Задачи управления: комплексный пересмотр лесного законодательства

Вчера состоялся очередной круглый стол в рамках программы ФЛЕГ. Я обещал его участникам сегодня разместить свою презентацию и доклад, но не успеваю: в шесть утра уезжаю в Черкаскую область и буду у компьютера только поздно вечером…  В субботу-воскресенье всё сделаю. В качестве компенсации размещаю разделы из моего отчета (из главы "Что делать?") по темам, которые я практически не успел затронуть во время выступления. Надеюсь Виталий Сторожук, который тоже делал презентацию на круглом столе, разместит свои материалы уже сегодня…и Вам будет "что почитать"… М.П.

Лесное законодательство является основным инструментом реализации лесной политики и стратегии. В странах, с устоявшимися системами управления лесами, пересмотр законодательства следует за разработкой национальной лесной политики (стратегии). Однако их пример не может быть взят на вооружении страной, резко изменившей вектор своего развития и столкнувшейся с необходимостью подготовки и проведения реформ в кратчайшие сроки.

Текущая ситуация. Более чем 20 летний опыт законотворческой работы, направленной на регулирование лесных отношений, позволяет выявить закономерности, понимание которых необходимо для того, чтобы избежать типичных ошибок и найти эффктивные пути активизации и улучшения качества работы над законами и нормативами.

Основным стимулом к «лесному законотворчеству" чаще всего являлись внешние обстоятельства, в частности изменения в смежном законодательстве (земельном, природоохранном, ресурсном) и административные реформы. Вторичность лесных законодательных актов предопределила появление в них чуждых лесному хозяйству понятий / «специальное пользование» и т.п./ и вызвало стремление изменить лесное законодательство таким образом, чтобы освободиться от влияния навязанных законодательных норм. Ярким примером подобного рода, являются законодательные новшества редакции Лесного Кодекса 2006 года. К примеру, данный документ разрушил веками существовавшее юридическое единство земли и леса, сделав последний самостоятельным объектом правового регулирования, а также ввел самостоятельное понятие «долгосрочного временного пользования лесами», юридически отличающееся от понятия «аренда». Первопричиной данных изменений явилось стремление избавиться от влияния положений Земельного Кодекса и Закона об аренде, которые, по мнению разработчиков ЛК 2009, не обоснованно ограничивали возможности распоряжение лесными землями и слишком формализовали оформление сделок по их использованию. Практическое применение новых норм, в конечном итоге, стало причиной массовых нарушений, расследование которых уже вылилось в сотни судебных решений, в частности,обязующих расторгнуть заключенные договора долгосрочного пользования.

Приступая к работе над комплексным пересмотром лесного законодательства необходимо особое внимание изначально уделять его связям с нормами смежного законодательства и участвовать в его изменении.

В качестве прототипа украинских лесных законов и нормативов чаще всего служили аналогичные документы, разработанные в советский период. Это предопределило сходство структуры и содержания лесного законодательства УССР и независимой Украины. К их общим характерным особенностям относится: декларативность, сложность и многословность изложения, дублирование функций управления, обилие отсылочных норм и подзаконных актов, излишняя детализация норм и правил. Многие положения законодательных актов советского периода давно устарели и тормозят развитие отрасли, однако применяются до настоящего времени. Примеры:

• действующие Правила отвода и таксации лесосек, разработанные более 40 лет назад, ориентированны на плановые поставки древесины по символической цене и давно устаревшие технологии заготовки;
•  ставки платы за специальное пользование древесиной, базой для расчета которых явились не реальная рыночная стоимость древесины , а  значения таксовой стоимости, закрепленные в нормативах советского периода, которые уже давно не имеют никакого экономического смысла;
• унаследованные требования санитарных правил советского времени (назначение выборочных санитарных рубок для уборки сухостоя и ослабленных деревьев, обязательная очистка леса от валежника, строгие требования к очистке лесосек), ошибочность которых доказана более 20 лет назад.

Следствием детализации правил и нормативов, явилось лишение лесоводов самостоятельности и снижение их инициативности. Ответственность за выращивания качественного леса была вытеснена ответственностью за выполнение правил и нормативов, следствием чего стало шаблонное ведение лесного хозяйства, не учитывающее в должной мере ни региональных особенностей, ни достижений лесной науки.

При пересмотре лесного законодательства целесообразно отказаться от советской модели его построения и ориентироваться на структуру и содержание лесного права стран ЕС.

Разработку всех действующих лесных законов и нормативов осуществляли специалисты лесного ведомства (Минлесхоза, Госкомлесхоза, Гослесагентства), которые стремились упрочить положения органа управления лесами и максимально учесть интересы предприятий, находящихся в его подчинении. Следствием этого явилась незыблемость ведомственной модели управления лесами, наделяющей один и тот же орган власти функциями /ведение лесного бизнеса и государственный контроль/, которые в европейских странах считаются несовместимыми.

На содержание законодательных актов значимо влияла текущая ситуация в лесном секторе, сложившаяся в период их подготовки. При этом достижение долгосрочных целей ведения лесного хозяйства приносилось в жертву текущим задачам, главной из которых была задача обеспечения экономической стабильности работы подведомственных предприятий. Многие ныне действующие нормы, ограничивающие лесопользование, родились середине и конце 90-х годов, – в период, когда действующие подходы к планированию рубок вступили в противоречия с рыночной возможностью реализации древесины. В это время узаконены правила и нормативы, направленные на уменьшение плановых объемов заготовки (появились новые категории лесов, исключенных из расчета главного пользования; введены новые правила и критерии назначения рубок ухода) и увеличение возможности внеплановых заготовок (максимально упрощено назначение выборочных и сплошных санитарных рубок). Позднее в полной мере проявилось негативное влияние «законотворческой близорукости», следствием которой явилось ухудшение структуры, состояния и качества украинских лесов, а также прямые экономические потери, связанные с отказом от использования части имеющихся ресурсов и необоснованным назначением в рубку древостоев, имеющих высокую экологическую и социальную ценность.

Стремления укрепить значимость и властные полномочия лесного ведомства выразились в повышении статуса лесной охраны, усилении её контрольных функций, расширении списка лесных нарушений, увеличении компенсации за нанесенный ущерб и ужесточении наказаний. Принятые меры привели к непредвиденным результатам:

• работники лесной охраны, получив статус правоохранительных органов, вместо полномочий и социальной защиты, приобрели дополнительную ответственность за нарушение антикоррупционного законодательства и стали всё чаще появляться на скамье подсудимых;
• жесткие наказания за надуманные нарушения, к примеру, такие как повреждения растущих деревьев, которые неизбежны при проведении выборочных рубок, все чаще стали применяться к работникам государственных лесных предприятий;
• суды повсеместно стали освобождать реальных нарушителей лесного законодательства, среди которых преобладают представители бедных слоев населения, от непосильных сумм возмещения ущерба.

Важным следствием ведомственного подхода к разработке законодательства является нарушение базового принципа равенства перед законом представителей всех форм собственности. К примеру, лесные предприятия Гослесагентства в отличии от всех прочих:

• получают бюджетное финансирование;
• имеют возможность перерабатывать древесину, полученную вне аукционов;
• значительная часть их работников отнесена к государственной охране, имеет статус работников правоохранительных органов и теоретическое право контролировать и привлекать к ответственности "конкурентов";
• обязаны выполнять приказы и распоряжения Гослесагентства;
• должны предоставлять дополнительную отчетность;
• подвергаются дополнительному контролю.

В странах ЕС органы государственной власти одинаково относятся к субъектам всех форм властности: законы там едины для всех.

Над пересмотром лесного права должна работать команда разноплановых специалистов, ориентированная на достижение долгосрочных национальных интересов. Необходимо решительно отказаться от атавизмов ведомственной системы и уже на ранних этапах работы сформировать виденье новой модели лесоуправления.

Устоявшейся традицией лесного законотворчества является «линейный» прядок подготовки законодательных актов: вначале разрабатывается и принимается основной лесной закон, а затем, один за другим, развивающие его подзаконные акты. При таком подходе, процесс пересмотра законодательства растягивается на неопределенный период. Доказательством этому является то, что ряд подзаконных актов, на которые ссылается действующий Лесной Кодекс, через 8 лет после его вступления в силу, так и не приняты. Работа над законодательством ведется в отсутствии общего плана и должной координации усилий. Отсюда неконтролируемое увеличение числа подзаконных актов, дублирование и коллизии.

Работу над законодательством надо начинать незамедлительно, координировать из единого центра и вести одновременно по многим направлениям.

В процессе реализации программы ФЛЕГ (2009 год)выполнен ряд работ по анализу и совершенствованию законодательства, не утративших своей актуальности. На основе постатейного анализа Лесного Кодекса, Положения о государственной лесной охране и Положения о Государственном комитете лесного выявлены коррупционные риски и риски и недостатки законодательного регулирования лесного хозяйства Украины. В их перечень вошли:

• Чрезмерное присутствие государства в сфере хозяйствования и распоряжения лесной продукцией
• Конфликт интересов в статусе Госкомлесхоза
• Недостаток прозрачности в деятельности Госкомлесхоза
• Противоречия в статусе и полномочиях работников лесной охраны
• Сложность лесохозяйственных процедур
• Низкое качество лесного законодательства (конфликт интересов, колизии, бланкетные нормы, законодательные прогалины, декларативность, наличие устаревших понятий и положений, нечеткость правового регулирования, запутанность и т.д.)
• Недостаточность гарантий сбережения леса
• Несовершенство процедур привлечения к ответственности и выбора наказаний

Практика последних лет показала, что потенциальные риски легко становятся фундаментом для масштабных коррупционных деяний, возможность осуществления которых будет существовать до тех пор, пока в лесное законодательство не будет пересмотрено.

Другие важные работы, были посвящены анализу соответствия лесного законодательства Украины законодательной базе Европейского союза; совершенствованию законодательства регулирующего правовой статус лесной охраны, долгосрочное пользование лесом, рубки, контроль движения лесопродукции, сортиментацию и определение качества древесины. Они содержат большой перечень рекомендаций по исправлению ошибок и пробелов действующего законодательства и могут быть использованы при его пересмотре.

Проблемы. На протяжении многих лет устремления и усилия лесной власти и лесной науки были направлены на законодательное обеспечение ведомственной модели управления лесами, которая казалась незыблемой. Её изменение представлялось, в лучшем случае, делом далекого будущего. В этой связи, лесная отрасль оказалась не подготовлена к проведению объявленных Президентом реформ:

• нет понимания того, какую модель управления лесами следует выбрать при осуществлении реформ и какие изменения в связи с этим должны быть внесены в законодательство;
• отсутствует виденье того на каких принципах должно строиться новое лесное законодательство страны;
• наблюдается большой дефицит специалистов, готовых к законотворческой работе, причем как лесоводов, так и юристов.

Большие риски возникают в связи с тем, что реформы будут готовиться и проводиться одновременно по всем направлениям. Многие программы и реформы, предусмотренные «Стратегией реформ 2020» прямо влияют на законодательное обеспечение реформы лесного хозяйства: земельная реформа, реформа сельского хозяйства, программа охраны окружающей среды, децентрализация и реформа государственного управления, налоговая реформа, антикоррупционная реформа и некоторые другие. Представители лесного хозяйства должны активно участвовать в этих процессах, так как в противном случае могут быть приняты решения, не позволяющие эффективно управлять лесами и не оставляющие лесной отрасли самостоятельного выбора.

Пути решения. Работу над пересмотром лесного законодательства надо начинать незамедлительно, мобилизовав для этого все имеющиеся в распоряжении Гослесагентсва кадровые и финансовые возможности, подключив специалистов ВУЗов и НИИ. Крайне важно привлечь к работе действующие международные проекты и использовать возможности получения дополнительной донорской помощи на подготовку реформ.

На первом этапе работы необходимо:

• сформулировать принципы, на которых будет построено новое лесное право Украины;
• определить перечень вопросов требующих государственного регулирования, значительно расширив при этом права территориальных органов государственного управления лесами и специалистов ведущих лесное хозяйство;
• предварительно определить структуру будущего лесного законодательства, выделив его связи с другими разделами права и выделив блоки, работа над которыми может быть начата до определения институциональной структуры управления лесами;
• предварительно определить перечень терминов и подходов, от которых следует отказаться.