Лесная политика и стратегия Украины: оценка, проблемы и пути их решения. Часть 2.

Вторая часть доклада. М.П.

Уважаемые коллеги,

Сейчас хорошее время для начала подготовки реформ, хотя бы потому, что потом его не будет и отрасль неизбежно закружит водоворот событий, влиять на которые будет не возможно. На обсуждение выноситься 11 направлений реформ, подготовку которых предлагается начать одновременно или почти одновременно. В отчете все они рассмотрены по общей схеме: текущая ситуация, проблемы, пути решения. Ниже я затрону только самые важные моменты и назову идеи, которые могут быть положены в основу новой лесной стратегии Украины.

1. Противодействие коррупции в лесном секторе

В международном рейтинге, по уровню восприятия коррупции в государственном секторе Украина занимает 144 место из 178, разделяя его с Камеруном, Центрально-Африканской Республикой, Ираном, Нигерией и Папуа-Новая Гвинея. От ближайших стран Европейского Союза её отделяет около 70: Болгария занимает – 77-ую, а Румыния – 69 позицию. Коррупция получила распространение во всех сферах жизни и секторах экономики, в том числе и в лесном хозяйстве. Без резкого снижения её уровня, рассмотрение всех иных проблем, связанных с формированием новой политики и проведением реформ, не имеет смысла.

Работники отрасли в своем подавляющем большинстве это прекрасно понимали и понимают. После победы Майдан все ожидали перемен. Желание их ускорить заставило лесоводов выйти на митинг под окна Гослесагентства в двадцатых числах февраля текущего года. После этого события, волна митингов и обращений к власти с требованиями перемен, прокатилась по всей стране. В текстах, под которыми стоят подписи сотен лесников, дана оценка деятельности лесной власти.

« за, на перший погляд, красивою офіційного статистикою ховаються : грубе втручання у господарську діяльність кожного підприємства, примус (під загрозою звільнення керівників) до здійснення неефективних капітальних та інших видатків у різних напрямках роботи.»

«Беспредел» агентства, …укрлісконсалтингу, грубе втручання в господарську діяльність підприємств, нехтування думкою трудових колективів, призвела до того, що колись заможна галузь знаходиться на межі занепаду. Так далі не може бути»

«Ми засуджуємо авторитарні методи керівництва злочинної влади, нефаховість та некомпетентність керівництва Державного агентства лісових ресурсів, створення в системі галузі державних структур із надання неефективних консалтингових послуг, доведення завдань щодо здійснення витрат на заходи, матеріали та послуги, які не властиві для лісового господарства»

«Непрофесійне керівництво галузі призвело до втрати її основних функцій – примноження лісових багатств нашої держави…»

«НАКАЗУЮ:
…
 Переглянути договірні зобов'язання на експорт лісопродукції в частині збільшення вартості деревини, а саме:
пиловник – на 10 доларів США;
продукція лісопилення – на 10 доларів США;
дрова колоті – на 6 доларів США.
баланси – на 8 доларів США»
 

На одном из последних мероприятий проекта ФЛЕГ мы обсуждали особенности коррупции, имевшей место в системе Гослесагентства в последнее время.

Была показана основная схема, следуя которой из отраслевого бюджета, изымались средства, измеряемые миллионами и десятками миллионов долларов. Названы признаки, по которым можно с большой вероятностью диагностировать наличие коррупции в лесном секторе.

Все ожидали перемен, но коррупция оказалась значительно более живучей, чем ожидалось. Это подтверждают многочисленные признаки, часть из которых перечислена на слайдах 17 и 18.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что усилия по борьбе с коррупцией, предпринимаемые правоохранительными органами, Гослесагентством, общественными организациями и международными проектами, в том числе и программой ФЛЕГ, недостаточны.

До настоящего времени усилия программы ФЛЕГ были сконцентрированы на выявлении и исключении коррупционных рисков из лесного законодательства и поддержке распространения знаний об антикоррупционном законодательстве среди работников системы Гослесагентства.

Эти работы необходимы и будут продолжены. Кроме того, мы планируем в ближайшее время направить усилие на разработку плана мероприятий, направленных на предотвращение распространения коррупции в отрасли. Основные направления этой работы приведены на слайде 19. Приглашаем всех к их обсуждению, дополнению, детализации.

Конечно, мы прекрасно понимаем, что работа по борьбе с коррупцией не принесет долгосрочного результата, если будут сохранены системные коррупционные риски, скрытые в самой СИСТЕМЕ государственного лесного хозяйства Украины. Без её реформирования, кардинально изменить ситуацию не удастся.

На подготовку реформ, нацелены следующие три пункта нашей программы, тесно связанные между собой (слайд 20).

Все пункты присутствуют в первом разделе текущей программы проекта ФЛЕГ. Работа над 2 и 3 вопросами уже начата. В ближайшее время юристы начнут анализ по 4 направлению.

Мы начинаем не на голом месте. В конце 90-х начале 2000-х (до 2006 года) все названные вопросы находились в фокусе внимания руководства отрасли.

Значительное внимание им было уделено в конце 90-х, начале 2000-х годов в ходе реализации украинско-шведского лесного проекта. К сожалению, в 2007 вопросы подготовки реформ отошли на второй план, а позднее на их обсуждение в кругу лесоводов было наложено «табу»… Продолжительный период, даже использовать термин «национальная лесная политика» в СИСТЕМЕ Гослесагентства считалось «дурным вкусом». Ведомственная СИСТЕМА, с её новыми возможностями, проявившимися с развитием рыночной экономики, устраивала руководство и оно не желало никаких, кардинальных изменений.

2. Проблемы собственности

В связи с евро интеграционными реформами появилась возможность пересмотреть отношения собственности на землю и недвижимость, которой является лес. Переход от советской правовой модели к европейской предполагает корректировку понятий, перераспределения и конкретизации прав собственности. Следует ожидать:

• отказа от использования понятия «постоянный пользователь», которого не знает Европа;
• возвращения единства земли и леса (законодательство Европы построено на основе Римского права, согласно которому «лес» – принадлежность земли);
• изменения распределения полномочий по распоряжению лесами. В Европе не принято делить полномочия распоряжения конкретным участком леса между различными субъектами прав. Существующая в Украине система – это атавизм советского законодательства;
• изменение правового регулирования использования лесных ресурсов.

Особое внимание следует изначально уделить проблеме децентрализации лесной власти. В Украине многие, в том числе и лесоводы, считают, что лес – это, прежде всего, собственность сельских и местных общин.

 «Загальнонародне багатство – це перш за все власність сільських і міських громад, які довірили нам розумно й ощадливо в них господарювати.» В.Мазурик

Подобная точка зрения стала фундаментом поправок в Бюджетный кодекс направленных на децентрализацию финансовых потоков в лесной отрасли: сбор платы за специальное пользование и финансирование лесохозяйственных мероприятий планируется осуществлять на уровне районных бюджетов. На наш взгляд, проведение децентрализации путем передачи финансирования лесного хозяйства на уровень районов будет иметь разрушительные последствия. Однако, в отсутствии общей стратегии, ошибочные решения не получают должного отпора и становятся возможными.

Особое внимание следует уделить формированию коммунальной собственности на леса.

Клубок не решенных проблем связан с регулированием участия бизнеса в осуществлении лесохозяйственных операций. Начиная с 2006 года, процесс использования контрактников при заготовке и транспортировке леса развивается стихийно, часто не приносит ожидаемого эффекта и наполняется коррупционным содержанием. Необходимо разобраться в ситуации и сделать её управляемой.

3. Институциональная реформа

Ситуация заставила руководство отрасли вернуться к рассмотрению вопроса о разделении функций государственного управления государственными лесами. В свое время предлагались различные варианты подобной реформы:

• создание максимально автономной производственной структуры под управлением Гослесагентства (аналогии – производственная часть ВУПЛ в 20-е годы, Генеральная дирекция лесов в составе Министерства лесного хозяйства Турции);
• территориальное разделение подходов к ведению хозяйства в малолесных и лесных регионах (в степи – производственная структура с преимущественно бюджетным финансированием, действующая в интересах развития сельских территорий; на остальной территории государственная лесная компания работающая на принципах самофинансирования);
• максимальное использование польской модели организации с различными вариантами внутреннего деления холдинга и различной степенью участия в выполнении затратных функций.

В настоящее время эта работа возобновилась уже в новых экономических реалиях. При её проведении надо обратить особое внимание на необходимость:

• создания структуры защищенной от сиюминутного политического влияния и необоснованного вмешательства в хозяйственную деятельность или воздействия на кадровые решения;
• разработку финансовой системы учитывающей необходимость выполнения компаний затратных функций, доля которых в общем объеме работ будет только возрастать;
• обеспечения контроля над деятельностью компании, который не должен нарушать её управленческой автономии и профессиональной организации;
• предварительного анализа всех финансовых и экономических аспектов работы компании, которые должны предусматривать возможность перераспределения средств и обеспечивать стабильное финансовое состояние, позволяющее инвестировать средства в улучшение лесов страны.

4. Пересмотр лесного законодательства

Комплекс очень сложных проблем связан с пересмотром лесного законодательства:

• нет понимания того какую модель управления лесами следует выбрать при осуществлении реформ и какие изменения в связи с этим должны быть внесены в законодательство;

• отсутствует виденье того на каких принципах должно строиться новое лесное законодательство страны;
• наблюдается большой дефицит специалистов, готовых к законотворческой работе, причем как лесоводов, так и юристов.

Большие риски возникают в связи с тем, что реформы будут готовиться и проводиться одновременно по всем направлениям. Многие программы и реформы, предусмотренные «Стратегией реформ 2020» прямо влияют на законодательное обеспечение реформы лесного хозяйства: земельная реформа, реформа сельского хозяйства, программа охраны окружающей среды, децентрализация и реформа государственного управления, налоговая реформа, антикоррупционная реформа и некоторые другие. Представители лесного хозяйства должны активно участвовать в этих процессах, так как в противном случае могут быть приняты решения, не позволяющие эффективно управлять лесами и не оставляющие лесной отрасли самостоятельного выбора.

Работу над пересмотром лесного законодательства надо начинать незамедлительно, мобилизовав для этого все имеющиеся в распоряжении Гослесагентсва кадровые и финансовые возможности, подключив специалистов ВУЗов и НИИ. Крайне важно привлечь к работе действующие международные проекты и использовать возможности получения дополнительной донорской помощи на подготовку реформ.

На первом этапе работы необходимо:

• сформулировать принципы, на которых будет построено новое лесное право Украины;
• определить перечень вопросов требующих государственного регулирования, значительно расширив при этом права территориальных органов государственного управления лесами и специалистов ведущих лесное хозяйство;
• обосновать структуру будущего лесного законодательства, выделив его связи с другими разделами права и выделив блоки, работа над которыми может быть начата до определения институциональной структуры управления лесами;
• в явном виде определить перечень терминов и подходов, от которых следует отказаться.

5. Совершенствование финансово-экономического механизма, обеспечения устойчивого ведения лесного хозяйства

В настоящее государственное лесное хозяйство представляет собой конгломерат юридически самостоятельных предприятий, имеющих совершенно разные условия работы. Главный показатель их экономической успешности – реализация продукции на одного работника, определяется имеющимися ресурсами и системой организации труда.

Не равенство финансово-экономических условий ведения лесного хозяйства имеет объективный характер и должно компенсироваться. Решение этой проблемы до сих пор не найдено.

К числу актуальных экономических проблем следует отнести:

• разработку системы распределения бюджетных средств на ведение лесного хозяйства;
• совершенствование системы платы за пользование лесными ресурсами
• управление кредитами
• экономическое обоснование укрупнения предприятий
• анализ эффективности инвестиций
• подготовку к переходу на систему международной финансовой отчетности (расчет себестоимости и прибыли, учет инфляции, учет биологических активов и т.п.)

Программа ФЛЕГ предлагала включить соответствующее направление в план работы, но не получила поддержки.

6. Сохранение биоразнообразия

Украина подписала практически все международные соглашения, нацеленные на охрану природы, однако её практические достижения в части сохранения и восстановления биоразнообразия лесных экосистем достаточно скромны. Противостояние лесников и экологов по вопросам охраны лесных экосистем стало хроническим. Пути решения имеющихся противоречий до сих пор не определены. Это заставляет включить проблему сохранения биоразнообразия в число приоритетов лесной политики.

Надо признать, что по многим вопросам критика в адрес существующей системы ведения лесного хозяйства справедлива:
• не выдерживает критики узаконенная система назначения сплошных и выборочных санитарных, а также сплошных лесовосстановительных рубок;
• не принимается должных мер по охране естественных, старовозрастных лесов;
• не предусмотрены эффективные меры, направленные на защиту биоразнообразия при проведении лесохозяйственных работ, в частности лесозаготовок;
• не продуманы методы планирования размещения рубок;
• не внедрена система выделения и охраны ключевых биотопов;
• в общем круге лесохозяйственных проблем, вопросы сохранения биоразнообразия рассматриваются, как второстепенные .

Развитие методов дистанционного мониторинга дает возможность любому заинтересованному субъекту самому оценить динамику лесов и уровень ведения лесного хозяйства в Украине. Многие проблемы хорошо видны из космоса: скрыть и замолчать их вряд ли удастся.

7. Обеспечение развития конкурентоспособного деревообрабатывающего сегмента лесного сектора. Совершенствование системы доступа к лесным ресурсам.

Экономическая отдача лесного сектора (вклад в ВВП страны) определяется степенью развития его деревообрабатывающего сегмента, который формирует основной объем добавочной стоимости и прибыли. Проектом была выявлена негативная динамика лесопромышленного комплекса Украины, которая проявляется в снижении объемов производства основных видов продукции и увеличении теневого оборота продукции лесопиления. Одновременно растет экспорт необработанной древесины.

 
Лесные чиновники убеждают общество в том, что:

• защита интересов отечественного производителя является приоритетом их деятельности;
• биржевая аукционная торговля древесиной (с 2007 года это единственный легальный способ приобретения древесины на внутреннем рынке) является наиболее демократичной, прозрачной и эффективной формой реализации;
• на биржевые торги выставляется весь объем заготовленной древесины;
• на экспорт направляется только та древесина которая не находит спроса на внутреннем рынке;
• приняты действенные меры для того, чтобы исключить возможность приобретения нелегально заготовленной древесины (маркировка и электронный учет) и перепродажу древесины в круглом виде на экспорт (сертификаты происхождения).

Проведенный нами анализ показывает, что приведенные утверждения в своем большинстве не соответствуют действительности.

Во всех зона и подавляющем большинстве областей наблюдается согласованное и значительное увеличение объемов экспорта хвойного пиловочника, в основном поставляемого в Китай, Турцию и Румынию.

Можно утверждать, что совокупный объем экспорта пиловочника с 2007 по 2013 год увеличился более, чем в 2 раза и значительно превысил объемы его реализации на внутреннем рынке. Особенно, значительные изменения произошли в Черкасской, Житомирской, Ровенской, Киевской, Сумской областях, поставляющих сосновый пиловочник в Китай и Турцию, через черноморские порты. По размерно-сортным характеристикам экспортируемый пиловочник лучше, продаваемого на внутреннем рынке.

Следует отметить и то, что сертификаты происхождения и электронный учет не привели к уменьшению числа перекупщиков на рынке древесины.

Сложившаяся ситуация требует принятия экстренных мер. Программа ФЛЕГ работает в данном направлении. Разработаны правила измерения, сортиментации и оценки качества древесины, ориентированные на требования европейских рынков. Идет работа по подготовке правил торговли древесиной. В ближайшее время начнется работа над проектом программы развития ЛПК Украины.

Бегло перечислю не затронутые мною приоритеты.

8. Обеспечение многоцелевого, устойчивого и интенсивного ведения лесного хозяйства на региональной основе

Климат, ландшафт, почвы, а также история Украины исключительно разнообразны, что предопределило разнообразие лесов. Несмотря на это система ведения лесного хозяйства продолжает базироваться на усредненном шаблоне. Большинство действующих нормативов едины для всей страны и излишне детализированы. Это не оставляет места новаторству и творчеству, препятствует внедрению новых методов и технологий, превращает лесоводов в исполнителей инструкции, лишает их права на эксперимент.

Предлагается:

• пересмотреть базовые нормативы с учетом достижений современной лесной науки (правила деления на категории, правила отвода и таксации, правила рубок и т.д.), сократив их количества и уменьшив уровень детализации;
• значительно расширить права территориальных органов лесного хозяйства (разработка и утверждение региональных нормативов и рекомендаций) и специалистов лесных предприятий (принятие оперативных решений);
• разработать региональные ландшафтно-ориентированные модели ведения лесного хозяйства для различных регионов страны.

9. Развитие защитного лесоразведения, агролесомелиорации и агролесоводства. Создание плантаций с укороченным оборотом на сельскохозяйственных землях

Главной проблемой на пути использования земель сельскохозяйственного назначения для создания древесных насаждений является отсутствие адекватного законодательства. К проблемам второго уровня, следует отнести отсутствие адекватной системы планирования и распределения полномочий по созданию, использованию и охране насаждений на сельскохозяйственных землях. К сопутствующим проблемам, связанным с продвижением новых для Украины видов землепользования (агролесоводство, выращивание энергетических плантаций), можно отнести отсутствие соответствующих традиций и знаний.

В настоящее время Правительство пытается обеспечить развитие защитного лесоразведения и агролесомелиорации в рамках действующих законов и подходов к планированию и финансированию. Задачи развития агролесоводства и использования с.-х. земель для выращивания плантаций в явном виде пока не сформулированы. Следуя этим курсом вряд ли можно добиться быстрых изменений к лучшему.

В качестве альтернативного подхода можно предложить использование европейского опыта, что предполагает внесение кардинальных изменений в украинское законодательство и практику управления. В частности:

• лесные полосы, ряды и иные типы древесных насаждений на сельскохозяйственных землях не должны относиться к лесам, регулироваться лесными законами и входить в сферу ответственности органов лесной власти;

• создание древесных насаждений на с.-х. землях следует пропагандировать и поощрять. Все законодательные, финансовые, бюрократические и иные причины, затрудняющие собственникам и пользователям проведение соответствующих работ, должны быть сведены к минимуму;

• планирование создания защитных насаждений следует осуществлять «снизу-вверх» в ходе работы над планами развития сельских территорий. Возможна разработка единого плана увеличения площади лесов и древесных насаждений, но работа над ним должна вестись отдельно от работы над стратегическими планами развития лесного хозяйства, с обязательным привлечением органов местной власти и собственников земель.

10. Повышение качества и доступности информации о лесах, лесном хозяйстве и лесном секторе в целом

Низкое качество и закрытость информации, а также отсутствие системы её объективного анализа – следует отнести к базовым информационным проблемам лесного сектора Украины.

В стране отсутствует однозначная и общепринятая трактовка базовых понятий, используемых при накоплении статистических данных и методов их определения: «лес», «лесные земли», «лесистость», «текущий прирост», «мертвая древесина» и т.д. Содержание ряда распространенных терминов («леса доступные для заготовки древесины», «технологическое сырье», «лесовосстановительные рубки» и др.) украинской статистикой определяется иначе, чем международной.

Информация, характеризующая лесной сектор, крайне неоднородна. Сведения о лесах и лесном хозяйстве предприятий, входящих в сферу управления Гослесагентсва, на порядок шире и детальнее, чем для других лесопользователей, по многим из которых информации вообще нет.

К числу серьезных недостатков следует отнести многолетнее отсутствие научно-технического сопровождения и технологического совершенствования системы сбора информации о лесах, лесохозяйственной деятельности и лесном секторе в целом.

Пороком лесного менеджмента, является сознательное ограничение доступа к лесной информации, большая часть которой, согласно приказа Гослесагентства, получила гриф «для служебного пользования», по сути, запрещающий открытое распространение и размещение.

Для обеспечения свободного доступа к информации о лесах, лесном секторе в целом, а также ведении хозяйства в государственных лесах целесообразно:

Повышение качества «лесной» информации предполагает:

• переход к математико-статистическому методу сбора информации (продолжение и развитие инвентаризации лесов), совершенствование сбора информации при лесоустройстве и переход к единой, электронной системе первичного учета лесохозяйственной деятельности на лесных предприятиях;
• адекватное представление информации о лесах в земельном кадастре;
• оптимизацию и компьютеризацию систему отчетности и документооборота в системе Гослесагентства;
• переход к использованию современных методов сбора, контроля, хранения и анализа информации

Целенаправленная подготовка к интеграции в ЕС помимо проведения мониторинга и инвентаризации лесов предполагает:

• приведение в соответствие с требованиями ЕС используемых в лесном деле терминов, понятий и классификаций;
• подготовку к переходу к международной системе финансовой отчетности, которая значимо отличается от системы, используемой Гослесагентством Украины.

11.  Комплекс задач, связанных с евроинтеграцией и реагированием на глобальные изменения в экономике и экологии

Данное направление пронизывает все аспекты деятельности направленной на реформирование лесной отрасли. По сути, в дополнение к президентской программе « Стратегия реформ 2020» должна быть разработана подпрограмма «Стратегия лесных реформ 2020». Хорошим заделом при её формировании может служить «Сравнительный анализ лесного законодательства Украна соответствие законодательной базе ЕС по вопросам устойчивого управления лесами». В современных условиях он должен быть расширен: как в связи с принятием новых документов, регулирующих лесные отношения в ЕС (Новая лесная стратегия ЕС, Регуляции по обеспечению легальности древесины поставляемой в ЕС и поддержке агролесоводства и др.); так и в связи с резким повышением требований к Украине, как стране претендующей на вступление в ЕС.

Отельной темой являются работы в рамках реализации стратегий ЕС по биоэнергетике, адаптации к изменениям климата, повышению конкурентноспособности, охране природы.

Большой пласт работ связан с переходом на международнуюсистему финансового учета  отчетности.

В заключение подчеркну, что ни один международный проект не в состоянии разработать Национальную лесную политику (стратегию) страны. Это задача государства.

В положении о Гослесагенстве прямо указаны два его основных задания:

1) реалізація державної політики у сфері лісового та мисливського господарства;
2) внесення на розгляд Міністра аграрної політики та продовольства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.

Как выполняют и собираются выполнять эти задания в Гослесагентстве пока не ясно.

Накоплен очень большой международный опыт разработки лесной политики (стратегии). Это всегда достаточно длительный и публичный процесс, осуществляемый при поддержке политического руководства или государственной администрации высокого уровня.

Платформой для работы над стратегией может быть комитет ВР, координационный совет, созданный при Кабмине или Минагрополитики, либо авторитетное научное учреждение. Его задача координация целевых групп, работающих по отдельным направлениям, обеспечение публичности, и взаимодействия с органами власти. Работа над стратегией требует научного сопровождения и финансовой поддержки.

Таким образом, в настоящее время все зависит от позиции Гослесагентсва, которую все мы хотели бы услышать.

Спасибо за внимание.