13/09/2015
0В команде Всемирного Банка, задействованной в реализации программы ФЛЕГ, принято проводить внутреннее обсуждение разрабатываемых проблем. Не исключением была и проблема законодательного регулирования доступа в лес, обсуждение которой проведено в апреле-мае. К сожалению, из-за отсутствия согласования Гослесагентства, мы не сумели своевременно провести публичное обсуждение темы, которое состоится 21 сентября, уже после подачи законопроекта в ВР. Однако, изначально была заключена договоренность о том, что после по итогом публичного обсуждение законопроект будет дорабатываться и исправляться. Ниже размещена моя точка зрения по проблеме доступа в лес и связанным с ней вопросам, которая сформулировано до знакомства с работой Олега Сторчоуса. Возможно кого-либо она заинтересует. Буду благодарен за критику и дополнения. М.П.
Теория и практика регулирования «общего пользования лесами» и «доступа в лес»
Конституция защищает права граждан Украины на пользование окружающей средой (Природой) и её ресурсами, к числу которых относится лес. Однако она не содержит норм, регулирующих это право, которые должны быть приведены в соответствующем законодательстве («Земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины…. являются объектами права собственности Украинского народа… Каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности народа в соответствии с законом.» /Конституция Украины, ст. 13/). В этой связи, значимость законодательства, регулирующего пользование природными ресурсами, в частности Лесного Кодекса (ЛК) многократно возрастает.
Базовые положения, обеспечивающие конституционное право граждан на использование природных ресурсов, содержит Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» , гарантирующий «право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.» (ст.38). Закон по-разному определяет перечень природных ресурсов, пользование которыми подлежит регулированию. В статье 5 к их числу отнесены земля, недра, воды, атмосферный воздух, лес и другая растительность, животный мир, ландшафты, а также другие природные комплексы. В статье 39 перечень природных ресурсов уже иной. В частности, к ресурсам государственного значения отнесены:
«а) територіальні та внутрішні морські води;
б) природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони;
в) атмосферне повітря;
г) підземні води;
д) поверхневі води, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області;
е) лісові ресурси державного значення;
є) природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;
ж) дикі тварини, які перебувають у стані природної волі в межах території України…
з) корисні копалини, за винятком загальнопоширених.»
Важно отметить, что в базовом законе, вводящем в правовое поле понятие «общего пользования»:
• «леса», как природный ресурс, называют и просто «лесом», и «лесными ресурсами» используя эти термины, как синонимы;
• землю, леса и диких животных, рассматривает, как отдельные объекты правового регулирования, на которые распространяется «право общего пользования».
Лесной Кодекс значимо меняет систему базовых понятий. Во-первых, понятие «лес» юридически отделяется от понятия «лесные ресурсы», для чего каждому из них дается отдельное определение. При этом на уровне здравого смысла остается очевидным, что пользоваться лесными ресурсами, будь то грибы или «полезные свойства леса» не возможно не пользуясь лесом в целом. Очевидно и то, что неотъемлемой частью любого лесопользования является пребывание в лесу.
ЛК разделяет право пользования лесами и право пользования лесными ресурсами. При этом, вопреки Конституции и закону «Об охране окружающей природной среды», кодекс не предусматривает права «общего пользования лесами», как комплексным природным ресурсом. В главе 2 ЛК приводится лишь два вида пользования лесами: постоянное и временное. В этой же главе приведена статья 23 регулирующее лесные сервитуты – как право пользования земельным лесным участком. В ней неожиданно смотрится указание на то, что «граждане имеют право свободно находиться в лесах государственной и коммунальной собственности, если иное не предусмотрено законом». Таким образом, право пребывать в лесу отнесено не праву общего пользования природными ресурсами, а некому всеобщему сервитуту, дающему гражданам Украины право «бесплатно пользоваться чужим (то есть государственным, коммунальным или «народным»???) земельным, лесным участком».
Понятие «общего пользования» в ЛК используется только по отношению к лесным ресурсам (ст.66) в смысле ЛК (ягоды, грибы… + невесомые полезности леса). При этом частью общего пользования лесными ресурсами является право граждан свободно находиться в лесах государственной и коммунальной собственности.
Таким образом, любое пребывания в лесу, в соответствии с буквой ЛКУ является с одной стороны сервитутом, дающим право бесплатно пользоваться чужим земельным участком (ст.23), а с другой видом общего пользования лесными ресурсами(ст. 66) ???
Существует два разных подхода к регулированию доступа в лес:
• прямое регулирование доступа в лес или пребывания в лесу путем внесения соответствующих статей в лесное законодательство;
• косвенное регулирование, через введение законодательных ограничений на право пользования.
То или иное регулирование права «доступа в лес», в большинстве густонаселенных государств является абсолютно необходимым, так как в современных условиях «право свободно находиться в лесах» сплошь и рядом конфликтует с требованием «устойчивого ведения лесного хозяйства в интересах настоящего и будущих поколений».
В лесном законодательстве европейских стран понятия «общее пользование лесами (лесными ресурсами)», «доступ в лес», «пребывание в лесу» используются, как взаимозаменяемые. Первое из них характерно для современных законов, регулирующих пользование природными ресурсами и охрану окружающей среды, второе – традиционно используется в законах о лесе. В Украине выбор понятия «общее пользование лесными ресурсами» обусловлен тем простым фактом, что Закон об охране окружающей природной среды» (1991) принят значительно раньше, чем Лесной Кодекс (1994) и в части, касающейся регулирования пользования, послужил его прототипом. Единственным значимым отличием является то, что в случае использования понятия «общее пользование» явно указывают правообладателя («Громадяни мають право…»ст.66, ЛКУ), а при использовании понятия «доступ в лес» без этого можно обойтись («Леса, находящиеся в собственности казны, доступны для населения» ст.26 Устав о лесах. Польша). На уровне здравого смысла, очевидно, как то, что население состоит из отдельных граждан, так и то, что, регулируя «общее пользование», законодатели неизбежно регулируют «доступ в лес» («пребывание в лесу») и наоборот. Регулирующий эффект зависит не от выбора понятия, а от качества проработки законодательных норм и способности обеспечить их соблюдение.
ЛКУ не содержит положений, прямо регулирующих доступ в лес, хотя и разрешает в нем «вільно перебувати». Однако, прежде чем где-либо свободно находиться, надо туда попасть, а, следовательно, прямо или косвенно доступ в лес должен регулироваться. В этой связи возникает необходимость уточнения многих статей ЛК, имеющих то или иное, часто косвенное, отношение к рассматриваемой проблеме. Большинство из них касаются пользования земельными участками лесного фонда, лесами и лесными ресурсами, а также полномочий по управлению лесами. При их ревизии необходимо:
• дифференцированно подходить к регулированию доступа в леса публичной и частной собственности;
• однозначно определить перечень ограничений доступа в лес
• указать полномочия органов, имеющих право ограничивать доступ в лес, а также правила, на основании которых они эти полномочия реализовывают;
• определить обязательства связанные с обеспечением реализации конституционного права на общее пользование природными ресурсами;
Коротко остановимся на каждом из пунктов.
1. Дифференциация подходов к доступу в публичный и частный лес
В статье 66 ЛКУ указано, что при согласии собственника граждане могут пребывать в частных лесах, однако ничего не говорится о том, как получить искомое согласие. О праве собственника ограничить доступ на свою территорию вообще не упоминается. В европейской традиции разрешать доступ в леса, при условии соблюдения набора требований (не вреди, соблюдай, помогай…) в том случае, если леса не огорожены и доступ в них не запрещен соответствующими предупреждающими надписями. Думаю, в Украине частным собственникам необходимо предоставить такую или подобную (вариантов много) возможность для ограничения доступа на свои земли, занятые лесом. В любом случае важно подчеркнуть, возможность «общего пользования» частным лесом зависит только от желания его собственника. На выбор этого решения значимо влияет уровень социально-экономического развития общества: чем оно беднее и коррумпированнее, тем больше тяга к высоким заборам у собственников.
2. Ограничения доступа в лес
Доступ в лес является одним из вариантов реализации конституционного права пользования природными объектами. В демократических государствах ограничения конституционных прав вводятся только законами и только для строго определенных целей, в частности, для защиты безопасности государства, общественного порядка, защиты окружающей среды, здоровья и общественной морали. Следуя этой традиции, Конституция Украины также указывает на то, что граждане могут реализовать свое право пользования природными объектами только в соответствии законами, которые могут это права ограничить. Ограничение доступа в лес (общего пользования лесами) является абсолютно необходимым, прежде всего с целью защиты самого леса, который является важнейшей составляющей окружающей среды.
Важно подчеркнуть, что конституционные права могут ограничиваться исключительно законами. Поэтому положение ст.66 ЛКУ, разрешающее общее пользование лесными ресурсами ВСЕГДА, «крім випадків передбачених цим Кодексом іншими законодавчими актами України» является ошибкой, так как позволяет ограничивать доступ в лес в обход законов, на основании нормативов, распоряжения, приказов и т.п. Следует подчеркнуть то, что в самом Лесном Кодексе (ст.88) приведено только два случая «обмеження на відвідування лісів населенням»: «на період пожежної небезпеки (1) та під час проведення заходів боротьби зі шкідниками(2)».
Лесные законы всех стран, так или иначе, ограничивают доступ в лес. В самом общем виде ограничения доступа можно разделить на постоянные или временные. Первые определены законом и действуют автоматически, вторые вводятся органами власти или лесными менеджерами на ограниченный срок.
Постоянные ограничения доступа в лес можно разделить на 4 группы:
1. запреты на посещение определенных лесных участков
2. запрет или ограничение определенных действий
3. ограничение передвижений в лесу
4. регулирования доступа в лес со специальными целями
В публичных лесах европейских стран обычно запрещают доступ в:
• молодняки высотою до 4-5 м;
• экспериментальные участки и семенные плантации;
• места дичеразведения;
• истоки рек и ручьев;
• участки, с высоким риском эрозии.
В условиях Украины к этому перечню следует добавить территории, загрязненные радионуклидами.
Некоторые из перечисленных объектов (молодняки, экспериментальные участки, плантации, участки дичеразведения) в европейских странах огораживают. В этих случаях законодательный запрет доступа одновременно является профилактической мерой, снижающей риск повреждение ограждений.
Запреты или ограничения определенных действий могут приводиться либо в виде правил поведения в лесу, либо в виде простого перечня запрещенных действий, либо совмещая оба варианта. Примером первого типа, являются ниже приведенные положения Лесного закона Эстонии (ст.32).
«Статья 32. Ограничения права лесопользования
…..
1) в лесах разрешается находиться, а также заготавливать ягоды, грибы, орехи, декоративные ветки, лекарственные и декоративные растения или их части, не нанося необоснованного вреда интересам собственников лесов, жизнедеятельности экосистемы и не причиняя беспокойства дичи, охраняемым животным в период их размножения и другим находящимся в лесах лицам, не оставляя в лесах не органического мусора, а также соблюдая правила пожарной безопасности и требования собственников или лиц, ведущих лесное хозяйство в государственных лесах;
2) разбивать палатки и разжигать костры можно только в подготовленных для этого местах или с разрешения собственников лесов либо лиц, ведущих лесное хозяйство в государственных лесах;
3) в лесах можно передвигаться с собаками, держа их на поводке, исключение из этого требования составляют служебные собаки при исполнении служебного задания и охотничьи собаки на охоте.»
В Лесном Законе Латвии аналогичные положение изложены иначе.
Раздел II. Право на пребывание в лесу
Статья 5.
(1) физические лица имеют право пребывать и свободно перемещаться в государственном лесу и лесу самоуправления, если нормативными актами не установлено иное. Транспортные средства разрешается использовать только для перемещения по лесным дорогам, за исключением случаев, когда перемещение разрешено также по лесу в целях ведения лесного хозяйства и охраны леса.
(2) Пребывание и свободное перемещение физических лиц в другом лесу может быть ограничено его собственником или правовым владельцем.
(3) Самоуправление по предложению Государственной службы леса или органа по охране среды в интересах пожарной безопасности леса, а также в интересах особо охраняемых территорий, охраны лесных растений и животных может ограничить право физических лиц на пребывание и свободное перемещение в лесу.
(4) Если право физического лица на пребывание и свободное перемещение в лесу ограничено, собственник или правовой владелец леса обязан ограничить соответствующую территорию хорошо заметными предупредительными надписями.
(5) Государственные должностные лица при исполнении служебных обязанностей и лица, выполняющие инвентаризацию и мониторинг леса, при исполнении рабочих обязанностей имеют право без ограничений перемещаться по лесу, в случае необходимости предъявляя служебное или рабочее удостоверение или регистрационный документ лица, выполняющего инвентаризацию и мониторинг леса.
(6) Ограничение на пребывание и свободное перемещение в лесу имеет силу лишь в том случае, если выполнено установленное частью четвертой настоящей статьи требование.
Статья 6.
Обязанностью находящегося в лесу лица является соблюдение правил пожарной безопасности леса, не нанесение повреждения лесной почве и инфраструктуре леса, не загрязнение отходами леса, соблюдение установленного порядка при пользовании местами отдыха, не разрушение птичьих гнезд и муравейников и не нанесение вреда иным образом лесным растениям и животным, а также не захождение на установленные частями второй и третьей статьи 5 настоящего Закона территории.
В прямые перечни обычно включают запреты на:
• загрязнение почвы и воды;
• захламление;
• копание почвы;
• удаление верхнего слоя почвы
• уничтожение грибов и их мицелия;
• уничтожение или повреждение деревьев, кустарников или других растений;
• уничтожение объектов инфраструктуры, аншлагов и опознавательных знаков;
• сбор грибов, ягод, лекарственных растений и т.п. в местах, отмеченных объявлениями о запрете данных видов пользования или в чрезмерных объемах;
• выпаса скота;
• установка кемпингов, палаток, домиков, заборов и иных временных сооружений в местах, не согласованных с владельцами леса или лесными менеджерами;
• уничтожение яиц и птенцов, разорение гнезд, нор, и иных убежищ для животных;
• беспокойство, преследование, ловля и убийство диких животных;
• проникновение на территорию огороженных участков и участков, отмеченных знаками, запрещающими доступ
• выгул собак без поводка;
• нарушение тишины и покоя, использование звуковых сигналов, за исключением сигналов тревоги;
• разжигание костров за пределами отведенных для этой цели мест;
• использование открытого пламени и курение при повышенной пожарной опасности.
В лесных законах многих стран содержатся нормы, касающиеся передвижения по лесам. Без ограничения оно возможно по дорогам общего пользования и лесным дорогам, обозначенным соответствующими знаками. Обычно, езду по бездорожью на внедорожниках, квадроциклах и подобной технике, а также передвижение верхом на лошадях разрешают только по определенным маршрутам. В странах с большой плотностью населения иногда вводят правила, касающиеся парковки транспорта на лесных дорогах.
В некоторых странах оговаривают особенности осуществления специальных видов общего пользования, к примеру, размещение пасек или проведение соревнований и иных массовых мероприятий. Существует свободная и бесплатная возможность пребывания в лесу с этими целями, но при этом закон требует выполнения определенных условий, которые обычно просты и сводятся к предупреждению лесовладельца или лесного менеджера.
Временные ограничения доступа вводятся на короткий отрезок времени, обычно в связи с высоким риском возникновения лесных пожаров. Существуют и иные причины, которые могут потребовать ограничение доступа в лес. Некоторые из них ещё недавно трудно было даже представить… К примеру:
• опасность для жизни человека по естественным (высокая вероятность наводнений, схода лавин) или антропогенным (локальные техногенные катастрофы, побег преступников, минирование лесов), причинам;
• интересы государства (военные учения, установление особого режима в приграничной зоне)
• локальный запрет доступа на участки, где проводятся рубки или ведется химическая борьба с вредителями
Принцип действий во всех случаях одинаков:
• уполномоченные органы власти предупреждают население о вводе запрета
• владельцы лесов или лесные менеджеры закрывают лесные дороги шлагбаумами.
Во многих странах, существует законодательное требование к владельцам, пользователям и менеджером лесов, обязывающее их размешать аншлаги с указанием причины и сроков запрета. Если шлагбаумы на лесных дорогах открыты и нет сообщений, предупреждающих о запрете доступа в лес, то его посещение является законным, даже в том случае если СМИ объявили о высокой пожарной опасности.
Методика обоснования ввода временных ограничений по причине должна быть научно обоснована и утверждена законодательно. Безусловно, нельзя допускать огульного запрета доступа в лес на всей территории таких больших стран, как Украина, без учета региональных погодных условий и метеопрогноза.
3. Полномочия по ограничению доступа в лес
В подавляющем большинстве стран ограничение доступа в лес в связи с высокой пожарной опасностью устанавливают местные органы исполнительной власти. В условиях Украины, на областном уровне эту обязанность логично возложить на областные администрации.
Установление локальных ограничений, связанных с лесными работами, входит в обязанность «лесников» – владельцев (постоянных пользователей) лесов или лесных менеджеров. Следует подчеркнуть, что временное ограничение доступа в лес, – это не право, которое можно реализовать или не реализовать, исходя из собственного понимания ситуации, а обязанность выполнить предписания закона при возникновении определенной ситуации.
4. Обязательства государства, связанные с обеспечением доступа в лес
Очевидно, что право свободного доступа в публичный лес является неотъемлемой частью права общего пользования лесами (трактовка Конституции) и общего пользования лесными ресурсам (трактовка ЛК). Реализация этого права возможна только при наличии физической возможности попасть в лес. В частности, для этого необходима развитая лесная инфраструктуры, создание которой следует рассматривать с одной стороны, как важнейший фактор обеспечения устойчивого, многоцелевого лесопользования, а с другой, как стратегическую инвестицию, значительно удорожающую стоимость земли и леса, как государственного имущества. В данном контексте под лесной инфраструктурой понимаются не только лесовозные дороги, но и велосипедные дорожки, пешеходные тропы, кемпинги, лесные гостиницы и хижины, причалы и рекреационные пункты… Обеспечение её создания – задача государства, как собственника земель и гаранта эколого-социальной стабильности общества. В этой связи, в рамках общей проблемы обеспечения доступа в лес, не следует упускать из вида вопросы, связанные с обеспечением транспортной доступности лесов.
Ведущие европейские страны, добившиеся успеха в создании лесной инфраструктуры (Австрия, Швейцария, Германия и другие), уделяли данной проблеме особое внимание, обеспечивая её решение и законодательно, и финансово. Сейчас их примеру следует Румыния, где принят закон «О доступности национальных лесов» (№. 56/2010, от 23 марта 2010 года), согласно которому часть дохода от реализации древесины направляется в «Фонд доступности лесов» и используется исключительно на строительство и реконструкцию объектов лесной инфраструктуры. При этом приняты действенные меры, препятствующие уклонению от платежей, нецелевому использованию средств и нарушению планов, определяющих размещение и очередность выполнения работ. Подобным образом следует действовать и в Украине.
Безусловной данный аспект проблемы «доступа в лес» требует отдельного правового регулирования и лежит в стороне от рассматриваемой темы. Однако для Украины, особенно карпатского региона и зеленых зон мегаполисов с миллионным населением он весьма актуален.
Регулирование пользование землями лесного фонда, лесами, лесными ресурсами и доступ в лес в лесном законодательстве Украины: состояние и перспективы
Пользование «лесами», во всем их правовом многообразии, – один из самых сложных и запутанных вопросов ресурсного права. Он влияет на обеспечение доступа в лес, но сам по себе значительно шире. Понимая это, мы все-таки решили бегло проанализировать проблему в целом, хотя бы для того, чтобы понять стоит ли совершенствовать действующую систему законодательного регулирования пользования, или разумнее «сравнять её с землей» и создать заново.
Фактом является то, что разные виды природных ресурсов (земля, лес, водные объекты, недра, объекты животного мира) часто привязаны к одной территории, к примеру, лесному фонду, объединяющему все леса и сопутствующие территории, на землях вех категорий. Теоретически, законодательно регулируя любое «пользование» в лесном фонде необходимо:
• учитывать целевое назначение земель и лесов разных целевых категорий;
• стремиться к созданию простой и не противоречивой системе лесопользования
Пользование землями и лесами разного целевого назначения. Необходимо подчеркнуть то, что правовое регулирование пользования землями ПРЯМО ЗАВИСИТ категорий земель, тогда как правовое регулирование пользования лесами НИКАК НЕ СВЯЗАНО с категориями лесов. Ситуация многократно осложняется тем, что:
• целевое назначение земель и лесов не совпадают
• деление лесов по категориям земель при учете лесов, планировании и организации лесного хозяйства не используется.
Согласно статьи 55 ЗКУ «До земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства». Таким образом, почти все земли, находящиеся в постоянном пользовании лесохозяйственных предприятий, в том числе покрытые лесом земли зеленых зон, берегов рек, заказников и заповедных урочищ относятся к ЗЕМЛЯМ ЛЕСОХОЗЯЙСТВЕННОГО ЗНАЧЕНИЯ, на использование которых законы не накладывают никаких ограничений. Рассмотрим следствия этого на примере нескольких реальных ситуаций.
ЗКУ Украины накладывает жесткие ограничения на использование земель водного фонда, в том числе прибрежных полос, где запрещаются многие виды деятельности (ст.61-62). Согласно ст.58 ЗКУ «До земель водного фонду належать землі, зайняті: …. прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами. В этой связи, прибрежные полосы, занятые лесом, учитываются как земли лесохозяйственного значения, на которые никакие ограничения не распространяются. Правильно ли это?
ЗКУ не предусматривает возможность передачи земель природно-заповедного фонда в аренду. Однако отнесение территории заказников и заповедных урочищ к землям лесохозяйственного значения дает законную возможность передачи их в долгосрочное пользование для ведения охотничьего хозяйства, что часто противоречит не только букве закона, но и здравому смыслу. Закон о природно-заповедном фонде ограничивает или запрещает охоту в заказниках, но леса заказников, расположенных на землях лесохозяйственного значения (их большинство) можно законно передавать в долгосрочное пользование для ведения охотничьего хозяйства. Где логика?
На земли ряда категорий, в частности оздоровительного и рекреационного значения, запрещается любая деятельность, противоречащая их целевому назначению. Отнеся территорию лесопарков, зеленых и курортных зон, находящуюся в постоянном пользовании лесных предприятий, к землям лесохозяйственного значения, законодатель создал потенциальную возможность передавать рекреационные леса в долгосрочное пользование для ведения охотничьего хозяйства. Подобная деятельность не уместна в зонах массовой рекреации, в том числе потому, что всегда сопряжена с ограничением доступа в лес. Как оценивать подобную ситуацию?
Согласно статьи 18 ЛКУ, «об’єктом тимчасового користування можуть бути ВСІ ліси, що перебувають у державній, комунальній або приватній власності», без каких-либо ограничений. На наш взгляд это базовое положение ошибочно. Здравый смысл подсказывает, что пользование лесами, также как землями, следует ограничивать в зависимости от их целевого назначения. Другой путь решения проблемы, – обеспечения однозначного соответствия целевого назначения лесов и земель. Без этого, адресованное постоянным и временным пользователям требование «дотримуватися встановленого законодавством режиму використання земель» (ст19-20 ЛКУ), воспринимается как глупость или издевательство.
Пользование землями лесного фонда, лесами и лесными ресурсами. Какие виды пользования возможны на территории лесного фонда? Большинство конфликтов по поводу ограничения доступа в лес, связанно с деятельностью постоянных и долгосрочных временных пользователей, которые часто ощущают себя полноправными собственниками лесов. Поэтому при рассмотрении проблем пользования можно было бы ими и ограничиться. Однако закон должен по возможности учитывать все возможные ситуации, поэтому круг субъектов права пользования теоретически следует расширить. Помимо прочего, это позволит объемнее представить круг накопившихся проблем.
В состав земельных участков лесного фонда входит не менее 500 тыс. га земель с.-х. назначения, из них около 400 тыс. га полезащитных лесных полос. Согласно ЗКУ эти земли могут быть арендованы, в связи с чем, к «временным пользователям лесов», добавляются потенциальные «временные пользователи земель», другими словами – арендаторы. Более того, создается впечатление что, законодательство допускает возможность одновременной сдачи лесных полос в аренду (ЗКУ) и долгосрочное пользование лесами (ЛКУ) ???
В Украине, в том числе среди юристов, трактующих лесное законодательство, распространено мнение о том, что аренда лесных земель не возможна. Оно основано на том, факте, что в главе 11 ЗКУ (Земли лесохозяйственного значения) и ЛКУ аренда лесов не упоминается. Однако до 2006 года аренда земель лесного фонда о существовала и де-юре и де-факто. Нам не удалось найти ни одного документа прямо её запрещающего, в связи с чем, исходя из принципа «всё не запрещенное дозволено» можно предположить, что возможность аренды земель лесохозяйственного значения теоретически всё-таки существует. Позиция по этому поводу авторитетных арбитров, к примеру,- Верховного суда, нам не известна, поэтому сомнения остаются. В тоже время юристы сплошь и рядом, следуя определения популярных энциклопедий /Аре́нда (лат. arrendare — отдавать внаём) — форма имущественного договора, при которой собственность передаётся во временное владение и пользование (или только во временное пользование) арендатору за арендную плату./ рассматривают "временное пользование лесами" и "аренду" как синонимы. Например:
Орендарі не сплачували за користування лісом. Прокуратура звернулась до суду
01/09/2015 – 15 перегл.
Чугуївська міжрайонна прокуратура направила 2 позови до Печенізького районного суду щодо розірвання договорів довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками орендарями, які роками не сплачували оренду, та стягнення з них виниклої заборгованості.
Як розповів міжрайонний прокурор Олександр Сузий, договори було укладено ще у 2008 році для використання земель у рекреаційних цілях – для організації особистого відпочинку.
"Проте, в порушення чинного законодавства громадяни понад 3 роки не сплачували оренду за користування лісовими ділянками державної форми власності загальною площею 1 га. Заборгованість склала близько 15 тис. грн. ", – пояснив О. Сузий.
Прес-служба прокуратури Харківської області
Джерело: http://khar.gp.gov.ua
http://www.lesovod.org.ua/node/25868
Кроме арендаторов, к числу пользователей следует добавить и держателей земельных и лесных сервитутов. Хотя в принципе, лесной сервитут, в трактовке ЛКУ – это непонятное, чтобы не сказать уродливое, ответвление земельного сервитута.
Нельзя забывать и об охотничьей фауне, которая является природным ресурсом государственного значения. Пользование этим ресурсом осуществляется посредством договорного пользования охотничьими угодьями. Согласно определения ЗУ Об охотничьем хозяйстве и охоте «мисливські угіддя – ділянки суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства». Пользование охотничьими угодьями является долгосрочным и платным, но это не аренда (около трети угодий приходится на леса, которые в Украине не арендуются) и не долгосрочное пользование лесами (две трети угодий – земли с.-х. значения, водного фонда и иных категорий, которые к лесам не относятся).
Ниже приведена схема, иллюстрирующая систему пользования государственными землями лесного фонда, лесами и лесными ресурсами в государственных лесах, составленная в соответствии с буквой действующего лесного законодательства. Мы намеренно не включили в нее виды пользование регулируемые земельным правом (аренду земель и земельные сервитуты) и законом «Об охотничьем хозяйстве и охоте» (пользование охотничьими угодьями).
На ниже следующей схеме приведены следующие сокращения:
ПП – постоянный пользователь
ВДП – временный долгосрочный пользователь
ВКП – временный краткосрочный пользователь
ОИВ – орган исполнительной власти
ГП – главное пользование
ЛКУ –Лесной Кодекс Украины
Рис.1. Схема пользования землями лесного фонда, лесами и лесными ресурсами в государственных лесах согласно букве лесного права
Уже при беглом взгляде на схему бросаются в глаза следующие обстоятельства:
1) Правовой институт «постоянных пользователей лесами» является «условным». Положение статьи 17 ЛКУ о том что «Ліси надаються в постійне користування на підставі рішення органів виконавчої влади…и т.д» никогда и нигде не выполнялось. Никто никому леса в постоянное пользование не передавал. Постоянные пользователи получили их в качестве «принадлежности земли». Самостоятельного правового значения статус «постоянный пользователь лесов» не имеет. Это лишь «бесплатное приложение» к статусу постоянного пользователя земельных участков;
2) Все виды пользования лесами, приведенные в главе 2 ЛКУ являются фиктивными:
a. В законодательном поле не существует долгосрочного временного пользования лесами для ведения охотничьего хозяйства. По закону «Об охотничьем хозяйстве» и охоте охотничье хозяйство ведется на основе договоров пользования охотничьими угодьями. Лесное законодательство такого ресурса не знает.
b. Не существует долгосрочного временного пользования лесами для «культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт» /ст.18/. Вместо этого существует пользование полезными свойствами лесов, как составная часть специального пользования лесными ресурсами;
Справедливости ради надо отменить, что «ПРАВИЛА використання корисних властивостей лісів» предусматривают договорное, долгосрочное пользование «полезностями лесов», которое не предусмотрено ни ЛКУ, – в части регулирования специального пользования ресурсами, ни правилами специального пользования лесными ресурсами. Однако, если признать что постоянные пользователи согласно обсуждаемых правил, могут передавать в долгосрочное пользование для использования полезных свойств леса сами леса, то следует согласиться и с тем, что это незаконно, так как противоречит вышестоящему законодательству (ст.18 ЛКУ дает им право лишь согласовывать долгосрочное пользование лесами) и грубо нарушает базовые основы украинского лесного права, которое не предоставляет постоянным пользователям право распоряжаться лесами. Создается впечатление, что в данном случае понятия «леса» и «лесные ресурсы» рассматриваются, как синонимы. Однако они явно определены (ЛКУ ст.1 и ст.6) и не тождественны.
Кроме того, надо заменить, что ЛК и Правила специального пользования вообще не предусматривают возможность осуществления специального пользования на договорной основе. Его вводят Правила использования полезных свойств леса, являющиеся нормативом третьего уровня, которые в принципе не должны противоречить закону.
c. Не существует временного краткосрочного пользования лесами для побочного пользования и заготовки второстепенных лесных материалов. Есть аналогичное по смыслу и содержанию специальное пользование лесными ресурсами;
d. Лесные сервитуты, которые, помимо прочего, согласно букве статьи 23 ЛКУ, позволяют гражданам право свободно находиться в лесах, не нашли практического применения. Право пребывать в лесах всем жителям Украины гарантировала Конституция. Его называют «правом общего пользования» и оно урегулировано Законом об охране окружающей природной среды и ЛКУ, хотя качество регулирования оставляет желать лучшего.
В целом создается впечатление, что блок лесного законодательства, регулирующий постоянное и временное пользование лесами (гл.2 ЛКУ) не нужен и фактически не используется. В реальной жизни пользование базируется на положениях блока законодательства, который регулирует специальное использование лесными ресурсами. Он также весьма далек от совершенства. И дело не только в коллизиях, связанных с запаздыванием обновления нормативов, после поправок, внесенных в ЛКУ в последние годы. Вопросы вызывает правовой фундамент, на котором базируется право специального пользования лесными ресурсами:
1. Лесное законодательство делегирует постоянным пользователям государственных лесов право давать разрешения (в виде лесорубочных и лесных билетов) и заключать долгосрочные договора дающие доступ к специальному пользованию лесными ресурсами, в том числе полезными свойствами растущего леса и основному объему древесины (кроме древесины, заготавливаемой при главном пользовании). Очевидно, выдавать разрешения и заключать договора на пользование государственными ресурсами могут только субъекты, имеющие право распоряжения ими. Постоянные пользователи такого права лишены. Органы власти и местного самоуправления лишены права делегировать свои полномочия по распоряжению лесами третьим лицам. На каком основании государственные лесные предприятия (постоянные пользователи) распоряжаются лесными ресурсами и разрешают пользоваться ими, в том числе и самим себе? Правильно ли это с позиций права?
2. Благодаря законотворчеству специалистов Гослесагентства (ранее Госкомлесхоза) украинское законодательство обогатилось понятиями «долгосрочное пользование лесами» и «долгосрочное пользование охотничьими угодьями». Насколько эти понятия правомерны с точки зрения земельного права? Как эти виды пользования «территориями» соотносятся с пользованием землей? Должны ли они учитываться, как «правовые отягощения» при ведении земельного кадастра?
3. Хозяйственное право предполагает, что юридические лица самостоятельно заключают договора, распоряжаясь тем, что им принадлежит. Заключая договора на пользования «лесами», «охотничьими угодьями», «полезными свойствами лесов» государственные лесные предприятия, во-первых распоряжаются тем, что им не принадлежит, а во вторых действуют не самостоятельно, а по распоряжения органов власти. Отличаются ли «договора по распоряжению» от обычных договоров и кто несет ответственность за их выполнение? Тот, кто распорядился или тот, кто заключил договор? Могут ли подобные договора заключать государственные структуры, действующие на основе частного права, например лесные компании?
Многим кажется, что перечисленные и многие другие проблемы и вопросы можно бесконечно долго не замечать, не слышать и «забалтывать». Однако сейчас, в связи с анонсированной реформой, они переходят в практическую плоскость и «отмахнуться» от их обсуждения становится всё труднее. Дело в том, что украинский и европейский подходы к регулированию управления и пользования лесами кардинально отличаются. В частности, в странах ЕС:
• лес признается имуществом и учитывается в виде биологических активов на балансах собственников;
• у леса, находящегося в общегосударственной собственности, имеется только один распорядитель;
• многие государства для управления лесами создают лесные службы, делегируя им права распоряжаться лесами, в том числе и от имени собственника, торговать государственной древесиной. Такие службы выполняют роль государственных менеджеров, но нигде и никогда они не получают « власності на заготовлену ними продукцію та доходи від її реалізації»;
• и т.д.
В Украине всё иначе. В этой связи возникает вопрос:
МОЖНО ЛИ ПОСТРОИТЬ ЭФФЕКТИВНУЮ, ЕВРОПЕЙСКУЮ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ И ВЕДЕНИЯ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА НА ОСНОВЕ ДЕЙСВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ ИЛИ ЕГО НАДО КАРДИНАЛЬНО МЕНЯТЬ?
Ответ на него определяет направление приложения сил законодателей и юристов.
Безусловно, есть такие хорошо структурированные, локальные проблемы, законодательное регулирование которых можно кардинально улучшить не дожидаясь общего пересмотра лесного права. К их числу относится проблема доступа в лес, которая хотя и относится к блоку регулирования пользования лесами, достаточно автономна и относительно проста.
Предложения по совершенствованию лесного кодекса в части регулирования доступа в лес.
Ниже, по номерами приведены основные предложения, а ниже – курсивом краткие пояснения к ним.
1.Убрать статью 23 ЛКУ «Лесные сервитуты»
Статья не несет никакой правовой нагрузки. Регулирования права свободного пребывания в лесу, как «всенародного сервитута»- глупость.
2. Включить в ЛКУ отдельную статью «Право пребывания в лесу» в которой привести:
• особенности регулирования пребывания в лесах публичной и частной собственности
• перечень постоянных запретов
• запреты на действия в ходе пребывания в лесу
• ограничения на передвижения
• порядок ввода в действие временных запретов в период пожарной опасности
ЛКУ содержит понятие «пребывания в лесу» поэтому лучше использовать его, понимая, что это синоним понятия «доступ в лес». Конкретные предложения по содержанию статьи можно найти в этой работе на страницах 5-9.
3. В соответствующие статьи внести обязанности органов власти и постоянных пользователей временно ограничивать доступ в лес при высокой пожарной опасности, а также обязанности постоянных пользователей, вести хозяйственную деятельность, не ограничивая прав граждан на пребывание в лесу, кроме случаев, предусмотренных законом.
4. В соответствующие статьи внести обязанность временных пользователей вести свою деятельность без ограничения права граждан на свободное пребывание в лесу
5.Ограничить срок долгосрочного пользования лесами и охотничьими угодьями 5-10 лет
В принципе я считаю, что институт «долгосрочных пользователей» полезными свойствами леса и «охотничьими угодьями», которые по правовой сути очень похожи на «полезные свойства», надо ликвидировать, заменив его возможностью предоставления ПРАВ на определенную деятельность,- на оговоренной территории и на определенный срок.
К спорным вопросам относится необходимость запрета огораживания, которое многими воспринимается, как покушение на конституционные права граждан. Ограждение является абсолютно необходимым элементом современного лесного хозяйства, который используется во всех странах Европы, в частности потому, что при высокой плотности копытных вырастить качественный лес без надежной защиты молодняков практически не возможно. Чтобы избежать неверных толкования, в законах многих стран указывается на то, что доступ в публичные леса свободен, за исключением молодняков до 4-5 м высотой. Огораживание также используется для защиты опытных участков, мест произрастания особо редких видов, семенных плантаций и участков используемых для дичеразведения.
В Украине заборы часто используют, как средства сохранить элитные места отдыха для пользования «избранных». В этих случаях, обычно за ограду ведет хорошая дорога, за которой можно обнаружить водоемы, мангалы, беседки для отдыха и даже капитальные постройки. И сейчас очевидно, что наличие подобных сооружений не позволяет отнести территорию к участком дичеразведения, а огораживание является нарушением закона.
Путь законодательного усиления возможности разграничения «хороших и плохих заборов» возможен, но не исключено, что он закончиться тупиком.
