13/10/2014
0Ниже полный текст моего доклада на круглом столе. Для удобства восприятия и размещения я разбил его на две части, которые достаточно автономны. Надеюсь на обсуждение. Жду критики, советов и предложений. В полный текст доклада я вставил некоторые дополнительные картинки,которые не мог привести из-за лимита времени. Их легко отличить по отсутствию номеров. Текст, который я не успел озвучить выделен курсивом. М.П.
Уважаемые коллеги,
Благодарю Вас за то, что нашли время и пришли на круглый стол программы ФЛЕГ. Сегодня в нашем зале руководители отрасли разных лет и это накладывает на меня дополнительную ответственность. Заранее извините за возможные оговорки: они мне свойственны, – когда я спешу и волнуюсь. В докладе я попытаюсь охватить очень широкий круг проблем и поэтому вынужден концентрироваться на главном, не прорисовывая деталей. Фиксируйте вопросы по ходу выступления, и я на них с удовольствием отвечу.
Первая часть моей презентации это «ремейк» выступления на НККП, состоявшемся 12 ноября прошлого года.
В ходе реализации первого этапа программы, эксперты Всемирного Банка выявили ряд разноплановых проблем, эффективное решение которых, по их мнению, требовало кардинальных реформ. Было предложено начать процесс их подготовки с формирования Национальной лесной политики, вслед за которой должен последовать пересмотр лесного законодательства и институциональная реформа. Тогда это предложение в Гослесагентстве поддержки не получило.
Прошедшие 11 месяцев очень многое изменили: в Украине иная власть, иная экономика, иные приоритеты и планы. По сути, страна с кризисной экономикой и отсутствием резервов вынуждена воевать на два фронта. Задача первого, – отстоять территориальную целостность и добиться мира; второго – побороть коррупцию и в немыслимо короткие сроки провести реформы, позволяющие претендовать на вступление в ЕС. Фактически реформы уже начались и затронули все сферы жизни, включая лесную отрасль. К сожалению, многие изменения, проведенные или инициированные в лесном хозяйстве на волне реформаторских настроений, выглядят не продуманно и хаотично. Это во многом предопределено отсутствием продуманной лесной политики и стратегии реформ.
Все мы, кто больше, кто меньше, помогаем первому фронту, но призваны воевать на втором. Здесь свои задачи и свои враги. Здесь, также как и на войне, фундаментом успеха является общее понимание целей и координация усилий. Именно поэтому мы решили ещё раз вернуться к вопросам политики и стратегии.
Классическая схема работы над совершенствованием управления в лесном секторе предполагает разработку:
Политики, как виденья целей и принципов;
Стратегии –как документа, детализирующего планирование, инструментарий и мониторинг процесса достижения цели.
Иногда процессы работы над политикой и стратегией объединяют, а результаты излагают в одном документе. Это не принципиально.
Мы предлагаем начать с лесной политики потому, что:
• так поступили все страны добившиеся вступления в ЕС за последнее 20-летие;
• наличие лесной политики предполагает действующее законодательство Украины.
В разных законах и нормативов лесную политику называют по-разному. Полномочия по её подготовке распределены и зафиксированы в Лесном Кодексе и положениях об органах государственной власти. До настоящего времени эти полномочия остаются декларативными. Верховный совет не определил основ, Госкомлесхоз и экоинспекция не внесли предложений, Минагрополитики и Минприроды не сформировали лесную политику, а граждане Украины не имеют возможности её прочитать и обсудить.
Лесную политику в Украине заменяют другие документы, в частности «Концепция реформирования и развития лесного хозяйства (2006)» и «Государственная программа «Леса Украины»(2002, 2009)». В следующем году исполняется 10 лет реализации Концепции и кончается срок действия программы «Леса Украины». В этой связи есть все основания проанализировать их выполнение. Я остановлюсь только на основных положениях.
Увеличение лесистости территории
Программа «Леса Украины» предусматривала создание в период с 2010 по 2015 год 430 тыс.га новых лесов и защитных насаждений, а также быстрое увеличение площади создаваемых лесов. Реальная динамика прямо противоположна. На фоне ежегодных отчетов о перевыполнении плана создания новых лесов на 102-103% отчетная площадь их создания за последние годы уменьшилась более, чем в три раза. Из-за отсутствия надлежащего мониторинга за посадками вне земель лесохозяйственных предприятий нельзя судить о реальной эффективности работ выполненных с 2002 по 2014 год. В пассив следует отнести многомиллионное не целевое использование бюджетных средств (выявленное финансовой инспекцией и в 2011 и в 2013 году), конфликты с экологами по поводы посадок на участках естественных степей, в том числе заповедных, а также проигранные судебные дела.
Предусмотренные концепцией работы по инвентаризации лесных полос(1), закреплению их за землепользователями(2), возобновлению работы агролесомелиоративных служб (3), обеспечению государственной поддержки создания защитных насаждений на эродированных землях частной и коммунальной собственности (4) не проведены. В целом, итоги работ по данному направлению неудовлетвоительные.
Наращивание ресурсного потенциала.
Международная статистика, формируемая специалистами Гослесагентства, свидетельствует о наращивании площади и запаса лесов. Однако, доверия эти цифры не вызывают, прежде всего из-за отсутствия первичных материалов для их расчета: последний учет всех лесов проведен в 1996 году и не может служить базой для оценки показателей в 2005 и тем более 2010 годах.
Кроме того, недоверие вызывают значительные несоответствия в значениях показателей, являющихся базовыми при оценке лесов, а также их произвольная корректировка. Очевидно, что, как минимум, часть из них «выдумана» специалистами, ответственными за подготовку национальных данных для международной статистики, причем исходя из субъективных представлений о содержании того или иного показателя.
Значительно более объективны данные по лесам предприятий Гослесагентства, учет которых проведен по состоянию на 1 января 2002 и 2011 года. К сожалению, при анализе данных смежных учетов, изменения, вызванные приемкой лесов других пользователей, не отделяются от изменений, происходящих под влиянием хозяйственной деятельности, что приводит к серьезным ошибкам в оценке ситуации. За период между последними учетами, за счет приемки лесов других пользователей, общая площадь предприятий Гослесагентства увеличилась на 355 тыс.га, а площадь покрытая лесом на 212 тыс.га. Естественно, увеличение площади и запаса лесов за счет их приемки, никак не связано с хозяйственной деятельностью предприятий и не должно учитываться при анализе происходящих изменении.
Для примера на слайде 5 приведены оценки некоторых изменений, произошедших в лесах Гослесагентства в целом (с учетом принятых лесов) и в восьми областях, площадь лесов в которых между учетами не изменилась или изменилась крайне незначительно (менее 1%).
Динамика площадей основных лесообразующих пород в областях, где площадь лесов изменилась незначительно, в целом негативна. Всего, за девять лет площадь высокоствольного дуба уменьшилась на 16.5 тыс.га, низкоствольного дуба на 11.7 тыс.га, сосны на 6.6 тыс.га.
Стали очевидными и другие негативные тенденции, перечисленные в таблице.
То, что площадь 2-4 классов возраста практически всех основных пород меньше площади при равномерном распределении, свидетельство того, что лесоводы не предпринимают достаточных усилий для выравнивания возрастной структуры лесов.
Превышение среднего возраста насаждений над возрастом количественной спелости, а по многим породам и качественной спелости – свидетельствует о том что, прирост украинских лесов падает, а их качество ухудшаться.
Накопление в низко качественных лесов – говорит о не эффективном использовании лесорастительного потенциала страны.
Цифры говорят о том, что нет никаких оснований радоваться наращиванию ресурсного потенциала лесов, но есть повод серьезно обеспокоиться из-за явных признаков его падения.
Повышение устойчивости и сохранение биоразнообразия
Вопреки декларируемым целям, устойчивость украинских лесов к комплексу неблагоприятных факторов снижается. Явными показателями этого являются: резкое ( более чем на 40 тыс.га за 9 лет) уменьшение площади ельников и многократное увеличение объема заготовок древесины, в ходе проведения рубок, назначение которых связано с ухудшением состояния, деградацией и гибелью лесов.
Некоторые лесные ученые и чиновники предпочитают связывать негативные изменения исключительно с действием факторов не управляемых человеком (засухи, бури, вредители и болезни –короче климат), рассматривая их как форс-мажорные обстоятельства. Это не совсем верно. Во-первых, низкая устойчивость лесов страны во многом предопределяется ошибками, допущенными во время их создания и выращивания. Во-вторых, большинство негативных тенденций в динамике лесов стали очевидными уже давно и в случае принятия своевременных и адекватных мер, ущерб для лесного хозяйства мог бы быть значительно меньшим.
Достижение целей, связных с сохранением биологического разнообразия лесов оценить трудно. Можно лишь констатировать, что предусмотренные концепцией задачи инвентаризации и оптимизации объектов ПЗФ и ведения кадастра растительного и животного мира на лесных территориях не выполнены. Площади естественных лесов неуклонно уменьшаются, а число конфликтов, связанных с лесохозяйственной деятельностью и охраной природы год от года растет. Большинство из них связано с :
• рубками и иной хозяйственной деятельностью на территория ПЗФ;
• созданием лесных посадок на степных участках;
• действующими правилами и технологиями лесохозяйственных работ, ведущими к исчезновению экологических ниш, необходимых для существования многих редких видов;
• вырубкой естественных лесов.
Какие-либо систематические и научно-обоснованные действия, направленные на изменение ситуации, пока отсутствуют. Честно говоря, я часто слышал и слышу, что леса в Украине имеют в основном экологическое значение, но не помню коллегии, которая была бы посвящена охране лесного биоразнообразия.
Эффективное использование лесных ресурсов
Предметом гордости руководства Гослесагентства является эффективное использование лесных ресурсов, мерилом которого считается объем реализации. Действительно этот показатель резко возрос в 2011 году и сохранил положительную динамику до 2013 года включительно. Рекордное увеличение реализации, наблюдавшееся в 2011 году (1.3 млрд.грн или 37% к предшествующему году) достигнуто благодаря следующим факторам:
• увеличение объема экспорта древесины на условиях поставки CPT (до границы или порта) и включение стоимости доставки в объем реализации
Правовая защита работников лесной охраны
Одна из задач концепции – усиление правовой защиты работников отрасли. Она сводится к выполнению трех основных условий, которые должно обеспечить государство:
• справедливой оплате труда, уровень которой должен и соответствовать сложности и объему выполняемых работ и обеспечивать престижность лесной профессии;
• устойчивой справедливой и понятной кадровой политике обеспечивающей прием на работу профессионалов и продвижение по службе в соответствии с деловыми качествами и трудовыми достижениями;
• наделению работников лесной охраны должными правами и правовой защитой, необходимыми для эффективной защиты леса
Рост средней заработной платы в последние годы рассматривается как одно из главных достижений руководства отрасли. Однако, мало обращают внимание на то, что её увеличение сопровождается расслоением предприятий по уровню оплаты труда. Оно существовало всегда и постоянно увеличивалось, но резкий скачок произошел в этом году. Это связано с тремя процессами: война и кризис реализации на юге и востоке страны, а также приемка аграрных и военных предприятий сильно ухудшили средние показатели в очень многих областях. Увеличение доходов за счет курсовой разницы, напротив, способствовало увеличению оплаты труда на ряде предприятий -экспортеров.
Увеличение дифференциации по уроню оплаты труда заметно не вооруженным глазом, а при ближайшем рассмотрении становится понятным, какой фактор оказался решающим в ускорении этого процесса. В Ровенской области это приемка агролесов, в Львовской и Киевской –«рванули» экспортеры.
Итоги дифференциации предприятий по уровню оплаты труда демонстрирует отношение уровня средней заработной платы работников лесного хозяйства к средней заработной плате по соответствующей области, названное нами «индексом престижа» По состоянию на 1.07.2014 года, в рейтинге лидируют лесостепные (Черкасская, Сумская, Винницкая, Хмельницкая) и полесские (Житомирская, Черниговская, Ровенская) области. Самые низкие значения показателей «индекса престижа» в малолесных областей юга и востока Украины (Донецкой, Запорожской, Днепропетровской, Луганской, Одесской, Николаевской, Харьковской, Херсонской).
Динамику процесса показывает изменения «индекса престижа», произошедшие за последнее полугодие. Выводы очевидны: бедные работники мало ресурсных областей становятся ещё беднее, а работники предприятий, имеющих большие объемы ресурсов, – ещё богаче. В настоящее время минимальная средняя заработная плата на предприятиях Гослесагентства составляет 1500 гривен, а максимальная 7800 грн. Эти различия никак не связаны с производительностью труда и какими-либо инновациями. Они достигнуты за счет рентного дохода, который не изымается Государством, не перераспределяется ведомством, а остается в распоряжении предприятий. Сложившееся положение, не дает оснований управление лесами Украины устойчивым. Изменить его в рамках ведомственной модели управления не представляется возможным.
Важным элементом защиты работников является справедливая и понятная кадровая политика, которая должна обеспечить адекватный подбор, мотивацию и развитие персонала. Без этого об инновационном развитии не может быть и речи.
Во всех цивилизованных государствах ещё в 18-19 веках сложилась и стала традицией система правил найма на работу, продвижения по службе и обеспечения профессионального роста руководителей и специалистов лесной отрасли. Её основные принципы до недавнего времени действовали и в системе Минлесхоза и Госкомлесхоза Украины. Однако 7-8 лет назад профессиональный подход к побору и назначению кадров был принесен в жертву политике. Последствия неадекватных кадровых назначений оказались печальными. Среди них:
• отток профессиональных кадров и талантливой молодежи, явное снижение кадрового потенциала отрасли в целом;
• падение мотивации и инициативности работников на всех уровнях иерархии;
• ухудшение морального климата;
• круговая порука и коррупция.
Важным шагом по выполнению положений Концепции реформирования и развития лесного хозяйства должно было стать принятие «Положения о лесной охране». Однако ошибки, допущенные при подготовке документа, свели к нулю ожидаемый положительный эффект. Статус работников правоохранительных органов, которым были наделены работники лесохозяйственных предприятий, оказался номинальным в части увеличения прав и льгот, но приравнял мастеров леса, лесничих и инженеров лесного хозяйства к государственным служащим в части ответственности за коррупционные нарушения. Самые очевидные результаты этого: разрушение лесных династий; увеличение бюрократических ограничений, процедур и проверок, а также резкий рост количества судебных дел, возбужденных против работников предприятий лесного хозяйства.
Недостатки и проблемы правового регулирования деятельности лесной охраны, а также предложения по урегулированию ситуации разработаны программой ФЛЕГ в 2010 году и до настоящего времени остаются актуальными.
Совершенствование финансово-экономического механизма
Концепция реформирования и развития предусматривала совершенствование финансово-экономического механизма ведения лесного хозяйства. Если оставить в стороне недавние инициативы по образованию Агентства природных ресурсов и лишению его права распределять бюджетные дотации, то за 10 лет, к совершенствованию финансового-механизма можно отнести только удвоение ставок платы за специальное пользование. При перерасчете очередной раз, не привязали таксы к рыночным ценам, как это делают во всем мире, а отталкивались от такс советского времени. Как результат за пиловочник дуба 3 сорта диаметром 24 см, стоимостью 780 грн и за фанерный кряж 1 сорта стоимостью 3700 грн государство получает 225 грн. Только в первом случае это составляет 29% от рыночной цены, а во втором всего 6%. На этом принципе построена вся система платы за специальное пользование. Она делает выгодной вырубку хорошего леса, которого становится всё меньше и делает нерентабельной заготовку низкосортной продукции, в связи с чем, низкокачественные участки не вырубаются, а лес в целом становится хуже и хуже.
В стремлении сделать более выгодной заготовку низкокачественной древесины украинские лесные чиновники придумали новый сортимент, под названием «технологическое сырье производственно-технического назначения». Такого сортимента не знают ГОСТы Украины и всех иных стран Европы. Фактически его используют для производства пиломатериалов, но плату за специальное пользование осуществляют по ставкам для дров. Таким образом, и бабушка покупающая в лесхозе дубовые дрова за 95 грн/кбм, и бизнесмен, приобретающий дубовое техсырье для ВТП диаметром 60 см для производства фризы, отчисляют в бюджеты одинаково – по 3грн. 70 коп. Разве это справедливо?
Принятый документ наследует и систему отнесения кварталов, где заготавливается древесина к таксовым поясам. Она базируется на расстоянии от центра квартала до нижнего склада или пункта погрузки в вагоны. Реально с каждым годом все большие объемы древесины продаются у дороги на верхних и промежуточных складах. При этом затраты лесхоза на транспортировку стремятся к нулю, но платить они продолжают согласно букве закона по пониженным ставкам.
Можно ли считать, что пункт концепции по совершенствованию финансового –экономического механизма реализован – судить Вам.
Ещё о выполнении взятых обязательств
Я рассмотрел только несколько основных положений концепции. Из двух десятков оставшихся пунктов к реализованным с пользой для государства можно отнести только три:
• передана под централизованное управление значительная часть лесов государственной собственности /это сопряжено с многими проблемами, но стратегически правильно/;
• заметный прогресс, достигнут в развитии лесной инфраструктуры;
• начаты работы по инвентаризации лесов, являющиеся стандартным способом сбора информации в странах ЕС.
Есть положения, отношение к которым изменилось на противоположное.
Концепция ориентировала лесное хозяйство на признание заготовки древесины конечной фазой ведения лесного хозяйства, а также формирование на базе цехов переработки отдельных структур обеспечиваемых древесиной на рыночных условиях. В настоящее время, принят курс на развитие деревообработки и о рыночных условиях поставки сырья деревообрабатывающим цехам лесхозов уже не вспоминают.
Важным направлением реформирования считалось привлечение частного бизнеса к выполнению лесохозяйственных и лесозаготовительных работ. В связи с этим было предусмотрено создание конкурентных условий для оказания услуг лесному хозяйству. Предприятия, идущие по этому пути развития, подтвердили правильность принятого решения и в настоящее время находятся среди отраслевых лидеров. Тем не менее, отрасль переориентируется на отказ от услуг частного бизнеса и проведение работ силами сотрудников государственных лесных предприятий.
К решению большинства поставленных задач либо вообще не приступали, либо не довели до логического завершения или не получили ожидаемого эффекта. Ниже я привожу перечень таких начинаний:
• критерии эффективного управления лесами не разработаны
• конкурсные основы реализации древесины и прозрачный рынок древесины существуют лишь на словах;
• охрана и возобновление лесов в границах населенных пунктов и на частных землях не проводится;
• улучшения научного и кадрового обеспечения отрасли не наблюдается;
• разработка методики расчета платы за использования земель лесного фонда для рекреации, охотничьего хозяйства и промышленной заготовки даров леса не проведена;
• гармонизация национальных стандартов в сфере лесного хозяйства с международными не осуществлялась;
• положение о государственной лесной охране принято, ноне дало положительного эффекта;
• внедрение новых технологий, в частности «электронного учета древесины» ещё не оценено в координатах «эффект-затраты», однако уже очевидно, что оно не оказало какого–либо положительного воздействия на уровень коррупции, теневой оборот древесины и объем нелегальных рубок;
• переход на систему выдачи сертификатов происхождения древесины не послужил препятствием для экспорта «серой» древесины и продуктов её переработки, и сам по себе стал источником коррупционных нарушений;
• меры по экологическому воспитанию населения и информированию общественности про состояние лесного хозяйства, осуществлялось в духе «самовосхваления» и не привели к улучшению имиджа отрасли, который продолжает ухудшаться, на фоне роста числа конфликтов, связанных с лесом и лесными ресурсами.
Сказанного достаточно, чтобы понять, что системы стратегического планирования в государстве практически нет и над новой стратегией надо начинать работать.
Нельзя сводить разработку стратегии к написанию документа, содержащего набор правильных фраз и определение важных целей. Сама по себе разработка общих целей лишена смысла. Изначально надо трансформировать общие цели в конкретные, желательно измеряемые задания и определить набор средств, с помощью которых, предполагается решить ту или иную задачу. Изначально надо определять сроки, систему организации процесса и контроля. Нет никакого смысла, принимать документы, содержащие задачи, решение которых не понятно, либо не обеспечено средствами.
Любые, самые прогрессивные, стратегии и планы, не будут реализованы и не принесут пользы, если в ходе их реализации не будет обеспечена последовательность и преемственность. В лесном деле, это особенно важно, так как цикл производство растянут на многие десятилетия. В лесном хозяйстве легко достигнуть быстрых, прежде всего экономических, результатов за счет игнорирования долгосрочных целей, но последствия подобного «успеха» будут печальны для государства.
Анализ показывает, что для достижения многих целей нужны кардинальные реформы. Их многолетнее отсутствие в лесном секторе объясняется достаточно очевидными причинами:
• отсутствием общественного выбора в поддержку преобразований, в том числе в связи с малой информированностью и активностью общества;
• ведомственными разногласиями и борьбой «групп влияния»;
• не заинтересованностью и прямым противодействием «ЛЕСНОЙ СИСТЕМЫ», включающей органы государственной лесной власти, государственные лесные предприятия и учреждения, члены которой имеют возможность извлекать дополнительные выгоды, пользуясь монопольным положением (1), совмещением функций государственного управления и бизнеса (2), а также неформальной системой отношений(3).
Совершенно очевидно, что ушедшая власть не желала слышать критики и не хотела реформ. Критические материалы не проверялись и не опровергались: они просто замалчивались. Что изменилось? Видит ли новая власть те проблемы о которых идет речь и сегодня? Есть ли у неё долгосрочные цели? К чему они сводятся и как их предполагают достичь?
Сейчас хорошее время для начала подготовки реформ, хотя бы потому, что потом его не будет и отрасль неизбежно закружит водоворот событий, влиять на которые будет не возможно. На обсуждение выноситься 11 направлений реформ, подготовку которых предлагается начать одновременно или почти одновременно. В отчете все они рассмотрены по общей схеме: текущая ситуация, проблемы, пути решения. Ниже я затрону только самые важные моменты и назову идеи, которые могут быть положены в основу новой лесной стратегии Украины.
Продолжение следует…
