Юрий Болоховец и Игорь Лыцур о реформе: комментарии и вопросы М.Попкова

Центральный вопрос первоначальной повестки очередного форума Украинской лесной платформы был сформулирован следующим образом: “Нагальність та доцільність створення ДП “ЛісиУкраїна” під час воєнного стану.” Впоследствии он исчез из повестки дня, видимо показавшись организаторам слишком острым или уже не актуальным. Обсуждения заменили короткие выступления Председателя Гослесагентства Юрия Витальевича Болоховца (далее ЮБ) и директора ДП “Леса Украины” Игоря Николаевича Лыцура (далее ИЛ). Оба они приведены в записи на нашем сайте.

Выступления вызвали интерес, но возможности их обсудить и задать вопросы у участников форума не было:лидеры сразу после своих выступлений “ушли с концами”. Частично исправить образовавшийся вакуум в информации, по мнению организаторов, должен анонимный опросник. Это имеет смысл, но только в том случае если будут опубликованы как сами вопросы, так и ответы. По крайней мере, это даст понять какие вопросы оказались непосильными для нынешней власти.

Большинство посетителей нашего сайта знает, что уже очень давно, я пытаюсь безуспешно инициировать лесные реформы европейского образца в Украине. Однако, речь идет о продуманных и подготовленных реформах, к числу которых реформа проводимая ЮБ, на мой взгляд, не относится. Претензий к ней масса, но сегодня я остановлюсь только на основных:

1. Последовательность реформ – сначала институциональные преобразования, – затем формирование лесной политики и законодательства, прямо противоречит европейской и мировой практике;
2. Реформаторы заливают “молодое вино новых форм организации управления лесным хозяйством и лесным бизнесом в старые меха действующих законов”, тем самым упуская много возможностей, постоянно нарушая законодательство и создавая коллизии, которые неизбежно будут мешать развитию лесной отрасли и лесного сектора;
3. Отказ от бюджетного финансирования и выбор АО (Акционерное Общество), как конечной формы хозяйственного управления лесами в условиях малолесной и проблемной Украины, по-моему, – явная ОШИБКА.
4. Следствием келейности подготовки реформ и замены их профессионально обсуждения ПИАРом является их неудовлетворительная подготовка и дезинформация руководства страны и отрасли о реальном положении дел.

В своем выступлении ЮБ сообщил, что его целью было не обсуждение, а конкретные действия по реальному реформированию отрасли, а также то, что это было решение, принятое высшим руководством страны. Нет ничего удивительного в том, что Правительство Украины и ЕС поддерживают реформы: они это делают постоянно на протяжении, последних 20-25 лет нашей независимости. Однако целый ряд вопросов остается без ответа:

• Кто был реальным автором сегодня реализуемой реформы?
• Кто выбрал АО в качестве конечной цели реформирования и обосновал отказ от поддержки отрасли за счет бюджета?
• Кто придумал ступенчатую схему реформирования, похожую на цикл размножения бабочек: яйца (360 ДПЛГ) – гусеницы (160 укрупненных ДПЛГ) –куколки (филиалы ДП “Леса Украины”) – бабочки (внутренние структуры АО “Леса Украины)?
• Почему от подготовки реформ отстранили лесную науку Украины (ни одной статьи или материала), засекретили её обоснование (работа Гужвы им не является) и минимизировали обсуждение?

Тиражируя избитую фразу о том, что Украина уникальна и не может копировать ни одну из систем управления лесами стран ЕС, а также называя “столпы” (фундаментальные общие принципы), на которых базируются эти системы, ЮБ, на мой взгляд, ошибается. В любой стране базой для выбранной системы управления является законодательство, прежде всего та его часть, которая фиксирует распределение прав собственника по управлению государственными лесами.  При всем многообразии институциональных решений в странах существует ЕС всего две базовых формы организации управления государственными лесами: публично-правовая и частно-правовая. Ни одна из них не имеет НИЧЕГО ОБЩЕГО с той законодательной базой, которая существует в Украине.  Попытка развить её путем принятия закона “Про особливості управління об’єктами державної власності в лісовій галузі та порядок утворення та діяльності спеціалізованого  державного лісогосподарського акціонерного товариства «ЛісиУкраїни» выглядит странно и совсем не по-европейски. В Европе АО это основная форма частно-правовой модели управления суть которой в том, что государственные и частные структуры действуют в одном правовом поле. Создание для АО “Леса Украины” особого закона, выглядит как нонсенс. Впрочем, в представленном Гослесагентством законопроекте  так много коллизий с Конституцией и действующим правом, что принятие его мало вероятно.

В целом, создается впечатление, что ЮБ лениться думать самостоятельно и поэтому не понимает, что Украина может сформировать европейскую систему управления лесами,   если начнет с формирования  европейской лесной политики и европейского лесного права. Кто ей уже 30 лет мешает это сделать и отказаться от атавизмов советского права? Судя по всему, обсуждение лесной политики,  стратегии и законодательства он рассматривает как говорильню.  Это пример совкового мышления, но оно широко распространено среди представителей украинской власти, особенно лишенных исторической памяти о событиях прошлых лет. Важно помнить то, что отдельные страны и организации Европы (Швеция, Швейцария, Германия), ЕС, PROFOR, WWF, ФАО и другие европейские структуры много раз оказывали Украине помощь в продвижении лесных реформ. В говорильню их усилия превратило руководство лесной отрасли и страны разных лет.

Весьма показательно то, как ЮБ видит распределение функций управления лесным хозяйством:

• Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов – формирование лесной политики
• Гослесагентство – реализация лесной политики
• Территориалльные органы Гослесагентсва госконтроль
• ДП или ПАТ «Леса Украины» – независимая хозяйственная структура

Это весьма сомнительная и никогда публично не обсуждавшаяся вертикаль. Лес это много целевой объект, объединяющий самые разные интересы. Именно поэтому в странах Европы лесную политику формируют Парламенты, а не профильные министерства.  Весьма сомнительно смотрится распределение функций госконтроля, которые распределяются между экологической инспекцией, территориальными органами Гослесагентства и департаментом безопасности ДП «Леса Украины». Дублирование функций и конфликт интересов, в том числе созданный кадровой политикой Гослесагентства очевидны. Непонятно как может превратиться в независимую структуру ДП (АО) «Леса Украины», полностью лишенное функции распоряжения лесами и землями? В какой стране Европы ЮБ увидел подобные решения?

Очень много претензий к правовому обеспечению реформ.

Явная коллизия существует в отношении формирования лесной политики:

• Согласно ЛК (ст.27) «Верховна Рада України …визначає засади державної політики у сфері лісових відносин;
• Однако Кабмин наделяет той же фукцией Минприроды, которое «формує … державну політику у сфері…лісового та мисливського господарств».

В результате лесной политики в Украине не было и нет, а Государственная стратегия управления лесами до 2035 року выглядит бросовым документом, утратившим актуальность ещё до принятия Кабмином. И не только потому, что документ устарел в связи с начавшейся войной, ускорением продвижения Украины в ЕС и большими переменами в европейском регулировании лесного и смежных секторов, но и потому, что Министерство не смогло качественно организовать работу над Стратегией, в результате чего она приобрела выраженный «зеленый крен» при очень слабой проработке вопросов, связанных с водным, промышленным, энергетическим, пищевым  и иными направлениями использования лесов. Это вполне понятно: значимость леса далеко выходит за интересы отдельного Министерства, в связи с чем подготовку и обсуждение его судьбы надо проводить более широко и качественно, что возможно только на более высоком уровне.

Характерно что, приняв Стратегию, прямо предусматривающую управление государственными лесохозяйственными предприятиями «з урахуванням необхідності збереження за КОЖНИМ підприємством статусу юридичної особи», Кабмин менее чем через год брутально её нарушил, приняв решение создать ДП «Леса Украины» путем слияния существующих предприятий и превращения их в структуры, не имеющие статуса юридических особ. В дальнейшем ДП планируется преобразовать в АО. В Постановлении Кабмина  прямо указывается на то, что данное решение,  принято по предложению Гослесагентсва. Кем конкретно оно подготовлено и обосновано и почему ЮБ позиционируют себя только как исполнителя остается загадкой. Ясно, лишь то, что проводимые реформы молчаливо одобрены экологическим комитетом ВР и Министерством, ключевые фигуры которых очень сплотились с руководством Гослесагентства на выездных коллегиях и в зарубежных поездках. Они во всем его поддерживают, не замечая даже самых очевидных несоответствий в принимаемых законопроектах, которые множатся на глазах.

Может быть поэтому, в нормативных документах так много ошибок. Чего стоит, днями принятое Кабмином постановление «Про затвердження Порядку здійснення лісовпорядкування», которое кардинально меняет понятие “постійний лісокористувач”. В качестве субъекта лесных отношений и постоянного пользователя землей и лесами утвержденный порядок рассматривает не только хозяйственные, управленческие и иные структуры, имеющие статус юридического лица, но и «їх філії, представництва, відділення та інші відокремлені підрозділи». Это прямо противоречит Лесному и Земельному Кодексам и многим другим правовым документам, которые на них базируются.

Это далеко не единичный случай игнорирования и обхода законодательства в ходе проводимых реформ. Создается впечатление, что Гослесагентство получило индульгенцию на подобные действия, но кто конкретно ему её выдал, на фоне постоянных намеков ЮБ на Президента, РНБО, Кабмин и Министерство, остается загадкой..

Гослесагентсву чудесным образом удалось, получить от Антимонопольного комитета разрешения на концентрацию, уже после того, как она была начата, хотя это противоречит закону Украины «О защите экономической конкуренции». Многочисленные инсайдеры свидетельствуют, что разрешения были получены благодаря частной юридической компании, заключившей договора со всеми предприятиями, вошедшими в ДП «Леса Украины», которые перечислили на её счет средства, в общем объеме превышающие 10 млн.грн. При этом, никакой информации о влиянии проводимой монополизации на рынок древесины и обеспечение норм экономической конкуренции не представлено..

ЮБ считает, что все успешные структуры, ведущие лесное хозяйство, в государственных лесах стран ЕС базируются на трех основных «столпах» (китах):

• Централизация управленческих решений;
• Консолидация финансов;
• Стандартизация всех производственных процессов.

При этом очень многое упускается из вида.К примеру, ЮБ забывает, что:

1. Одним из лучших в Европе и мире считается лесное хозяйство Германии, где в каждом регионе (земле) своя модель и своя структура, обеспечивающая ведение лесного хозяйства в государственных лесах. Её выбор определяют природные условия, площадь и структура собственности на леса.

• В подавляющем большинстве европейских стран лесохозяйственные структуры работают от имени государства (публично правовая модель), а их работники выступают в качестве государственных менеджеров. В отличии от ДП «Леса Украины» у них нет права собственности на заготовленную древесину и доходы от её реализации. Правила их работы, в том числе порядок финансирования и распределения прибыли определяет уполномоченный орган исполнительной власти, меняя их в зависимости от обстоятельств. Лесохозяйственные структуры публично – правового типа могут иметь разную правовую форму (компания, учреждение, структура без статуса юридического лица), но они не могут быть независимыми от государства, в своей хозяйственной деятельности.

• Лесные акционерные общества, работающие в государственных лесах стран Европы, создаются только в странах с высокой лесистостью и имеют практически все полномочия собственника, включая покупку и продажу земель; добычу многих полезных ископаемых (торф, песок, щебень); передачу земель, включая озера, леса и луга в аренду для охоты, рыбалки, туризма, побочного пользования и т.п. При нынешнем подходе к реформированию  АО «Леса Украины», будет лишено всех этих возможностей, в связи с тем, что основные права распоряжения лесами в Украине децентрализованы и переданы местным администрация областного уровня. Никаких попыток изменить ситуацию в рамках реформы не видно.

• Производственные процессы в лесах Украины и без того предельно и бездумно стандартизованы, в результате чего лесное хозяйство в абсолютно разных по объективным условиям регионах ведется шаблонно, следствием чего является повсеместное ухудшение структуры, качества и состояния лесов.

• И т.д., и т.п.

В целом проводимая под руководством реформа оказалась очень закрытой и пока мало похожа на реформу европейского образца. Очень многое остается непонятным, что порождает массу вопросов.  Ниже приведены самые простые из них,- адресованные Юрию Болоховцу.

1. Когда будут рассекречены авторы реформы и её обоснование?
2. Правдиво ли утверждение о высокой стоимости (более 10 млн.грн) услуг  по получению разрешений на  концентрацию государственных лесных предприятий? В чем эти услуги заключались и какова их реальная стоимость?
3. Существует ли анализ влияния монополизации на экономическую конкуренцию в лесном секторе, ситуацию на рынке и развитие деревообработки?
4. Каковы экономические итоги первого этапа реформ?
5. Какое имущество, управляемое Гослесагентством, уже продано и планируется продать в ходе реформ?
6. Как реформирование отразится на финансировании и работе предприятий прямого подчинения (Укргослеспроект, ЛИАЦ, Лесозащитные станции, Укрцентркадрылес)
7. Как изменилась структура и функции Гослесагентства на данном этапе проведения реформ?

Если считать, что краткость сестра таланта, то выступление Игоря Лыцура было исключительно талантливым. Все поняли, что ИЛ временный исполнитель на должности директора, хорошо справляется с распоряжениями ЮБ, создавая, исключительно прозрачное предприятие, нацеленное на повышение эффективности за счет внедрения лучших европейских практик. Древесина на складах есть, зарплата выплачена на 99%, деньги на счетах есть, рабочие места полностью сохранены… Короче говоря, «Всё хорошо, прекрасная Маркиза, всё хорошо, как никогда»…Однако я привык работать с цифрами и не очень верю словам…Поэтому сразу перехожу к вопросам.

1. Завершена ли полная ликвидация предприятий, вошедших в ДП «Леса Украины»?
2. Когда и где будет опубликованы ликвидационный баланс и штатное расписание предприятия, а также базовые данные о его лесах (площадь, запас, лесосека)и работниках (численность) в разрезе территориальных офисов и филиалов?
3. Как изменится отчетность предприятия в связи с увеличением его прозрачности и переходом на лучшие европейские практики?
4. Каковы на сегодня уровень оплаты труда работников ДП разных категорий и политика его регулирования?
5. Будет ли ДП «Леса Украины» развивать деревообработку и если «да» то каким образом?
6. Планирует ли предприятие по примеру большинства европейских коллег формировать собственную платформу для торговли древесиной?
7. Какие виды деятельности, кроме лесного хозяйства планирует развивать предприятие, а от каких избавляться, в том числе путем перехода на подрядные методы работы?
8. От какого имущества ДП планирует избавляться, а какое приобретать?
9. Каким документам регламентирован процесс централизации и расходования средств предприятия?
10. Какие совокупные долги и обязательства унаследовало предприятия и как предполагает с ними рассчитываться?
11. Назовите базовые показатели работы предприятия (численность работников, объем заготовки древесины, общая реализация, совокупные налоги, средняя зарплата работников) за январь 2023 в сравнении с аналогичными показателями по предприятиям, вошедшим в ДП за январь 2022 года
12. От кого конкретно ДП  «Леса Украины»  уже получило или планирует получить финансовую помощь (инвестиции), на какую суму, для чего  и на каких услових?