Чью политику реализует Гослесагентство?

Выступление Даниила Маландия заставило меня полезть в архив, найти свой отчет по программе ФЛЕГ 2013 года и разместить его вводную часть. С того времени мало что изменилось. В стране до сих пор нет не только лесной политики, но даже её основ. Гослесагенство не могло и не может реализовать то, чего нет и действует тактически, сообразно переменчивым “хотелкам” своих быстро меняющихся, , но стабильно не профессиональных руководителей, представляющих интересы сначала директоров лесных предприятий, затем партий, а в последнее время, кланов, чиновников и олигархов. Они всегда служили хозяевам, но в душе больше всего любили “зелень” и “власть”, ощущение которой давали окружающие “слуги -соратники”…

Защищать интересы леса и народа в сложившейся ситуации могут только безнадежные романтики, но их общий недостаток, – плохое лесное образование (хорошему в этой стране неоткуда взяться) и отсутствие исторической памяти, мешает быть эффективными и инициативными.

Самоё страшное в том, что в отсутствие лесной политики, сформировано и продолжает формироваться лесное законодательство, представляющее собой набор текстов, полных конфликтов интересов и глупостей, убивающих и лес, и лесное хозяйство.

Чтобы переломить ситуацию надо сначала фундаментально в ней разобраться. А это не делали ни в Минприроде,- при разработке Стратегии развития лесного хозяйства до 2035 года, ни в Гослесагентсве, где подготовку реформ заменили имитацией процесса, дешевым пиаром и подбором соответствующих исполнителей, готовых на все за место у лесной кормушки… Похоже в этом Правительстве нет специалистов, способных взяться за такую работу…

Итоги будут печальны. Однако, всё равно разбираться придется . Для тех, кто готов взяться за этот неблагодарный труд, размещаю скучный текст. Прочтите и попробуйте ответить на вопрос вынесенный в заголовок, а также сформулировать политические вопросы на которые до сих пор нет адекватного ответа.

Лесная политика и стратегия Украины: законодательство и реалии

Термин – «лесная политика»  давно стал привычным  в Украине. Полномочия по формированию и реализации государственной политики в сфере лесных отношений  определены в Лесном Кодексе Украины (ЛК)[1]; в лесных ВУЗах    более  десяти лет изучается  соответствующая дисциплина; проблемам формирования лесной политики посвящены многочисленные  публикации.

В Лесном Кодексе Украины используется понятие «государственная политика в сфере лесных отношений», который  можно рассматривать, как синоним более распространенного и короткого термина «лесная политика».  Формирование и определение основных направлений  государственной политики в сфере лесных  отношений  является одним из основных путей  государственного регулирования и управления /ЛК, ст.25/. Законодательство  определяет  следующие  полномочия, относящиеся к государственной политике в сфере лесных отношений:

• определение основ;
• внесение предложений по формированию;
• формирование;
• обеспечение реализации;
• реализация;
• контроль.

Распределение данных полномочий неоднократно менялось в связи с проводимыми административными реформами, что сопровождалось внесением соответствующих поправок в законодательство, последние из которых датированы  мартом и октябрем 2012 года.  В Лесном Кодексе некоторые органы исполнительной  власти, имеющие отношение к государственной лесной политике, прямо не названы. Это вызвано тем, что структура Кабинета Министров Украины, периодически меняется, что  сопровождается  изменением названий органов власти и перераспределением их полномочий.  В Лесном Кодексе  /гл.3/  в качестве субъектов государственного регулирования в сфере лесных отношений  упомянуты:

• центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование государственной политики в сфере лесных отношений. В настоящее время это Министерство аграрной политики и продовольствия /ЛК, ст.28/;
• центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной политики в сфере лесных отношений, – Государственное агентство лесных ресурсов /ЛК, ст.28-1/;
• центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализацию государственной политики в сфере окружающей природной среды, сфере лесных отношений, – Министерство экологии и природных ресурсов /ЛК, ст.29, 29.1/;
• центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную лесную политику по осуществлению государственного надзора (контроля) в сфере охраны окружающей природной среды, рационального использования, возобновления и охраны природных ресурсов, в сфере лесных отношений /ЛК, ст.29-2/.

Полномочия, относящиеся к государственной  политике в сфере лесных отношений, указаны в Положениях о соответствующих органах государственной исполнительной власти, которые приняты Указами Президента. Это позволяет в случае необходимости оперативно  изменять структуру и полномочия  органов исполнительной власти, без внесения поправок в законодательство. 

Распределение полномочий, относящихся  к лесной политике, между  органами власти, которые прямо упомянуты  в Лесном Кодексе, приведено в таблице 1.1.

Таблица 1.1. Распределение полномочий, относящихся к государственной лесной политике Украины в сфере лесных отношений

Полномочия	Орган государственной власти	Правоустанавливающий документ
Определение основ	Верховный Совет	Лесной Кодекс, ст.26
Внесение предложений по формированию	Гослесагентство   Госэкоинспекция	Положение о государственном агентстве лесных ресурсов Украины Положение о  государственной экологической инспекции Украины
Формирование	Минагрополитики,   Минприроды	Положение о Министерстве аграрной политики и продовольствия Украины Положение о Министерстве экологии и охраны природы Украины
Обеспечение реализации	Кабинет министров Минагрополитики   ВР АР Крым,  областные[2] и  районные советы Совмин АР Крым, областные государственные администрации Районные государственные администрации	Лесной Кодекс, ст.27 Положение о Министерстве аграрной политики и продовольствия Украины Лесной Кодекс, ст.30   Лесной Кодекс, ст.31   Лесной Кодекс, ст.32
Реализация	Гослесагентство   Минприроды   Госэкоинспекция	Положение о государственном агентстве лесных ресурсов Украины Положение о Министерстве экологии и охраны природы Украины Положение о  государственной экологической инспекции Украины

Характерно, что в разных нормативно-правовых документах  для  определения государственной лесной политики используют  различные термины.  Речь идет:

• о «государственной политике в сфере лесных отношений» (ЛК);
• о «государственной политике по вопросам «лесного и охотничьего хозяйства» (Положение о Минагрополитики);
• о «государственной политике в сфере рационального использования, возобновления и охраны природных ресурсов» (положение о Минприроды и Госэкоинспекции).

Во  всех случаях, подчеркивается то, что лесная политика является государственной. Подобный подход, – атавизм социалистической системы  управления, базировавшейся на исключительной государственной собственности на землю и природные ресурсы, в том числе и леса. В демократических странах с  рыночной экономикой предпочитают употреблять термин «Национальная лесная политика» или «Лесная политика», подчеркивая тем самым то, что она разрабатывается и реализуется в интересах всего народа, независимо [A1] от форм собственности на леса и земли. Различия в формулировке тесно связаны с подходами к разработке лесной политики:

• государственная, – предполагает приоритет государственных интересов и разрабатывается органами государственной власти;
• национальная, – базируется на учете всего спектра интересов населения страны  и формируется в процессе публичного обсуждения со всеми заинтересованными сторонами.

Интересы разных слоев и групп общества, связанные с лесом и лесными ресурсами, многообразны  и часто противоречивы. Именно поэтом в современном мире лесная политика рассматривается как соглашение,  достигнутое в результате переговоров между правительством и всеми заинтересованными участниками. В украинском варианте, зафиксированном в Лесном Кодексе, представители бизнеса,  научные, общественные организации и  даже некоторые органы государственной власти, прямо заинтересованные в использовании лесов и лесных ресурсов, исключены из процесса формирования лесной политики. К последним относятся:

• Министерство экономического развития и торговли формирующее государственную  региональную, торговую и ценовую  политику, которая имеет непосредственное отношение к лесному сектору;
• Государственное агентство земельных ресурсов Украины, реализующее государственную политику в сфере земельных отношений, являющихся фундаментом на котором базируется развитие отношений связанных собственностью на леса и лесопользованием.

Очевидно, что список органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и организаций разной направленности, имеющих те или иные интересы, связанные с лесом значительно больше, чем перечень государственных  структур, упомянутых в Лесном Кодексе.  Попытки  перечислить и законодательно определить  полномочия и ответственность  структур, заинтересованных  в вопросах формирования и реализации лесной политики, изначально обречены на провал. Именно поэтому, в большинстве стран мира реализуют иной подход к формированию лесной политики.  Ответственность за её подготовку возлагается на одну из правительственных структур высокого уровня (Министерство, Кабинет Министров, Парламент), которая организует процесс публичного обсуждения проблем, имеющих отношение к лесу и требующих политического решения. В процессе обсуждения могут принять участие все заинтересованные  структуры, в том числе и формально не имеющие отношения  к лесу и лесному сектору.

В законодательстве Украины нет каких-либо документов раскрывающих содержание понятия «лесная политика». Нет явно сформулированных  заявлений по поводу  «основ лесной политики», «целей лесной политики», «предложений по формированию  лесной политики», «содержанию лесной политики».  К чему сводятся основы лесной политики  определенные Верховной Радой? Какие предложения по формированию лесной политики внесли Гослесагентство и Госэкоинспекция?  Какова государственная лесная политика сформированная Минагрополитики и Минприроды? Реализация какой политики, в сфере лесных отношений,  обеспечивается Кабинетом Министров и государственными органами власти областного и районного уровня?  Чью и какую политику реализует Гослесагентство?  В настоящее время, на все эти вопросы нет конкретного ответа.  В этой связи, нормы законодательства,   относящиеся к государственной политике в сфере лесных отношений,  являются декларативными и бланкетными (пустыми). Однако, это не означает, что в Украине нет лесной политики.

Лесная политика проводится любым государством и сводится к  действиям Правительства и иных заинтересованных участников по отношению  к лесу и лесным ресурсам. Лесная политика  может быть сформулирована и предъявлена обществу, но может  реализоваться и без этого.  Украина относится к тем, уже очень не многим, странам которые никогда не формулировали собственной лесной политики в явном виде и действовали в зависимости от меняющихся обстоятельств  (вставка 1).

Лесная политика Украины в 20 веке

Во времена Российской империи до 1917 года) на территории Украины преобладали частные леса(около 70%). Государство практически не вмешивалось в деятельность владельцев леса, сосредоточив свое внимание на ведении хозяйства в лесах казны. Результаты : – катастрофическое уменьшение общей площади лесов, за счет бесконтрольной вырубки частных лесных массивов. Во второй половине 19 начале 20 века лесная площадь равнинной части Украины уменьшилась более, чем на 2 млн.га ; – значительные доходы казны за счет экономически эффективного ведения хозяйства в государственных лесах. В 1898 году средняя прибыль бюджета с одного гектара государственных лесов Киевской губернии составляла 8 руб. Очевидно, что в этот период государственная лесная политика, объектом которой должны быть все леса страны, лишь зарождалась. По отношению к своим лесам государство выступало в качестве достаточно эффективного хозяина, ориентированного на использование их  ресурсного потенциала и увеличение доходов.      В годы революции и гражданской войны (1917-1921)на первый план выдвинулось социальное значение лесов. Для обогрева жителей крупных городов  было необходимо  огромное количество дров. И они были заготовлены, причем в насаждениях непосредственно примыкающих к крупным городам и абсолютно  бесплатно. Экологическое и экономическое значение лесов в той ситуации в расчет не принималось и  это вполне объяснимо. Результаты: – тысячи спасенных жизней; – установление нового общественного строя, базирующегося на приоритете общегосударственной собственности (широко известно высказывание Ленина о том, что «леса спасли революцию»); – сегодняшнее преобладание 70-90 летних насаждений в зеленых зонах многих украинских городов. Эти  леса, в значительной мере,   возникли на месте концентрированных вырубок после революционного пятилетия.   Лесная политика, проводимая правительством УССР в  период НЭПА (1924 –1929), сводилась к передаче всех лесов в государственную и общественную собственность, а также становлению новых структур и  методов управления, совмещающих возможности плановой экономики и  рыночных методов хозяйствования, использовавшихся в казенных лесах до революции. Результат: – соблюдение норм лесопользования; – получение значительной прибыли от ведения лесного хозяйства (средняя прибыль с гектара лесной площади в 1928/1929 году достигла 10,1 рублей.   В период с 1930 по середину 50-х годов  лесная политика сводилась к использованию лесных ресурсов для целей становления, а позднее восстановления народного хозяйства и  полному  отказу от рыночных отношений в лесном секторе экономики. Лесное хозяйство в этот  период свелось к обеспечению заготовок и поставок древесины, а леса были сильно истощены.   Лесная политика, проводимая, с середины 50-х до начала 90-х годов базировалась на: 0- необходимости скорейшего восстановления ресурсного потенциала лесов Украины; – приоритете экологических и социальных функций леса; – неограниченной возможности удовлетворения потребностей в древесине за счет других регионов СССР; – централизованной и регионально дифференцированной  системе управления и хозяйствования;планово-распределительной системе реализации основного объема заготавливаемой древесины; – сметно-бюджетной системе финансирования лесохозяйственных работ; Результат: – значительное увеличение площади (2418тыс. га) и  запаса (в два раза) лесов; – рост доли заповедных, защитных и рекреационных лесов; – быстрое развитие  деревообрабатывающей промышленности Карпатского региона; – искажение результатов экономической деятельности  и убыточность государственного лесного хозяйства; шаблонность методов хозяйствования, упрощение структуры и снижение устойчивости лесов

На разных исторических этапах   лесная политика, проводимая на территории Украины, не однократно и кардинально менялась в зависимости от общих задач развития государства. Однако, она всегда была ситуационной и не сбалансированной, так как приоритеты развития менялись и одни цели достигались за  счет игнорирования других. Подобная ситуация была характерной для многих стран мира, но в последние десятилетия, в большинстве стран она кардинально изменилась. 

В связи с появлением новых глобальных вызовов и быстрым изменением роли лесов в жизни человека была сформулирована концепция устойчивого управления лесами и начата разработка инструментария для её реализации.  Одним из таких инструментов является цепочка планирования действий, направленных на  достижение долгосрочных целей развития и использования лесов и лесных ресурсов состоящая из трех звеньев:

Национальная лесная политика – определяет виденье целей и направлений деятельности;

Национальная лесная стратегия  (программа, план) – детализирует план развития и реформирования  лесного хозяйства;

Лесное законодательство – создает правовую основу для реализации выбранной стратегии.

В понимании многих,  термины «стратегия» и «политика» воспринимаются, как синонимы. Поэтому в некоторых странах, обычно с устоявшейся системой управления лесами (Великобритания, Финляндия) лесная политика входит в лесную стратегию, как её неотъемлемая часть.  Однако, подавляющие большинство стран предпочитают формулировать лесную политику в явном виде.

Для стран с устоявшейся системой управления лесами, это связано с появлением новых вызовов, заставляющих пересматривать традиционные цели и методы ведения лесного хозяйства: изменение климата, возрастание социально-экологической роли лесов, снижение доходности лесного хозяйства,  международные соглашения. 

Для стран, формирующих экономику, политику, законодательство и систему государственного управления, определение лесной политики особенно важно, так как стратегическое планирование, реформирование и совершенствование законодательства,  без ясного виденья целей развития  и направлений деятельности по их достижению, обычно не эффективно.

Украина относится к числу не многих стран пока не сформулировавших свою лесную политику в явном виде.  Многие чиновники лесного ведомства считают,  что она не нужна, так: во-первых, положения  лесной политики приведены в Лесном Кодексе, Концепции развития и реформирования лесного хозяйства, Государственной программе «Леса Украины» и других законодательных актах; во-вторых, уровень ведения лесное хозяйство в стране один из наиболее  высоких в Европе. Для определения истинности этих утверждений проанализируем  реализацию стратегии лесного хозяйства и основные тенденции его развития.

---

[1] Полное название всех упомянутых в тексте нормативно-правовых  актов приведено в списке, размещенном в конце отчета

[2] Городские советы и администрации городов Киев и Севастополь имеют такие же полномочия, как соответствующие органы власти областного уровня.

---