13/10/2014
0Презентація В. Сторожука на круглому столі, що відбувся 9 жовтня 2014 р. у представництві Світового Банку в Києві в рамках програми ФЛЕГ II (ЄІСП Схід). В рамках лісополітичної дискусії, спочатку учасникам круглого столу, а зараз і читачам сайту пропонується розглянути два предметні питання розвитку лісового законодавства:
1. Чи можна радикально змінити існуючу систему функціонального поділу лісів?
2. Яким повинен бути державний лісовий кадастр?
Проведення дослідження було спрямоване на досягнення наступних цілей:
1. Розробка пропозицій щодо удосконалення сучасного поділу лісів за функціональним призначенням шляхом оптимізації внутрішніх (лісове законодавство) та зовнішніх (земельне законодавство) умов виділення категорій лісів.
В роботі була запропонована концепція "поступової оптимізації» числа підкатегорій лісів. В її рамках, зокрема, підготовлені пропозиції щодо переходу від трирівневого функціонального поділу – «категорія лісів – підкатегорія лісів – особливо захисні ділянки» до дворівневого – «категорія лісів – підкатегорія лісів».
2. Розгляд питання узгодження нормативної бази обліку лісів і земель та розробка пропозицій з удосконалення системи ведення державного лісового кадастру.
В роботі були проаналізовані цілі та завдання обміну інформацією між Державним земельним та державним лісовим кадастрами, характер зміни вимог до ведення державного лісового кадастру, а також підготовлені пропозиції з розробки проекту документа «Порядок ведення Державного лісового кадастру».
Загальні особливості української системи поділу лісів за екологічним і соціально-економічним значенням історично сформувалися протягом радянського періоду. Це:
– віднесення лісової ділянки до категорії захисності згідно визначеного основного цільового призначення земельної ділянки;
– трирівнева структура, запозичена з радянської Інструкції: категорії лісів – категорії захисності, особливо захисні лісові ділянки;
– відносно слабкий зв'язок між категоріями захисності та режимами ведення лісового господарства;
– дуже висока частка лісів, виключених з експлуатації.
В сучасному «Порядку поділу лісів на категорії…» реалізоване перегрупування колишніх «категорій захисності» в чотири категорійні групи – «ліси природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення», «рекреаційно-оздоровчі ліси», «захисні ліси», «експлуатаційні ліси», а самі категорії захисності при лісовпорядкуванні отримали назву «підкатегорій» лісів. Сумарна кількість під-категорій не зменшилася.
Змінився зміст поняття «режим обмеженого лісокористування». Згідно Порядку 1995 року режим обмеженого користування встановлювався для лісів ІІ групи. Порядок 2007 року передбачає встановлення режиму обмеженого лісокористування для особливо захисних ділянок, а також визначає, що віднесення лісових ділянок здійснюється до тієї з категорій лісів, для якої у визначеному законодавством встановлений режим більш обмеженого лісокористування.
Однак, шкала «суворості» режимів ведення лісового господарства для різних підкатегорій лісів в тексті чинного Порядку відсутня. Якщо вважати, що встановлення режиму «більш обмеженого» користування означає зниження інтенсивності використання лісових ресурсів через виключення ділянок із експлуатації шляхом заборони рубок головного користування, – тоді, – за цим критерієм за даними державного обліку лісів станом на 01.01.2011 по лісовому фонду Держлісагентства діаграма зменшення «обмеженості користування» має вигляд: «ліси природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення» – «захисні ліси» – «рекреаційно-оздоровчі ліси» – «експлуатаційні ліси». Як і в попередніх обліках, відсоток площі ділянок виключених з розрахунку головного користування в захисних лісах є вищим за відповідний відсоток виключених в рекреаційно-оздоровчих лісах.
За результатами обліку слід було б очікувати зростання загальної площі рекреаційно-оздоровчих лісів. Передумовою цьому було те, що при підготовці клопотань про приведення поділу лісів у відповідність до вимог чинного Порядку користувалися «неофіційною» шкалою зменшення обмежень користування: «ліси природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення» – «рекреаційно-оздоровчі ліси» – «захисні ліси» – «експлуатаційні ліси», – тобто за послідовністю опису цих категорій у тексті чинного Порядку.
Наприклад, порівняння поділу лісів на підкатегорії лісів в 2011 році по ДП «Тетерівський лісгосп» та відповідного поділу на категорії захисності в 2003 році свідчить про надання переваги рекреаційно-оздоровчим лісами над захисними. В межах смуги лісів вздовж р. Тетерів не виділені смуги лісів вздовж автомобільних доріг. Раніше смуги вздовж автомобільних доріг в межах берегозахисної зони були виділені, оскільки в шкалі обмежень за порядком поділу лісів на групи і категорії захисності смуги вздовж доріг знаходилися вище за смуги лісів вздовж берегів річок.
Отже, процес приведення до нового порядку поділу лісів містив елементи «волюнтаризму», тобто допускав можливість припису ділянці лісів різних підкатегорій. Звідси перша очевидна пропозиція, – при розробці нового Порядку поділу відновити шкалу підкатегорій за «строгістю режиму користування».
Попри вказані передумови, зведені показники державного обліку лісів засвідчили скорочення в абсолютних та відносних показниках площі тих категорій захисності, що відносилися до «лісів І групи, що виконують переважно санітарно-гігієнічні функції», і перейшли до категорії «рекреаційно-оздоровчі ліси». Наприклад, зменшення загальної площі зелених зон навколо населених пунктів.
Вірогідно, що частина ділянок рекреаційно-оздоровчих лісів перейшла в інші категорії з більш суворим режимом користування..
Підсумовуючи, можна констатувати, що в процесі приведення до нових категорій лісів перевага фактично надана екологічній та захисній функції порівняно із соціальною та економічною.
Пропозиції щодо розвитку поділу лісів за функціональним призначенням також виникли в результаті дослідження того, як розвивалися окремі підкатегорії лісів, та порівняння умов їх виділення з іншими країнами.
Наприклад, лісові ділянки (смуги лісів) уздовж берегів річок, навколо озер, водоймищ та інших водних об'єктів виділяються з категорії експлуатаційних лісів. Для рівнинних умов ширина смуги залежить від довжини річки, а також висоти над рівнем моря, довжини та крутизни схилу (для гірських лісів). Лісові ділянки виділяються уздовж річок завдовжки 10 і більше кілометрів в гірських умовах, 25 і більше кілометрів у рівнинних умовах (в радянський період – для всіх річок завдовжки від 25 км). Уздовж берегів річок завдовжки менш як 10 і 25 кілометрів виділяються берегозахисні лісові ділянки згідно з нормативами виділення особливо захисних лісових ділянок.
Порівняно з радянським періодом нормативи виділення лісових ділянок уздовж берегів річок, навколо озер, водоймищ та інших водних об'єктів, практично не змінилися, крім зменшення ширини смуг для дрібних річок довжиною 25-50 км від 300 до 150 метрів. Загалом, сучасні нормативи для виділення особливо захисних ділянок відповідають усередненим значенням ширини смуг, передбачених радянською інструкцією, при збільшенні ширини смуги ОЗД для річок довжиною до 50 км.
Раніше вимоги до виділення категорії лісів вздовж водних об’єктів в Україні та Білорусі були подібними. Зараз в Білорусі діють більш суворі нормативи виділення захисних лісів вздовж річок, що відповідають максимальним значенням ширини захисних смуг, прийнятим в радянський період. В Російський Федерації для річок немає спеціальних нормативів для виділення смуг лісів, проте згідно Лісового кодексу виділяють окрему категорію захисних лісів, розташованих у водоохоронних зонах. Згідно лісовпорядної інструкції, ширина ОЗД «берегозащитные участки, расположенные вдоль водных объектов» залежить від ухилу берега, проте не перевищує 50 м, тобто є втричі меншою за мінімальну величину ширини відповідних особливо захисних ділянок в Україні. Практика приведення умов виділення категорій захисності у відповідність із нормами суміжного до лісового законодавства в Росії є загальним правилом.
Розглянемо зв’язок підкатегорій лісів із категоріями земель та видами угідь. Звертає на себе увагу, що ліси ростуть на різних категоріях земель (точніше лісові угіддя є в складі всіх земель, крім земель забудови). Аналіз свідчить про взаємну ув’язку категорій лісів «природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення» та «рекреаційно-оздоровчих лісів» з відповідними визначеннями за класифікацією видів цільового призначення земель (КВЦПЗ) та класифікацією видів земельних угідь (КВЗУ). Аналогічно для більшості підкатегорій захисних лісів. Виділення протиерозійних лісів є спеціальним лісогосподарським нормативом для лісогосподарських земель.
Найбільші екологічні обмеження порівняно з нормами земельного законодавства стосуються лісів уздовж берегів річок, навколо озер, водойм. Визначення розмірів водоохоронних зон та прибережних захисних смуг в них врегульовано відповідною постановою Кабінету Міністрів України (від 08.05.1996 №486 «Про затвердження порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них"). Враховуючи, що ліси в Україні мають значну водоохоронну функцію, межі водоохоронних зон у них не встановлюються. Зовнішня межа водоохоронної зони на землях лісового фонду визначається з урахуванням лісових насаджень, що найбільшою мірою сприяють охороні вод із зовнішньою межею не менш як 1000 метрів від урізу меженного рівня води. В межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги з особливим режимом їх використання.
Розміри і межі водоохоронних зон і прибережних захисних смуг встановлюються в натурі (на місцевості) за спеціально розробленими проектами землеустрою. Ширина прибережних смуг в Україні для малих річок, струмків і потічків (із площею водозбору до 2 тис. кв. км) – 25 метрів; для середніх річок (із площею водозбору від 2 до 50 тис. кв. км) – 50 метрів; для великих річок – 100 метрів. Пропозиція – прив’язати ширину берегозахисних лісових ділянок до ширини прибережної смуги. Загальна пропозиція (значною мірою вже реалізована) – пов’язувати виділення підкатегорій лісів з умовами виділення категорій земель.
Крім питання зв’язку із суміжним законодавством слід розглянути встановлення режимів ведення лісового господарства в різних підкатегоріях лісів.
Якщо за функціональним призначенням територія лісового фонду поділяється на категорії лісів; то за організаційно-господарськими ознаками – на господарські частини, господарства та господарські секції. Визначення розрахункової лісосіки прив’язане до груп лісів та організованих лісовпорядкуванням господарських частин, господарств та господарських секцій (текст методики не змінено). Тобто, поділ території лісового фонду на підкатегорії лісів, які формально мали б відрізнятися режимами ведення лісового господарства, стає елементом наступного «неформального» поділу на господарські частини та секції.
Зараз лісовпорядкування виділяє три типи господарських частин – з особливим режимом користування, з обмеженим режимом користування, та експлуатаційні ліси (з розподілом на рівнині, в горах).
Колишні т.з. «високорежимні» категорії захисності лісів І групи формують господарські частини з особливим режимом користування, для яких не ведеться розрахунок головного користування (точніше вік лісовідновної рубки встановлюється за клас віку до настання природної стиглості). Виконується розрахунок головного користування та приймається розрахункова лісосіка для експлуатаційних лісів і господарських частин з обмеженим режимом користування. Останні це переважно захисні та рекреаційно-оздоровчі ліси, для яких вік головної рубки приймається, як правило, на два класи віку вище віку рубки в суміжних експлуатаційних лісах. Важливо, що, затверджені в 1983 році оптимальні віки рубок з невеликими змінами використовуються лісовпорядкуванням до цього часу. Це означає, що розподіли на групи віку, і, як наслідок, умови визначення режимів ведення лісогосподарських заходів (призначення рубок) в цих групах, не змінилися.
Також, з введенням нового поділу лісів за категоріями, практично не змінилося територіальне розміщення господарських секцій з різними віками рубок. На ведення лісового господарства в просторовому аспекті для лісів рівнинної частини найбільше значення має обмеження площі лісосіки суцільних рубок. Тобто, вплив правил нового поділу лісів на категорії на просторовий аспект проведення рубок головного користування є незначним.
Режим ведення лісового господарства визначається насамперед видами та способами рубок, які дозволено проводити для різних категорій лісів. Стаття 53 Лісового кодексу 1994 року безпосередньо вказувала які види і способи рубок дозволені в тій чи іншій категорії захисності. Аналогічної статті в редакції Лісового кодексу 2006 року немає. Вказівки які види рубок можуть проводитися в окремих підкатегоріях лісів та особливо захисних ділянках лісового фонду розрізнені і наводяться в правилах рубок.
Як показує порівняння попередньої та сучасної систем рубок можливості призначення різних видів рубок для різних категорій практично не змінилися. Лісовідновні рубки, які раніше виконували функцію рубок головного користування в лісах І групи, стали загальнопоширеними. Крім суцільних, за новими правилами можуть проводитися вибіркові лісовідновні рубки. До системи рубок додалися рубки переформування та ландшафтні рубки, але практика їх призначення та проведення є досить обмеженою, а вплив незначним. Вибіркові та суцільні санітарні рубки, як і раніше, допускаються в усіх категоріях захисності.
Нові правила рубок головного користування для рівнинних лісів встановили значно більш суворі обмеження щодо площі лісосік суцільних рубок. Обмеження площі лісосіки 3 га для хвойних та 5 га для листяних в експлуатаційних лісах (за попередніми правилами 10 га в хвойних і твердолистяних і 15 га в мяколистяних), і 3 га в лісах інших категоріях, – є найбільшим екологічним обмеженням, що введене українським лісівництвом. Практично, ці умови нівелюють необхідність виділення додаткових підкатегорій, що формують господарські частини із підвищеним віком рубок головного користування.
Аналіз планових обсягів лісокористування по декількох обласних управліннях лісового та мисливського господарства показує тісну кореляцію між площею категорії та обсягом заготівлі за всіма видами рубок. Це означає, що в загальному обсязі заготівлі деревини, зменшення розрахункової лісосіки рубок головного користування по рекреаційно-оздоровчих та захисних лісах, через вищий вік рубки, компенсується за рахунок інших рубок. Тобто інтенсивність лісоексплуатації в рекреаційно-оздоровчих, захисних лісах наближається за інтенсивністю до експлуатаційних лісів.
Зважаючи, на зазначені аспекти виділення категорій та підкатегорій лісів, пропонується:
Матеріали поділу лісів на категорії є предметом інформаційної взаємодії Державного земельного і державного лісового кадастрів. 
Вимога інформаційної взаємодії між кадастрами запроваджена Законом України «Про Державний земельний кадастр» в 2011 році. Порядок інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами затверджений Кабінетом Міністрів України в 2013 році. На початку 2014 року Міністерство аграрної політики, відповідно до вимог Порядку, представило проект «Регламенту інформаційної взаємодії Держземагентства України та Держлісагентства України з питань Державного земельного кадастру та Державного лісового кадастру».
Проект регламенту пропонує скоротити набір відомостей, що можуть бути предметом інформаційної взаємодії, до трьох груп:
1. Відомості меж суміжників лісових ділянок отримують з Державного земельного кадастру як інформацію про межі земельних ділянок;
2. Відомості геопросторового розміщення меж лісових ділянок надаються до Державного земельного кадастру як інформація з планів лісових ділянок, лісовпорядних карт, тематичних лісових карт;
3. Відомості атрибутивної бази даних характеристики лісових ділянок (віднесення до категорії лісів, особливо захисних лісових ділянок, виду угідь) надаються до Державного земельного кадастру як матеріали поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок.
Критичним елементом ефективності інформаційної взаємодії, є процедура обміну інформацією між кадастрами, запропонована проектом Регламенту. Відповідно до неї наявна сьогодні інформація про розподіл лісових угідь за категоріями лісів з’явиться у Державному земельному кадастрі лише після наповнення його інформацією про всі земельні ділянки на території України.
Тому тільки в перспективі можна буде вести мову про узгодження даних земельного та лісового кадастрів.
При цьому залишається відкритим питання, чи вирішує законодавча база інформаційного обміну між кадастрами проблему узгодження обліку земель та лісів.
Нормативна база ведення державного обліку лісів та державного лісового кадастру єдина. Натомість поняття ведення державного земельного кадастру і обліку земель поки що регламентуються окремо як в законодавстві, так і в організаційно-технічному плані.
Облік земель згідно Закону України «Про Державний земельний кадастр» – це облік земельних ділянок у Державному земельному кадастрі, що документально засвідчує інформацію про площу, склад угідь, розподіл їх за власниками (землекористувачами). Відповідно до перехідних положень закону, до 2015 року облік кількості та якості земель здійснюється на підставі державної статистичної звітності, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Це означає, що до 2015 року буде використовуватися існуюча система державної статистичної звітності з кількісного та якісного обліку земель на основі форми 6-зем. З іншого боку, до 2015 року має бути повністю наповнена єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, – Державний земельний кадастр, на основі відомостей та документів якого і буде проводитися облік земель. Оскільки останнє виконати об’єктивно складно, очевидно, що термін дії перехідної норми закону буде подовжено, і наявні умови узгодження обліків земель та лісів в найближчі роки залишаться незмінними.
Проблема в тому, що нормативної процедури узгодження даних форми 6-зем ДЗК і форми №1 ДЛК немає. Це табличні форми, і узгодження їх показників, це питання узгодження чисельного балансу площ, а не узгодження меж реальних ділянок в кадастрах. Для узгодження кадастрів та обліків лісів, необхідно створювати державний лісовий кадастр як геоінформаційну систему.
Отже наявна нормативна база створила загальні передумови обміну інформацією державного лісового та земельного кадастрів, і надалі здійснення узгодженого ведення обліку лісів (лісових ділянок).
Мета взаємного заповнення Державного земельного кадастру та Державного лісового кадастру однаковою інформацією в процесі інформаційного обміну раціональна лише з точки зору проведення спільного обліку площі земель та лісів. Однак, до моменту повного наповнення Державного земельного кадастру така мета недосяжна.
В порядку удосконалення проекту Регламенту інформаційної взаємодії між Державним земельним кадастром та Державним лісовим кадастром встановити терміном проведення взаємного обміну інформацією між кадастрами рік проведення державного обліку лісів, а також визначити обов’язковим уточнення інформації кадастрів шляхом обміну у разі укладання цивільно-правових угод щодо земельних лісових ділянок.
Порядок ведення державного земельного кадастру включає розділ ХІІ «Виправлення помилок, допущених при веденні Державного земельного кадастру». Пропонується, спростити склад документації та процедуру погодження технічної документації у випадках виявлення помилок у документації кадастрів в процесі інформаційної взаємодії.
Для обміну інформацією з Державним земельним кадастром Державний лісовий кадастр має бути створений як державна геоінформаційна система.
В роботі було висловлені пропозиції щодо схеми функціонування Державного лісового кадастру як геоінформаційної системи за зразком Порядку ведення Державного земельного кадастру.
Схема включає три основні складові: відомості кадастру, документи кадастру, та умови надання відомостей.
Відомості це картографічна та геодезична основа та обєкти Державного лісового кадастру. База атрибутивних даних картографічних об’єктів містить всі показники, необхідні для складання всіх форм державного обліку лісів.
Документи державного лісового кадастру, це сформовані на основі відомостей загальний оглядовий план земельних лісових та нелісових ділянок, а також три тематичні карти-схеми розподілу лісових ділянок: за панівними породами і групами віку, за категоріями (земель), за категоріями лісів. Картографічні матеріали проектів організації та розвитку лісового господарства (які визначені для службового користування) також віднесені до документів державного лісового кадастру. Проект порядку ведення Державного лісового кадастру передбачає вирішення проблеми доступу до документів кадастру: для публічного доступу надається оглядовий план земельних лісових та нелісових ділянок із складу земель лісогосподарського призначення. Тематичні плани надаються для публічного доступу на платній основі для всіх користувачів, а доступ в режимі читання на безоплатній основі органам державної влади для здійснення своїх повноважень. Надання документів у паперовій формі –витягів, довідок про об’єкти, викопіювань здійснюється адміністратором за погодженням з державним органом, що здійснює ведення державного лісового кадастру (Держлісагентством).
Важливим елементом схеми є оновлення та зміни до відомостей про об’єкти Державного лісового кадастру, які є обов’язковими для всіх постійних лісокористувачів. У випадку проведення лісовпорядкування (в т. ч. безперервного) оновлення здійснюється щорічно адміністратором кадастру, або внесення змін здійснюється шляхом підготовки електронного документу та наданню його адміністратору кадастру на платній основі. Це одна з головних ідей – зобов’язати нормативно всіх користувачів підтримувати актуальний Державний лісовий кадастр.
Повні версії звітів можна отримати з офіційного сайту програми ФЛЕГ-ІІ в Україні www.fleg.org.ua за наступними посиланнями:
Аналіз нормативного поділу лісів за функціональним призначенням.
