Для забезпечення управління господарською діяльністю на місцях (замість лісгоспів) можуть бути створені відокремлені підрозділи обласного підприємства.
—
Мета створення єдиної державної лісогосподарської структури, яка полягає в інтеграції капіталу в державному лісовому господарстві, і можливостях його перерозподілу, може бути досягнута у разі створення державного господарського об'єднання на рівні держави у вигляді корпорації. Вибір такої організаційно-правової форми як державне об'єднання продиктований, насамперед, можливістю уникнути процесів реорганізації державних підприємств.
 

Дослідження нормативних умов створення державної лісогосподарської корпорації вимагає розгляду цілого комплексу взаємопов’язаних питань, – від встановлення цілей діяльності, розробки організаційної схеми до передбачення балансу повноважень керівних органів.
Питання організаційної схеми та управлінської діяльності в цілісному вигляді бути викладені у формі пропозицій до проекту Статуту корпорації.
З точки зору структур, що реформуються (Держлісагентства та державних лісових господарств), важливим є визначення орієнтовного порядку утворення державної лісогосподарської корпорації та заходів з його виконання.
 

Чинне законодавство містить лише загальні норми щодо утворення корпорацій, без детального визначення порядку їх створення та діяльності. За аналогією до Порядку утворення державних холдингових компаній, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22.08.2012 №773, керуючись нормами глави 12 «Об'єднання підприємств» Господарського кодексу України та Закону України «Про управління об’єктами державної власності» від 21.09.2006 №185-V, можна запропонувати наступний порядок утворення державного господарського об'єднання підприємств у формі державної лісогосподарської корпорації:
1. Корпорація утворюється на базі державних підприємств за рішенням Кабінету Міністрів України (відповідно до пункту 4 статті 199 Господарського кодексу України, пункту 1 статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 №794-VII).
Для створення корпорації за рішенням органу, до сфери управління якого входять підприємства, що утворюють об'єднання, необхідне визначення цього випадку законом (згідно пункту 4 статті 199 Господарського кодексу України).
2. Ініціатором утворення державної лісогосподарської корпорації може бути Державне агентство лісових ресурсів України – уповноважений орган управління державним майном (відповідно до пункту 1.2) статті 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності»; Положення про Державне агентство лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №521).
3. Ініціатор (Державне агентство лісових ресурсів України) подає органу, що приймає рішення про її утворення (Кабінету Міністрів України), відповідне звернення, до якого додаються такі документи:
1) обґрунтування доцільності утворення корпорації;
2) стратегічний план розвитку корпорації;
3) перелік державних підприємств, на базі яких пропонується утворити корпорацію, із зазначенням відомостей щодо кожного підприємства;
4) проект статуту корпорації.
Державне агентство лісових ресурсів України як уповноважений орган управління самостійно забезпечує підготовку зазначених документів (відповідно до пунктів 1.2), 1.5) статті 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності»).
4. Згідно Закону України «Про захист економічної конкуренції» створення державної лісогосподарської корпорації визнається узгодженими діями.
Тому, відповідно до Закону України «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.1993 №3659-XII, чинного Положення про порядок подання заяв до органів Антимонопольного комітету України про надання дозволу на узгоджені дії суб'єктів господарювання, затвердженого розпорядженням Антимонопольного комітету України від 12.02.2002 №26-р., Державне агентство лісових ресурсів України має звернутися Антимонопольного комітету для отримання дозволу на узгоджені дії суб'єктів господарювання.
Розгляд заяви про надання дозволу на узгоджені дії триває протягом трьох місяців з дня прийняття її до розгляду.
5. Державне агентство лісових ресурсів України за дорученням Кабінету Міністрів України протягом одного місяця з дня отримання дозволу Антимонопольного комітету готує за погодженням з Мінагрополітики, Мінекономрозвитку, Мінфіном, Антимонопольним комітетом і Мін'юстом проект рішення Кабінету Міністрів України про погодження утворення корпорації та подає його в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України. До проекту зазначеного рішення додаються документи, передбачені пунктом 3 цього Порядку.
6. У разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про погодження утворення корпорації орган, який подав проект відповідного рішення (Державне агентство лісових ресурсів України), здійснює заходи щодо забезпечення утворення корпорації відповідно до вимог законодавства.
 

Державну лісогосподарську корпорацію пропонується утворити з метою координації діяльності її учасників для розв'язання спільних економічних та соціальних завдань, забезпечення розвитку лісогосподарської галузі, концентрації інтелектуального, технологічного, економічного потенціалу, кадрових ресурсів, підвищення ефективності їх використання.

В пропозиціях до проекту Статуту визначений перелік завдань, що складають предмет діяльності корпорації. На слайді приведена ті, що найбільш повно відповідають цілям «координації діяльності» та «концентрації потенціалу».
Управлінську та господарську діяльність державної лісогосподарської корпорації пропонується зосередити на організації та проведенні учасниками спільних проектів, які розглядаються як ключовий елемент реалізації планової діяльності корпорації, та як засіб перерозподілу коштів в межах корпорації. Термін «спільні проекти» вживається в законодавстві України, зокрема, в Законі України «Про холдингові компанії в Україні».
 

На слайді, в таблицю зведені приклади статутної діяльності корпорації, якій сприятиме концентрація економічного потенціалу її учасників.
Реалізація пропозицій Концепції реформування лісового та мисливського господарства України щодо і) спрямування коштів від рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів переважно на фінансування лісовідновлення та лісорозведення, охорони та захисту лісу, інших заходів природоохоронного характеру, передбачених Лісовим кодексом України; іі) внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо визначення механізму бюджетного фінансування лісового господарства з урахуванням регіональних особливостей умов ведення лісового господарства спрямовані на вирішення питання підтримки лісогосподарських підприємств з низькими показниками фінансової стійкості, але не в змозі вирішити завдання концентрації капіталу учасників корпорації.
Між іншим, природною є участь в складі корпорації державного підприємства «Укрлісконсалтинг», що вже де-факто реалізує корпоративні проекти.

Відповідно до пункту 4 статті 121 Господарського кодексу України управління державним господарським об’єднанням здійснюють правління об'єднання і генеральний директор. Склад правління, порядок управління корпорацією визначаються Статутом.
Генеральний директор корпорації призначається на посаду Кабінетом Міністрів України згідно з пунктом 1 статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пунктом 4 статті 122 Господарського кодексу України. Пропонується визначити в Статуті корпорації та Положенні про Державне агентство лісових ресурсів України, право Голови агентства як керівника органу, до сфери управління якого належить корпорація, вносити до Кабінету Міністрів України подання на посаду генерального директора корпорації (параграф 44 проекту Статуту корпорації, пункт 9.18) проекту Положення про Державне агентство лісових ресурсів). Генеральний директор здійснюватиме оперативне управління діяльністю корпорації (параграф 43 проекту Статуту корпорації).
З метою розробки стратегічних планів корпорації та контролю за їх виконанням, у складі Державного агентства лісових ресурсів України, може бути створена Наглядова рада (на виконання положень пункту 1.5) статті 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності».
Для здійснення контролю за діяльністю корпорації Державне агентство лісових ресурсів України створює ревізійну комісію, на виконання пункту 1.10) статті 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності» (параграф 55 проекту Статуту корпорації).
В пропозиціях до проекту Статуту державної лісогосподарської корпорації запропоновано правління корпорації назвати Радою директорів, а керівництво поточною діяльністю корпорації покласти на Секретаріат правління, до складу якого входитимуть: генеральний директор – голова правління, заступники генерального директора, керівники філій корпорації.
Генеральний директор корпорації укладає контракти з керівниками державних підприємств відповідно до пункту 1.1) статті 9 Закону України «Про управління об’єктами державної власності» (параграф 47.11) Статуту корпорації). Філії (відокремлені підрозділи) корпорації призначені, насамперед, для організації планово-звітної роботи підприємств учасників корпорації на виконання пункту 1.3) статті 9 Закону України «Про управління об’єктами державної власності» (параграф 42 Статуту корпорації), та організації фінансово-господарської діяльності корпорації.
Поєднання вказаних повноважень з призначення керівників та організації звітності в межах корпорації разом передачею корпорації функцій з управління об’єктами державної власності на виконання пункту 1.10) статті 6. Закону України «Про управління об’єктами державної власності» є умовами забезпечення самостійності господарської діяльності державної корпорації.
 

Механізми організації корпоративної діяльності учасників повинні регламентуватися відповідними внутрішніми нормативними документами. В Статуті корпорації доцільно передбачити, що діяльність учасників координується корпорацією через відповідний механізм корпоративних положень і регламентів, що розробляються і затверджуються правлінням корпорації в установленому порядку.
 

Як зазначалося раніше, ключовим елементом фінансово-господарської діяльності має стати підготовка правлінням корпорації та реалізація підприємствами-учасниками спільних проектів.
Щодо спільних проектів: До компетенції секретаріату правління входитиме підготовка планів реалізації та кошторисів; здійснення контролю за формуванням політики ціноутворення на продукцію (товари, послуги) учасників корпорації в рамках цих проектів (параграф 42 проекту Статуту корпорації). До компетенції Ради директорів корпорації належатиме розгляд та затвердження спільних проектів, їх кошторисів та планів реалізації; прийняття рішення про встановлення розміру відрахувань учасниками корпорації для створення фонду фінансування спільних проектів; затвердження щорічного звіту генерального директора про хід реалізації спільних проектів (параграф 35 проекту Статуту корпорації).
 

Законодавством не передбачені повноваження державних господарських обєднань щодо утворення, реорганізації та припинення діяльності підприємств, затвердження їх статутів. Відповідно до пункту 1.1) статті 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності» повноваження щодо утворення, ліквідації та реорганізації створення підприємств відносяться до компетенції Державного агентства лісових ресурсів України як уповноваженого органу управління (відповідно до пункту 11.18) Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №521, – до компетенції Голови агентства).

Заходи щодо юридичного забезпечення діяльності державної лісогосподарської корпорації після прийняття рішення про її утворення повинні передбачати:
– погодження Статуту корпорації Антимонопольним комітетом України відповідно до пункту 1 статті 121 Господарського кодексу України, частини 4 статті 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет»;
– затвердження Статуту корпорації Кабінетом Міністрів України відповідно до пункту 5 статті 119 Господарського кодексу України, пункту 1 статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Випадок затвердження Статуту корпорації як господарської структури Державним агентством лісових ресурсів України як уповноваженим органом управління згідно статті пункту 1.3) статті 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності», не визначений законом, як це передбачено положеннями пункту 4 статті 119 Господарського кодексу України;
– затвердження стратегічного плану розвитку корпорації Державним агентством лісових ресурсів України згідно пункту 1.5) статті 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності», використовуючи методологію затвердження фінансових планів державних господарських об’єднань, що визначається Кабінетом Міністрів України, відповідно до пункту 2 статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
– призначення Кабінетом Міністрів України на посаду генерального директора корпорації та його заступників відповідно до пункту 1 статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пункту 4 статті 121 Господарського кодексу України. Укладання Державним агентством лісових ресурсів України контракту з генеральним директором корпорації відповідно до пункту 1.1) статті 9 Закону України «Про управління об’єктами державної власності»;
– реєстрацію корпорації (юридичної особи) в установленому порядку згідно пункту 1 статті 58 Господарського кодексу України, статті 25 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» від 15.05.2003 №755-IV;
– проведення засідання правління (ради директорів) корпорації та прийняття рішень про утворення філій/ відокремлених підрозділів та призначення їх керівників відповідно до статті 95 Цивільного кодексу України;
– внесення відомостей про філії та відокремлені підрозділи корпорації до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців відповідно до статті 28 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців»;
– здійснення Державним агентством лісових ресурсів України передачі корпорації функцій з управління об’єктами державної власності відповідно до пункту 1.10) статті 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності».