23/03/2015
0На прошлой неделе Кабмин принял план по дерегуляции бизнеса, отменил постановление № 915 об утилизации тары и упаковки.
Парламент, в свою очередь, частично одобрил очередные дерегуляционные законодательные инициативы. Правда, “обрезание" вредных для бизнеса регуляторных актов – это лишь полдела. В 2005 г. в Украине уже предпринималась попытка провести “регуляторную” чистку. Однако по завершении кампании процесс введения в нормативное поле “контролирующих” барьеров для ведения бизнеса продолжился.
С января 2015 г. в Украине заработала новая Государственная регуляторная служба (ГРС; правопреемник реорганизуемого Госпредпринимательства). Возглавила ее Ксения Ляпина, которая в 2002-2014 гг., будучи народным депутатом, занимала руководящие посты в профильных Комитетах ВР по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства и по вопросам экономической политики. О том, сможет ли глава новой Службы создать превентивный механизм защиты от появления новых барьеров и какие проблемы для этого надо решить, мы поговорили с г-жой Ляпиной.
Как оказалось, она хорошо помнит положительные инициативы еженедельника БИЗНЕС по отстаиванию интересов предпринимателей еще в 1990-х годах.
– В интервью БИЗНЕСу народный депутат Виктор Галасюк сказал, что правительство излишне фокусируется на дерегуляции: она важна, но даст максимум 15% эффекта для экономики. Ваша оценка?
— Я согласна с этой оценкой. Но здесь важно пояснить следующее. Термин “дерегуляция” очень моден. Но, к сожалению, мало кто понимает его смысл. В европейском понимании, дерегуляция включает в себя два процесса. Первый: проведение военной кампании по дерегуляции, когда разово очищается нормативно-правовая и законодательная среда от барьеров для бизнеса, которые влекут за собой лишние затраты. Украине на такую процедуру понадобится не менее года. Недавно Кабинет министров распоряжением принял план действий относительно дерегуляции хоздеятельности и упрощения регуляторной базы на 2015 г. План содержит 171 пункт. В нем расписаны действия, направленные на упрощение условий ведения бизнеса. Это комплексная задача, которую не может решить один орган: каждое министерство подает свои предложения о том, что и как надо дерегулировать. В результате этой работы должна уменьшиться нефискальная нагрузка на бизнес. Я имею в виду оформление различных разрешений, которые зачастую выдаются якобы бесплатно, но чтобы их получить, приходится проходить много различных процедур, требующих официальных и неофициальных затрат. И лицензирование хозяйственной деятельности. И излишнюю, хаотичную и бессмысленную деятельность контролирующих органов, которая никакой пользы обществу не приносит.
— Работа разрешительной и контролирующей системы ведь требует еще и неоправданных бюджетных расходов?
— И их в том числе. Обратите внимание: с августа2014 г. Законом “О Государственном бюджете Украины на 2014 г.” введен мораторий на проведение проверок контролирующими органами (за исключением фискальных проверок налоговыми и таможенными органами). Согласно нашему анализу, количество проверок уменьшилось на 95%. Проверок нет, а общество даже “не заметило потери бойца”. Не произошло ровным счетом ничего: ни улучшения ситуации, ни ухудшения. Пожаров больше или меньше не стало. Случаев отравления больше или меньше не стало. А значит, весь этот контроль, со всеми его затратами для государства и бизнеса, был абсолютно неэффективным. Поэтому сейчас перед правительством стоит задача построить контролирующую систему, которая будет полезна обществу. Роль Государственной регуляторной службы в этом процессе сводится к координации и методологической помощи профильнымминистерствам и ведомствам.
Эта военная часть кампании по дерегуляции, тут я согласна с Виктором Галасюком, действительно, может принести 10-15% эффекта для экономики. Но не стоит считать ее панацеей. Остальные 85% мероприятий, способных дать эффект для экономики, связаны с преодолением макроэкономической нестабильности. Понятно, что скачки курса валют – стресс для всего малого и среднего бизнеса (далее — МСБ. – Ред.): у бизнеса нет ресурсов для их компенсации. Эффект от дерегуляции будет хорошо чувствоваться после макроэкономической стабилизации.
— Вы сказали, что в европейских странах под дерегуляцией понимают два процесса. Какой второй?
— Второй процесс как раз самый главный. Как показал опыт, в том числе развитых стран Старой Европы, недостаточно один раз устранить барьеры. Надо создать систему, которая не позволит им возникать в дальнейшем. Одноразовые же акции по дерегуляции обречены на провал. В 2005 г. в Украине уже проводили регуляторную “гильотину". Тогдашний Президент Виктор Ющенко издал соответствующий Указ. Правительство Юлии Тимошенко заявило об отмене более 4 тыс. нормативных актов. Это были реальные показатели, другое дело, что они позволили упростить ведение бизнеса аж на 2%. В течение двух последующих лет регуляторную среду снова методически “загрязнили”.
Поэтому необходимо создать систему, постоянно действующий инструмент государственного управления регуляторной политикой. Он предусмотрен в Законе “Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности". ГРС здесь играет ведущую и незаменимую роль: мы должны сделать регуляторную политику предсказуемой. Наша основная задача заключается в контроле за процедурой принятия регуляторного акта. Его проект должен быть заранее опубликован, доступен для обсуждения. Госорган, издающий нормативный акт, должен рассмотреть все предложения бизнес-среды и дать аргументированные ответы. Сейчас очень часто мы не согласовываем проекты таких актов, поскольку бизнес-ассоциации стали вести себя грамотнее. Они присылают министерству или ведомству свои предложения, а копию высылают ГРС. Мы теперь можем легко проверить: учли ли чиновники предложения; если не учли, то почему, каковы их аргументы. Если же пожелания бизнеса были просто проигнорированы, проект нормативного акта автоматически направляется на доработку.
– Насколько активен бизнес в данном процессе и много ли таких грамотных ассоциаций?
– Проблема невысокой активности бизнеса по-прежнему присутствует. Эффективно работают отраслевые ассоциации, представляющие относительно небольшие рынки. Например, прекрасно справляется с регуляторными задачами Ассоциация ювелиров. Как только речь идет о более массовом бизнесе, активность объединений снижается. Множество различных ассоциаций часто действуют несогласованно. Безусловно, эффективно работают мощные ассоциации, например Европейская бизнес ассоциация, которые, как правило, объединяют крупный бизнес. Они умеют правильно формулировать предложения к документам, давать аналитическое обоснование и т.п.
– Кстати, о создании превентивных барьеров вредным нормативным актам. Какова ситуация с разработкой и продвижением законопроекта по возврату Государственной фискальной службы (ГФС) в общее регуляторное поле — в сферу действия Закона “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности”? Помимо этого в ВР находится законопроект о выведении из-под действия Закона сферы регулирования финансовых услуг. Как в такой ситуации создавать дерегуляционные барьеры?
– С отношением госорганов к этому Закону сложилась интересная ситуация. Он был принят в 2008 г., и с этого момента представители министерств и ведомств не перестают его хвалить: этот Закон-де очень хороший, европейский и правильный. Но при этом не забывают добавить, что конкретно их госоргану он почему-то совершенно не подходит. По их примеру и Нацкомфинуслуг желает выйти из сферы действия Закона. Пытается представить свою деятельность аналогичной деятельности банковского регулятора – НБУ. Кстати, деятельность НБУ не полностью выведена из законодательного поля общей регуляторной политики. В свое время, когда Нацбанк работал более квалифицированно, народные депутаты согласились с доводами регулятора в том, что некоторые его регуляторные решения принимаются на основании ежедневного мониторинга и требуют оперативного вмешательства. В то же время парламентариям удалось доказать, что решения НБУ, устанавливающие системные правила на рынке, должны подлежать согласованию в соответствии с общими принципами ведения регуляторной политики. И они в этой части подпадают под действие Закона о регуляторной политике.
Поэтому я считаю, что финансовые услуги нельзя выводить из сферы законодательно установленных правил осуществления общей регуляторной политики.
– Вам удастся не допустить принятия законопроекта о финуслугах?
– Мы приложим все усилия для этого. Но я не могу отвечать за поведение Верховной Рады. Она иногда действует непредсказуемо. Как, например, произошло в конце декабря 2014 г. с выведением фискальной службы из сферы действия Закона о госнадзоре, вразрез с Коалиционным соглашением. Сейчас ее контролирующая деятельность регулируется только Налоговым кодексом. Получается – государство в государстве. Налоговикам очень не хочется, чтобы кто-то со стороны мог следить за соблюдением ими контролирующих процедур.
Поэтому вопрос “возврата" фискалов также внесен в упомянутый План Кабмина по дерегуляции со сроками исполнения в течение первого полугодия 2015 г. Согласно плану, ГФС и Минфин должны сами предложить соответствующий законопроект. Отмечу, что эти госорганы очень занервничали. И этот вопрос стал одной из причин, почему План не был принят неделей ранее. Дискутировали по этому поводу три часа. Пришли к выводу, что законопроект о “возврате” фискалов должен быть достаточно объемным и учитывать особенности налогового контроля. Например, в нем может быть выписано, в отношении каких контрольных процедур будут применяться общие требования Закона о госнадзоре, а в отношении каких – учитываться особенности и требования Налогового кодекса.
— Для установления превентивного барьера недостаточно вернуть те или иные службы в сферу действия законов, нужно еще добиться их выполнения. Что важно сделать, чтобы фильтр был действенным и чтобы не повторить ошибок 2005- 2007 гг.?
— В упомянутом Законе о государственной регуляторной политике, принятом еще в 2004 г., предусмотрено, что необходимость принятия проекта регуляторного акта должна быть глубоко обоснована. Актуальный мировой тренд в сфере государственного управления — проведение так называемого cost-benefit analysis – анализа затрат и выгод. Государство должно делать практически то же самое, что делает бизнес при составлении бизнес- планов. Только по другой методологии. И это требование предусмотрено Законом: при подготовке анализа регуляторного влияния (далее – АРВ. – Ред.) регуляторного акта чиновники должны привести экономическое обоснование.
Но в Украине не внедрена хорошая современная методология по проведению cost-benefit analysis. В результате этот процесс превратился в фикцию: происходит полная и тотальная имитация. Анализ выгод и затрат при подготовке АРВ чиновники пишут чуть ли не стихами. Как правило, ни одной цифры не приводят. Все описывается словами. Это абсолютно не соответствует европейской практике.
– Они просто не умеют этого делать?
– Не умеют, а главное – не хотят. В 2005- 2007 гг. мы активно в этом направлении работали. При поддержке USAID организовывали приезд в Украину известного мирового эксперта в сфере дерегуляции – Скотта Джейкобса, руководителя международной консалтинговой компании Jacobs and Associates Inc. Его семинары надо заказывать за год вперед. В Украине он провел несколько семинаров для чиновников. В процессе участвовали и другие известные эксперты. Представители госорганов слушали, приобретали навыки и теоретически могли делать такой анализ. Но, как всегда, не хватило политической воли свыше для реализации заложенного потенциала. Со временем обученных людей меняли, увольняли и т.п. С точки зрения наличия квалифицированных сотрудников для проведения такого анализа – снова “чистый лист”. Никто не соображает, как осуществлять регуляторную политику. К сожалению, даже в Минэкономразвития, которое позиционируется как дерегулятор (и действительно, министр предлагает множество позитивных инициатив), нет квалифицированных кадров, способных провести cost- benefit analysis.
В результате госрегулирование осуществляется вслепую, нормативные акты принимаются без обоснования, понимания, для чего они нужны.
– Это в лучшем случае, если акт не принимается с заведомо коррупционными целями…
– Как раз для коррупционных схем чиновники умеют хорошо считать. Просто такой “анализ затрат и выгод” не обнародуется. Поэтому органы, являющиеся постоянно действующим фильтром, аналогичные нашему, есть во многих европейских странах. Это обязательно подразделения, независимые от всех остальных министерств и ведомств. По наущению своих великих экспертов, недоброй памяти бывший президент Виктор Янукович в конце 2010 г. ликвидировал Госпредпринимательства и де-факто саму функцию регуляторного фильтра. В результате через год даже ему пришлось возобновить работу службы.
– В теории в Законе все написано. Как на практике реализовать проведение cost- benefit analysis?
– ГРС готовит план мероприятий по подготовке и внедрению методологии. Сейчас мы изучаем опыт Нидерландов, Польши, Румынии, стран Балтии. Смотрим, какие методологии и как используются. Им всем при вхождении в состав ЕС приходилось создавать такие системы. Пока могу отметить только одно: мы должны построить систему с дифференцированным подходом. Чтобы процедуры реально работали, нельзя требовать при подготовке всех актов одинаковой методологии расчета затрат и выгод. Условно есть три уровня актов по степени их влияния на экономику и субъектов хозяйствования.
Регуляторные решения, оказывающие мизерное влияние, можно детально не просчитывать. Если чиновник-исполнитель сделал такой вывод и с ним согласились бизнес-объединения, регуляторный акт можно принимать без проведения детального анализа.
Вторая категория актов – “нормативка”, принятие которой может быть чувствительно, в первую очередь – для МСБ. В этом случае следует применять так называемую методологию small business test, когда выбираются один-два десятка (или больше) типичных для регулируемой сферы предприятий. Госорган обращается к этим предприятиям с просьбой на своем примере оценить требования проекта регуляторного акта: как это будет влиять на операционную деятельность, во сколько дополнительно обойдется, какие могут возникнуть проблемы и т.п. Результаты оценок регулятор вписывает в АРВ, в раздел анализа затрат и выгод.
Третья категория – акты, в которых заложены риски самого высокого уровня, когда требования документа могут системно влиять на экономические параметры на много лет вперед. Здесь нужно применять классическую полноценную методику cost-benefit analysis, которая основывается на базовой статистике и моделирует экономические показатели на годы вперед.
Задача ГРС – подготовить методологию подхода к оценкам регуляторного влияния тех или иных актов.
– Какой статус будет у этого документа и когда он будет готов?
– Эта методология, скорее всего, будет принята в виде постановления Кабмина. Сейчас есть постановление правительства, которое определяет методологию составления АРВ, но она тоже имитационная. Постановление принимали в 2006-2007 гг. во исполнение требований Закона о регуляторной политике.
Планируем в конце лета 2015 г. закончить разработку новой методологии. Более того, сейчас ГРС ведет переговоры о проведении еще одного обучающего семинара с участием Скотта Джейкобса.
— Может ли законопроект №1256 “О развитии и государственной поддержке малого и среднего предпринимательства” помочь вам установить превентивный барьер против принятия коррупционных регуляторных актов? В законопроекте сказано, что для согласования акта надо получить одобрение пяти общественных организаций. Но это может нести те же коррупционные риски. Кто и как будет отбирать эти организации?
— Поэтому он пока и не принят в целом. Законопроект не содержит конструктивного механизма исполнения того, что предложено. Не нужно придумывать велосипед, нужно исполнять закон об основах государственной регуляторной политики. Хочу обратить внимание на следующее: процедурами соблюдения регуляторной политики предусмотрено, что проект регуляторного акта должен быть обнародован и обсуждаться месяц. Любая общественная организация может вносить в него предложения. Любая. Тогда не возникает коррупционных рисков. С отобранными общественными организациями мы уже играли, когда была создана Тендерная палата. Начиналось все красиво — за здравие, так сказать. А закончилось за упокой. Создавать монополию нельзя нигде. Ни в госсекторе, нигде.
– Для ГРС уже выделили финансирование из госбюджета? Сколько? Когда будет реорганизовано предпринимательства, создан Экспертно-апелляционный совет, назначен второй заместитель?
– На 2015 г. нам выделяют 18,5 млн грн. с учетом закрытия долгов перед реорганизуемой Госпредпринимательства. Деньги мы еще не получили. Когда они начнут поступать, тогда сможем провести все бюрократические процедуры. После получения денег сможем назначить нового заместителя — Олега Мирошниченко (ныне глава департамента регуляторной политики), за пару недель на 30% заполнить вакансии в ГРС. После чего будет сформирован Экспертно-апелляционный совет и Общественный совет при ГРС.
– Полтора месяца назад на встрече с предпринимателями вы обещали, что будете ездить по областям Украины для организации назначения территориальных представителей ГРС. Смогли уже где-то побывать?
– С учетом ответов на предыдущий вопрос, три недели назад удалось побывать только в Черкассах. Там вообще не было и нет представителей нашей Службы. Встретились с местными бизнес-ассоциациями. Они обещали помочь найти специалистов на эти должности. Но найти таких людей очень трудно. Я хочу, чтобы это были честные люди при зарплате 2800 грн. в месяц. Вопрос в том, как эти антагонизмы совместить.
— Какой выход?
– Ищем хорошего человека, который согласится. Я поставила задачу: это могут быть или молодые люди, или бывшие чиновники с опытом и в возрасте, которым доверяет бизнес-среда. У молодых людей, выпускников вузов, могут быть амбиции будущего карьерного роста. Для старшего поколения мотивом может служить необходимость получить полный стаж для выплаты пенсии.
– При ГРС создано 16 рабочих групп по дерегуляции нормативного поля. Что они сделали за последние два месяца?
– Группы были созданы около полутора месяцев назад. Они смогли провести по два-три заседания. Первый результат работы — на сайте ГРС для обсуждения вывешен проект распоряжения Кабмина об отмене 12 регуляторных приказов министерств и ведомств в сферах деятельности СЭС, оборота пищевой продукции, предоставления спецразрешений при пользовании недрами, торговли агрохимикатами и др. Это те регуляторные барьеры, которые легко убрать простой отменой нормативных актов. Более сложная задача: регулирование сфер, где понадобится вносить изменения в “нормативку”, где нельзя просто отменить какие-то акты.
ОЛЕГ РУДЕНКО, ВЛАДИМИР ЧЕПОВОЙ
