Противодействие коррупции в лесном секторе

В качестве своего вклада в обсуждении темы, к которой в последние дни вернулись  посетители сайта привожу раздел 4.1. из своего  октябрьского отчета по программе ФЛЕГ. Название очета, – " Лесная политика и стратегия Украины: оценка, проблемы и пути их решения", название главы "Проблемы лесного хозяйства и пути их решения". Тема коррупции многократно  поднималась на круглых столах проекта ФЛЕГ, в том числе  в присутствии Председателя Гослесагентства, его зама и десятка специалистов, в том числе из Укрлесконсалтинга. Все отмолчались. М.П.

Согласно рейтинга «Transparency International» по уровню восприятия коррупции в государственном секторе Украина занимает 144 место из 178, разделяя его с Камеруном, Центрально-Африканской Республикой, Ираном, Нигерией и Папуа-Новая Гвинея. От ближайших стран Европейского Союза её отделяет около 70 позиций в рейтинге: Болгария занимает – 77-ую, а Румыния – 69 позицию. Коррупция явилась главной причиной стагнации и падения экономики страны, а также обострения социальных проблем, которые привели к революционной смене власти и последующему системному кризису.

Коррупция в Украине была всегда, но в последние десятилетия её уровень неуклонно возрастал. Это связано с особенностями развития рыночных отношений в стране, которые формировались в условиях действия законов и методов управления, сложившихся в условиях социализма, с его планово-распределительной экономикой и 100% государственной собственностью на ресурсы и средства производства, многие из которых являлись источником многочисленных коррупционных рисков. Коррупция получила распространение во всех сферах жизни и секторах экономики, в том числе и в лесном хозяйстве. Без резкого снижения её уровня, рассмотрение всех иных проблем, связанных с формированием новой политики и проведением реформ, не имеет смысла.

Текущая ситуация. Высокая коррупциогенность лесного сектора предопределена многими факторами, позволяющими лесным чиновникам, руководителям и специалистам предприятий использовать служебное положение в целях личного обогащения. Среди них:

• снятие ограничений на экспорт, при значительном различии экспортных и внутренних цен на древесины и изделия из неё;
• устаревшее законодательство и нормативное обеспечение, не соответствующее быстро изменяющейся ситуации в экономике и в ряде случаев «де-юре» легализирующее коррупционные действия.
• сложность контроля, связанная с удаленностью и территориальной разобщенностью мест проведения лесохозяйственных, в том числе лесозаготовительных работ;
• отсутствие четких критериев измерения, деления на сортименты и оценки качества древесины, а также контроля, за осуществлением этих операций;

До последнего времени, основные виды коррупционных нарушений в лесном секторе относились к «бытовой» или «деловой» коррупции.

Бытовая коррупция, связана с разными формами использования служебного положения (транспорт, рабочая сила и пр.) в личных целях. Её специфической формой, распространенной в Украине является «кумовство» – проявляющееся в приеме на работу и продвижении по службе родственников и друзей, а также создании для них разнообразных привилегий. «Бытовая коррупция» часто приводит к социальным конфликтам, но наносимый ею экономический ущерб относительно не велик.

«Деловая коррупция» в лесном секторе чаще всего связана с возможностью формирования неучтенных «излишков» древесины и определением особых, не гласных условий при заключении торговых договоров. Есть и другие её формы, прежде всего, связанные с приписками объемов выполняемых работ (количество уходов за культурами и молодняками, длина проведенных минерализованных полос и т.п.), которые в лесном хозяйстве крайне трудно контролировать.

Существует несколько основных способов формирования неучтенных излишков древесины или изменения её размерно-качественных характеристик:

• занижение диаметров и высот (разряда высот)
• манипулирование при определении сортиментов и сортов (пересортица)
• занижение числа деревьев на лесосеке;
• увеличение площади лесосеки или вырубка деревьев за её пределами.

Излишки могут реализоваться за наличный расчет, либо продаваться как продукция, имеющая более низкие размерные или качественные характеристики. При этом, сделки либо вообще не оформляются, либо разница между реальной и указанной в документах ценой древесины выплачивается наличными. Подобные нарушения особенно распространены при продаже дров и сортиментов непосредственно на лесосеке, когда соответствие отгружаемой продукции заявленному качеству трудно контролировать.

Резкое повышение спроса на отдельные виды продукции в конце 90-х начале 2000-х годов, обострило конкуренцию между покупателями, которые всё чаще стали прибегать к взяткам, как средству получения конкурентных преимуществ и установления долгосрочных торговых связей. В лице взяткодателей выступали как импортеры, так и внутренние потребители, в своем большинстве перерабатывающие древесину для последующей продажи на экспорт досок, фризы или иной продукции. На лесном рынке Украины стали доминировать посредники, зарабатывающие на перепродаже древесины и лесопродукции. Одновременно оттеснялись в сторону конечные потребители древесины, которые на протяжении 10-12 лет настойчиво стремились занять своё место на украинском рынке древесины.

Многие новшества украинского лесного законодательства, повлекли за собой появление новых видов специфической лесной коррупции. К примеру:

• Появление возможности взять лес в долгосрочное (до 49 лет) пользование привело к росту спроса на земельные участки лесного фонда. Это многократно увеличило риск неправомерных сделок в ходе согласования передачи лесных земель для ведения охотничьего хозяйства, рекреационных или иных целей, а также смены целевого назначения земли..

• Переход к лесозаготовкам силами подрядных организаций, вызвал череду сделок с фиктивными подрядчиками, на которые оформлялись объемы лесозаготовительных, транспортных и иных работ, фактически выполняемые лесной охраной. Появились случаи заведомого завышения цен на подрядные работы, с целью получения возврата («отката») части перечисленных средств наличными.

В том или ином виде, «деловая коррупция» существовала всегда, но начиная с 2007 года её распространение в отрасли заметно ускорилось, о чем свидетельствуют разноплановые факты. Среди них: результаты проверок Контрольно-ревизионного управления и Счетной палаты; участившиеся конфликты, связанные с приобретением древесины, уход с украинского рынка многих авторитетных зарубежных компаний; ряд журналистских расследований. Вплоть до 2010 года включительно, «деловая коррупция» носила «очаговый» характер и проявлялась, в основном, на уровне предприятий, директора которых были наделены реальной властью и имели возможность злоупотребить ею.

В 2011 году ситуация быстро и кардинально изменилась. Основную часть полномочий директоров предприятий, по поиску торговых партнеров и заключению договоров, руководство Гослесагентство передало вновь созданному государственному предприятию Укрлесконсалтинг, имевшему свои отделения в регионах страны. Укрлесконсалтинг, формально созданный для оказания маркетинговых услуг предприятиям, фактически стал централизовано управлять торговлей древесиной. Его рекомендации имели силу приказа: за их невыполнения руководители предприятий строго наказывались.

Общая схема организации экспортной торговли в системе Гослесагентства в 2011-2013 годах приведена на схеме (рис. 4.1.)

Рис. 4.1. Схема организации экспортной торговли древесиной в системе Гослесагентства в период с 2011 по 2013 год.

Суть схемы сводилась к следующему:

1. Специалисты Укрлесконсалтинга проводили переговоры с потенциальными импортерами. Для заключение договоров выбирались либо трейдинговые (часто -оффшорные) компании, контролируемы украинской властью, либо импортеры согласившиеся оплачивать маркетинговые услуги.
2. Лесхозам доводились все условия договора, включая покупателя, объемы и цены, подписание и выполнение которого было обязательным. Маркетинговые услуги консалтинга лесхозы оплачивали за счет собственных средств.

В ходе переговоров с покупателем достигалась договоренность о специфике оплаты продукции: основная часть её стоимости перечислялась продавцу(лесхозу) поставляющему продукцию , одновременно фиксированная часть стоимости направлялась на счета указанных компаний в виде оплаты «маркетинговых услуг». Стоимость «услуг» определялась в зависимости от вида продукции: для технологического сырья и балансов – 3-4, хвойного пиловочника – 8-10, хвойных пиломатериалов 12-15 100 USD/кбм и т.д. В качестве «маркетинговых консультантов» фигурировали фирмы зарегистрированные в Панаме, Новой Зеландии и других странах. Пример типичного счета на оплату псевдо маркетинговых услуг приведен на рисунке 4.2

Рис.4.2. Фрагмент счета (инвойса) по оплате «маркетинговых услуг» фирме, зарегистрированной в Панаме.

Реализация подобной схемы в масштабах лесной отрасли требовала тщательного отбора покупателей-импортеров. Данные приведенные в таблицах 4.1. показывают, что в период с 2011 по 2013 год произошли значительные изменения в объеме и направлениях экспорта украинской древесины.

4.1.Изменение объема и направления экспорта круглого леса (4403) с территории Украины

Объем экспорта необработанной древесины вырос почти в два раза: с 1.9 до 3.5 млн. кбм. Более трети (35%) от общего объема экспорта древесины в круглом виде в настоящее время поставляется в Китай. В 2009 году основная часть бревен (48,6%) поставлялась в Турцию, которая значительно сократила приобретение данного вида продукции. Более чем в два раза выросли поставки в Румынию. Произошедшие изменения связаны с целенаправленной политикой Гослесагентства, предприятия которого специализируются на экспорте не переработанной древесины.

Основные изменения в маркетинговой политике произошли в 2011 году и сопряжены с преобразованием Госкомлесхоза в Гослесагентсво и созданием государственного предприятия Укрлесконсалтинг, взявшего на себя функции управления экспортом. Помимо увеличения объема и изменения направления экспортных поставок, к ним следует отнести резкое увеличение объема поставок через посреднические фирмы, основная часть которых зарегистрирована в офшорных зонах, США и Великобритании (табл.4.2. – 4.3.)

Табл. 4.2. Динамика экспорта древесины в круглом виде (4403) предприятиями Гослесагентства в Турцию

Табл. 4.3. Динамика экспорта древесины в круглом виде (4403) предприятиями Гослесагентства в Китай

В 2011 году более чем 20 млн. USD вырос стоимостной объем поставок древесины в Турцию. При этом договора на дополнительные объемы поставки кругляка были заключены с посредническими фирмами, зарегистрированными в США, Великобритании, Новой Зеландии, Ангилье (Британия) и Британских Виргинских островах. В 2010 году практически 100% договоров на поставку древесины в Турцию было заключено с турецкими фирмами.

Подобная закономерность наблюдается и в развитии китайского направления экспорта. Стоимостной объем экспорта в Китай в 2011 году вырос более чем в пять раз, причем в основном (71%) за счет поставок через посреднические фирмы, зарегистрированные в Великобритании, США и Сингапуре.

Обобщение материала приведенного в данном разделе и информации о динамике цен (см. разд.3.3) позволяет определить признаки, позволяющие обоснованно предполагать наличие коррупционных схем в торговле древесиной:
• Увеличение объемов древесины, реализуемой через офшорные компании
• Резкое изменение направления поставок продукции в пользу стран, менее требовательных к выполнению «Конвенции о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций» /ОБСЕ/
• Не соответствие динамики экспортных цен мировым тенденциям (демпинг)
• Передача функций продавца продукции третьей стороне
• Не гласное лоббирование экспорта
• Оплата импортерами маркетинговых услуг фирмам, зарегистрированным в третьих странах

В ходе проверок финансовой инспекции и журналистских расследований на предприятиях Гослесагентсва выявлялись и иные виды деятельности, имеющие признаки коррупции:
• Навязывание не нужной продукции по завышенным ценам
• Навязывание продавца или поставщика продукции или услуг
• Взимание платежей за фиктивные услуги и оплата фиктивных работ
• Торговля «ложными статусами» (не правомерное занятие должности, присвоение наград, званий и степеней)

К характерным признакам, сопровождающим коррупцию, следует отнести отсутствие прозрачности и публичных данных о хозяйственной деятельности, агрессивный ПИАР, замалчивание проблем и конфликтов, не способность к диалогу. Все они в большей или меньшей степени присущи системе управления лесами в Украине. Однако, основной экономический ущерб государству и отрасли приносят теневые, централизованные «схемы», связанные с торговлей древесиной.

Работники лесного хозяйства, связанные с реализацией продукции, в своем большинстве понимали то, что навязанные им схемы торговли содержат коррупционню составляющую, но не могли противодействовать, так как коррумпированной была вся ВЛАСТЬ, включая правоохранительные органы. После событий февраля – марта 2014 года в областях Украины прошли массовые митинги, участники которых требовали изменения положения дел в отрасли, за которыми последовали решения , направленные на наведения порядка в сфере лесной торговли (вставка).

Выдержки из коллективных обращений к руководству страны

« за, на перший погляд, красивою офіційного статистикою ховаються : грубе втручання у господарську діяльність кожного підприємства, примус (під загрозою звільнення керівників) до здійснення неефективних капітальних та інших видатків у різних напрямках роботи.»

«Беспредел» агентства, …укрлісконсалтингу, грубе втручання в господарську діяльність підприємств, нехтування думкою трудових колективів, призвела до того, що колись заможна галузь знаходиться на межі занепаду. Так далі не може бути»

«Ми засуджуємо авторитарні методи керівництва злочинної влади, нефаховість та некомпетентність керівництва Державного агентства лісових ресурсів, створення в системі галузі державних структур із надання неефективних консалтингових послуг, доведення завдань щодо здійснення витрат на заходи, матеріали та послуги, які не властиві для лісового господарства»

«Непрофесійне керівництво галузі призвело до втрати її основних функцій – примноження лісових багатств нашої держави…»

«НАКАЗУЮ:
…
Переглянути договірні зобов'язання на експорт лісопродукції в частині збільшення вартості деревини, а саме:
пиловник – на 10 доларів США;
продукція лісопилення – на 10 доларів США;
дрова колоті – на 6 доларів США.
баланси – на 8 доларів США»

Правоохранительные органы начали расследование коррупционных «схем» в лесном хозяйстве, которое продолжается до настоящего времени.

Проблемы. За полгода, прошедших после смены власти, в государственном лесном управлении не произошло видимых изменений, в частности в организации лесной торговли, которая по-прежнему осуществляется через Укрлесконсалтинг и областные управление лесного хозяйства, что является прямым нарушением законодательства Украины (вставка).

Требования к организации торговли предприятиями Гослесагентства, 2014
• «…контракты на экспорт и прямые договора подписывать исключительно с компаниями согласованного списка в рамках ценовых параметров из таблицы…»
• «…пописывать новые договора с компаниями вне списка или с компаниями из согласованного списка, но вне согласованных цен запрещено…»
• «…ежемесячные планы подлежат согласованию с Укрлесконсалтингом не позднее 20 числа месяца, предшествующего плановому»…
• «…ответственный за исполнение начальник управления…»

К другим признакам, подтверждающим наличие коррупции в системе государственного управления лесами, следует отнести:
• Отсутствие изменений в перечне торговых партнеров предприятий Гослесагентства;
• Не мотивированное уменьшение цен экспортных контрактов, которые в ряде случаев (при сравнении в валюте) опустились ниже уровня февраля текущего года.

Есть свидетельства о возвращении практик «ручного управления» кадрами и  оплаты маркетинговых услуг в офшоры.

Очевидно, что усилия по борьбе с коррупцией, предпринимаемые правоохранительными органами, Гослесагентством, общественными организациями и международными проектами, в том числе и программой ФЛЕГ, недостаточны.

Пути решения. Борьба с коррупцией на ближайшие годы должна стать основным приоритетом в деятельности руководства Гослесагентства. Программа мер, направленных на противодействие коррупции в лесном секторе должна включать:
• Определение и укрепление базовых ценностей в системе государственного управления лесами. Достижение «нулевой терпимости» к коррупции
• Разработку кадровой политики, ориентированной на повышение профессионального и морального уровня работников государственного лесного хозяйства
• Укрепление подотчетности и прозрачности в системе государственного управления лесами
• Внедрение объективных методов выявления коррупции на основе анализа информации
• Исключение коррупционных рисков из лесного законодательства
• Целенаправленное обучение персонала