_6.jpg)
13/09/2015
0Приведенные ниже рекомендации в основном учтены в законопроекте «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення гарантій прав громадян на загальне використання лісових ресурсів», поданным Остапом Еднак. Проект размещен на УЛ 21 августа. Его тест смотрите ЗДЕСЬ. Будем благодарны за замечания и предложения, касающиеся как рекомендаций, так и законопроекта. М.П.
Рекомендації, розроблені в рамках програми FLEG II щодо вдосконалення законодавчого забезпечення прав громадян на доступ до лісів
Протягом березня – червня 2015 року консультанти програми «Правозастосування й управління в лісовому секторі країн східного регіону дії європейського інструменту сусідства та партнерства FLEG II» (виконавець – О.В. Сторчоус) надали рекомендації щодо удосконалення законодавчого забезпечення прав громадян на доступ до лісів. Абсолютна більшість цих рекомендацій була використана народним депутатом України Остапом Єднаком під час розробки проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення гарантій прав громадян на загальне використання лісових ресурсів». Цей законопроект зареєстрований у Верховній Раді України (реєстраційний №2515а від 20.08.2015) і на 07.09.2015 перебуває на розгляді профільних комітетів парламенту.
Надані рекомендації спрямовані на створення реальних юридичних механізмів захисту безперешкодного доступу громадян до лісів та використання дикорослих плодів для власних потреб як суттєвої умови реалізації конституційного права громадян на користування природними об’єктами права власності українського народу. Ключовою ідеєю пропозицій є необхідність законодавчого закріплення неприпустимості обмеження прав громадян на перебування в лісах (права на загальне використання лісових ресурсів), окрім випадків, коли існує нагальна потреба в забороні та обмеженні доступу до лісів (пожежонебезпечний період, обробка дерев отрутохімікатами тощо). Рекомендації передбачають визначення вичерпного переліку випадків, коли обмеження чи заборона дійсно необхідні. Також, передбачається запровадження адміністративної відповідальності за порушення права на доступ у ліс та інші правопорушення, пов’язані з незаконним зведенням будівель і споруд у лісах.
Очікується, що надані рекомендації, які стали основою згаданого законопроекту, дадуть змогу значно покращити правове регулювання забезпечення прав громадян на загальне використання лісових ресурсів, сприятимуть суттєвому зменшенню кількості випадків порушення вказаних прав і конфліктів у лісовій сфері, сприятимуть обізнаності й безперешкодному доступу громадян до інформації про використання лісових ресурсів.
Основні положення рекомендацій консультантів програми FLEG II, які увійшли до законопроекту №2515 і стосуються удосконалення законодавчого забезпечення прав громадян на доступ до лісів, такі:
1. Передбачено суттєве зменшення терміну довгострокового тимчасового користування лісами для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт – із 50 до 3 (трьох) років (зміни до ст.18 ЛКУ).
Обґрунтування: встановлений зараз максимальний термін для надання лісів у довгострокове тимчасове користування (надалі – ДТКЛ) є необґрунтовано великим, і потребує суттєвого зменшення. Зазначений у ст. 18 ЛКУ 50-річний термін економічно та екологічно необґрунтований, адже правовий режим тимчасового рекреаційного лісокористування на лісових ділянках об’єктивно не може створювати умов для вкладення значних інвестицій. Натомість, на сьогодні ДТКЛ саме через невиправдано великий термін розглядається як завуальована схема заволодіння лісами з подальшими намірами одержати у приватну власність відповідну земельну ділянку. Крім того, з огляду на складність розірвання договору ДТКЛ у судовому порядку, чинний строк користування створює підґрунтя для зловживань окремими тимчасовими лісокористувачами.
Очікується, що зменшення терміну надання лісів у ДТКЛ відсіюватиме тих лісокористувачів, які матимуть на меті відокремлювати лісові ділянки чи обмежувати доступ до них іншим громадянам, зводити паркани. Водночас обмежений строк рекреаційного та суміжного лісокористування сприятиме покращенню стану виділених лісів, наданню послуг рекреації широкому колу осіб.
2. Інформація про основні умови укладених договорів ДТКЛ протягом десяти днів повинна розміщуватися на офіційному сайті Держлісагентства України (зміни до ст. 18 ЛКУ).
Обґрунтування: доповнення обумовлені необхідністю забезпечення прозорості рішень влади, надання громадянам доступу до інформації про лісові ділянки, де проводиться рекреаційне лісокористування, протидії корупційним проявам тощо.
3. Вносяться «технічні» правки, спрямовані на удосконалення відносин довгострокового тимчасового користування: чітко визначаються сторони договору ДТКЛ, передбачені відповідні зміни щодо порядку реєстрації вказаних договорів (зміни до ст. 18 ЛКУ).
Обґрунтування: в чинній редакції ст. 18 залишається незрозумілим, з ким конкретно повинен укладати договір ДТКЛ тимчасовий лісокористувач: з обласною/районною адміністрацією, ОУЛМГ чи постійним лісокористувачем. Внесені правки усувають цей недолік. Слід зазначити, що в чинній редакції статті реєстрація договорів передбачена тільки для договорів, які укладають власники лісів. Проте, цього недостатньо, оскільки саме держаний орган повинен реєструвати всі укладені договори з метою збору повної інформації про спеціальне використання корисних властивостей лісів. Тому пропонується обумовити, що реєстрацію договорів повинні виконувати постійні лісокористувачі або власники лісів протягом визначеного терміну, а всі укладені договори повинні реєструватися в уповноваженому державному органі.
4. На постійних лісокористувачів передбачено покласти обов’язок забезпечення прав громадян на доступ до лісів (зміни до ст. 19 ЛКУ). Для реалізації цього обов’язку постійним лісокористувачам доцільно надати низку правових інструментів, а саме:
– можливість погодження встановлення огорож для споруд і будівель, які до набрання чинності новою редакцією ЛКУ були в законному порядку встановлені на лісових землях державної і комунальної власності;
– можливість прийняття рішень про припинення права тимчасового лісокористування шляхом анулювання лісових квитків і можливість подання позовів про розірвання договорів ДТКЛ;
– запровадження адміністративної відповідальності за незаконне встановлення будівель і споруд, а також за незаконне обмеження права громадян на загальне використання лісових ресурсів.
Обґрунтування: В чинній редакції ЛКУ не передбачено жодних механізмів для забезпечення прав громадян на доступ до лісів, збирання ними ягід, грибів, горіхів для власного споживання. Такий стан правового «вакууму» недопустимий і потребує чіткого визначення суб’єктів лісових відносин, які мають виступати гарантами забезпечення вказаного права громадян. Цими суб’єктами мають бути постійні лісокористувачі – державні та комунальні лісогосподарські підприємства, що мають спеціалізовані лісогосподарські підрозділи, які ведуть лісове господарство. Сьогодні вони є повноправними господарями наданих їм лісів, абсолютна більшість із них наділена законом правом здійснювати адміністративне провадження.
5. Запропоновано використання в тексті відповідних статей Лісового кодексу України єдиного нормативного визначення суміжних понять: а) відвідування лісів громадянами та б) вільного збирання ними дикорослих рослин і плодів для власного споживання, замінивши їх єдиним узагальнюючим поняттям «право на загальне використання лісових ресурсів» (статті 31–33, 66, 78 ЛКУ).
Обґрунтування: в чинній редакції статей Лісового кодексу України вживається різна термінологія, що стосується права громадян на відвідування лісів («відвідування лісів населенням, в’їзд до них транспортних засобів»). У контексті чинного закону ці суміжні формулювання не завжди використовуються разом: приміром, заборона на відвідування лісів населенням у період високої пожежної небезпеки автоматично тягне за собою і суміжну з нею заборону громадянам збирати для власного споживання в лісах гриби, ягоди тощо. Тому пропонується досконаліше і точніше формулювання цього поняття.
6. Чітко визначається перелік обмежень і заборон доступу громадян до лісів, виходячи з особливостей правового режиму земель, на яких ростуть ліси (землі оборони, енергетики, ПЗФ, зони відчуження, що зазначали радіоактивного забруднення, а також у межах контрольованих прикордонних районів), а також враховуючи необхідність забезпечення окремих суспільно важливих інтересів та охорони здоров’я й майна самих громадян (у період високої пожежної небезпеки, проведення робіт із застосуванням пестицидів). Слід підкреслити, що перелік випадків заборон і обмеження прав громадян на загальне використання лісових ресурсів у відповідній статті має бути вичерпним і при цьому співвідноситись із суміжним законодавством (ст. 66 ЛКУ).
Обґрунтування: право громадян на доступ до лісових ресурсів не може бути абсолютним з огляду на існування об’єктивних обмежень і заборон. Такі обмеження й заборони слід безпосередньо передбачити в профільному кодексі з огляду на забезпечення інших публічних інтересів та інтересів самих громадян. З іншого боку, з метою надання додаткових гарантій щодо реалізації прав громадян на доступ до лісів, слід нормативно закріпити вичерпний перелік таких випадків.
7. Передбачено необхідність ухвалення Порядку встановлення тимчасової заборони загального використання лісових ресурсів, що має затверджуватися Мінагрополітики України (ст.66 ЛКУ).
Обґрунтування: сьогодні процедура запровадження, дії та скасування тимчасової заборони доступу громадян до лісів, в’їзду до них транспортних засобів у разі настання високої пожежної небезпеки, проведення робіт із застосуванням пестицидів чітко не визначена нормативними актами і містить низку прогалин. Ці недоліки доцільно усунути шляхом регламентації описаних правовідносин у відповідному підзаконному нормативному акті, який має затвердити профільне міністерство.
8. Як окремі випадки обмеження доступу громадян до окремих лісових ділянок передбачені право постійних лісокористувачів або власників лісів встановлювати огорожу навколо лісових культур з метою запобігання пошкодженню цих культур дикими тваринами та заборона доступу громадян у період проведення лісосічних робіт (ст. 66 ЛКУ).
Обґрунтування: проблема пошкодження дикими тваринами лісонасаджень і посівів сільгоспкультур досі не врегульована в законодавстві. Можна стверджувати, що одним із заходів запобігання таким випадкам є надання можливості лісівникам встановлювати огорожі для унеможливлення проникнення звірів на такі ділянки. Крім того, задля врахування усіх можливих випадків обмежень доступу громадян до лісів передбачено визначити чинну заборону доступу сторонніх осіб на лісосіку під час лісосічних робіт, що обумовлюється законодавством про охорону праці в лісовому господарстві.
9. Як кореспондуюча, пропонується норма про те, що спорудження тимчасових будівель, споруд на лісових ділянках можливе лише за погодженням із власником лісів або постійним лісокористувачем. Такі погодження з планами розміщення перелічених об’єктів мають оприлюднюватися на офіційному веб-сайті Держлісагентства України (ст. 66 ЛКУ).
Обґрунтування: з метою комплексного врегулювання питання прав громадян на доступ до лісових ресурсів, визначення випадків обмежень і заборон цього права доцільно передбачити єдину вимогу для всіх тимчасових лісокористувачів встановлювати тимчасові споруди та будівлі лише за згодою постійних лісокористувачів. Розміщення відповідної інформації у вільному доступі в інтернеті сприятиме обізнаності громадян, забезпечить їх право на доступ до інформації про довкілля, попереджуватиме можливі зловживання.
10. Пропонується позбавляти тимчасових лісокористувачів, які систематично або грубо порушують право громадян на доступ до лісів, права на використання лісових ресурсів (шляхом анулювання лісового квитка або розірвання договору ДТКЛ у позовному порядку через звернення до суду). Для цього до ст. 78 ЛКУ вносяться зміни, якими визначені відповідні підстави для позбавлення такого права, а також деталізуються порядок і суб’єкти припинення права використання лісових ресурсів.
Обґрунтування: В чинному лісовому законодавстві вкрай незадовільно врегульовувано питання припинення права тимчасового лісокористування («анулювання лісового квитка тими органами, які його видали»). Така редакція не відповідає чинним правовідносинам, оскільки лісорубні та лісові квитки видаються не лише органами лісового господарства (виняток – дозвіл на рубки головного користування), здебільшого їх видають суб’єкти господарювання – спеціалізовані лісогосподарські підприємства (тобто постійні лісокористувачі). Крім того, ст. 78 ЛКУ в чинній редакції взагалі не передбачає можливості припинення права користування тимчасових лісокористувачів на умовах ДТКЛ відповідно до укладеного договору. Приміром, передбачено лише «анулювання лісорубного та лісового квитка», але немає підстав визнання недійним чи розірвання укладеного договору. Загалом цією нормою чітко не визначено порядок припинення права використання лісових ресурсів. Запропоновані зміни дадуть змогу оперативно реагувати на заяви громадян про порушення їхніх прав на доступ до лісу.
11. З метою тимчасового врегулювання законності розміщення огорож навколо об’єктів нерухомого майна, що збудовані на землях лісогосподарського призначення до набрання чинності Лісовим кодексом України (в редакції закону від 08.02.2006), пропонується запровадити надання погоджень від постійних лісокористувачів на їх розміщення. Винятки стосуватимуться об’єктів нерухомості, збудованих на лісових землях до 01 січня 2002 року. Для усунення корупційної складової вся інформація про видані погодження має розміщуватися на офіційному сайті Держлісагентства України.
Обґрунтування: На сьогодні на окремих земельних ділянках лісогосподарського призначення, що формально перебувають у постійному користуванні лісогосподарських підприємств, фактично розташовані бази відпочинку, магазини, приватні домоволодіння, інші житлові та нежитлові споруди й будівлі. Їх побудували на законних підставах за радянських часів або в період, коли лісове та земельне законодавство дозволяло приватне будівництво, а власники навіть зареєстрували збудовану нерухомість у реєстраційній службі. З огляду на приписи цивільного права, юридично і земля під будівлями де-факто належить цим власникам. Проте такі власники через різні причини досі не змінили цільового призначення відповідних земельних ділянок, головним чином – унаслідок дії розпорядження КМУ від 10.04.2008 року №610-р, яке взагалі зупинило процес вилучення лісових земель із державної власності (за невеликими винятками).
Як відомо, приватний власник має право відгороджувати своє майно парканом. Крім того, до власника переходить право користування відповідною земельною ділянкою. Отже, з метою врегулювання порядку розміщення огорож навколо об’єктів нерухомості, які перебувають досі на земельних лісових ділянках, пропонується ця тимчасова норма. При цьому забороняється огороджувати незаконно споруджені будівлі та інші об’єкти нерухомості.
Виняток з цієї норми зроблено для об’єктів, збудованих до набрання законної сили Земельним кодексом України. Приміром, багато баз відпочинку, споруджених ще за радянських часів із капітальними парканами, огороджують зараз значні лісові ділянки, але досі формально залишаються землями лісогосподарського призначення.
12. Встановлюється адміністративна відповідальність за незаконне зведення будівель і споруд на землях лісогосподарського призначення (ст. 63-1 КУпАП), а також незаконне обмеження прав громадян на загальне використання лісових ресурсів (ст. 63-2 КУпАП). Повноваженнями щодо застосування відповідних статей КУпАП будуть наділені посадові особи лісового господарства та інспектори Держекоінспекції. Водночас пропонується виключити чинну зараз ст. 63 КУпАП, яка передбачає відповідальність за суміжний склад правопорушення – «Незаконне використання земель державного лісового фонду».
Обґрунтування: Встановлення адміністративної відповідальності за незаконне зведення будівель і споруд на землях лісогосподарського призначення обумовлено значною кількістю випадків самочинного розташування різноманітних об’єктів у межах лісового фонду. Натомість посадовці державної лісової охорони, які повинні насамперед реагувати на такі порушення, не мають правових важелів для притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. Надання посадовцям державної лісової охорони та екологічним інспекторам повноважень щодо притягнення до адмінвідповідальності за самочинне будівництво та незаконне спорудження парканів у лісах дозволить значно зменшити кількість випадків обмеження прав громадян на доступ до лісів та посилити контроль за дотриманням режиму земель лісогосподарського призначення.
Також запровадження відповідальності за перешкоджання громадянам відвідувати ліси та збирати лісові дикороси дасть змогу усунути нормативну прогалину – відсутність юридичної відповідальності за вказані дії. Цю категорію справ будуть уповноважені розглядати як посадові особи лісового господарства, так і державні екологічні інспектори.
Очікується, що це суттєво зменшить кількість порушень, пов’язаних із незаконним розміщенням будівель та огорож на території лісового фонду, вчиненням різноманітних протиправних обмежень і заборон доступу громадян до лісів.
Виключення із тексту КУпАП ст. 63 обумовлено її низькою ефективністю, що пов’язано із використанням застарілої термінології («землі лісового фонду») та невдалою правовою конструкцію, яка окреслена обмеженим переліком незаконних дій, не пов’язаних між собою: розкорчовування, спорудження будівель, переробка деревини тощо. При цьому на перелічені дії досі вимагається «належний дозвіл», не передбачений чинним законодавством, оскільки вказані дії взагалі заборонено вчиняти іншим суб’єктам (окрім постійних лісокористувачів).
