Назад в будущее?

Ученый Анатолий Петров: возврата к прежним лесхозам не может быть по целому ряду обстоятельств.Государственные лесохозяйственные учреждения: возврат к лесхозам или поиск новых решений

Информация об успешном прохождении в Государственной Думе проекта федерального закона, возлагающего выполнение лесохозяйственных мероприятий на государственные бюджетные и автономные учреждения, вызвала продолжительные аплодисменты участников Всерос­сийского совещания «Основные итоги работы лесного хозяйства Российской Федерации в 2013 году и задачи на 2014», состоявшегося 6 марта в Министерстве природных ресурсов и экологии.

Эти аплодисменты можно признать заслуженными только с позиции признания ошибочности тех законодательных положений, которые регламентировали ведение лесного хозяйства на землях лесного фонда, не переданных в аренду, в период с 2008 года по настоящее время. Вместе с тем переход на ведение лесного хозяйства государственными бюджетными и автономными учреждениями нельзя признать тем решением, которое создаст «идеальные» условия для экономического возрождения лесного хозяйства и вхождения его в число приоритетных отраслей экономики.

В определенной мере ожидания позитивных перемен в ведении лесного хозяйства на базе государственных учреждений связаны с ностальгией по возвращению лесхозов, деятельность которых была прекращена введением в действие статьи 11 Федерального закона от 4.12.2006 № 201-­ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

Сразу следует признать, что возврата к прежним лесхозам не может быть по целому ряду обстоятельств.

Во­-первых, из состава деятельности создаваемых учреждений выведено государственное управление лесами, которое осуществляется лесничествами в статусе либо казенных учреждений, либо территориальных органов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере лесных отношений.

Во-­вторых, правовой статус государственных бюджетных и автономных учреждений, установленный федеральным законом от 10 мая 2010 г. № 83­ФЗ, контрастно отличается от статуса федеральных государственных учреждений, в котором находились лесхозы накануне их ликвидации.

В-­третьих, правовой статус государственных бюджетных и автономных учреждений в сравнении с ликвидированными лесхозами значительно усложняет возможности зарабатывания так называемых собственных (внебюджетных) средств.

У прежних лесхозов объектом их деятельности были земли лесного фонда, что давало им доступ к использованию лесов на планируемой основе. У бюджетных и автономных учреждений доступ к использованию лесов будет обусловлен конкурсными или аукционными процедурами, создающими высокие коррупционные риски и финансовые неопределенности.

В изложенной ситуации закономерным является вопрос – в каком направлении надо развивать бюджетные и автономные учреждения, чтобы сделать их деятельность эффективной. Если таким направлением будет признано возрождение лесхозов, то надо знать историю их эволюции, начиная со времени их создания в 30-­х годах прошлого века до принятия Лесного кодекса в 2006 году.
В течение всего периода советской экономики и вплоть до 1993 года лесное хозяйство вели лесхозы в статусе государственных предприятий, которые:
– осуществляли функции государственного управления лесным фондом (инвентаризация, учет, отпуск лесных ресурсов),
– проводили рубки главного и промежуточного пользования и перерабатывали заготовленную древесину,
– выполняли весь комплекс лесохозяйственных работ по выращиванию, охране и защите лесов на всей территории лесного фонда, включая ту его часть, где в многолесных районах рубки главного пользования вели лесопромышленные предприятия.

В организационном плане структура деятельности лесхозов менялась в результате административных преобразований. На первом этапе их развития в довоенные и первые послевоенные годы до создания совнархозов в 1957 году лесхозы в основном выполняли лесоохранные и управленческие функции, включая отпуск леса на корню и контроль за деятельностью лесозаготовителей.

В период действия совнархозов (1957­-1965 гг.) леспромхозы и лесхозы были объединены в комплексные лесные хозяйства, результатом деятельности которых стало полное подчинение лесохозяйственной деятельности интересам лесозаготовительного производства (перерубы расчетных лесосек, неудовлетворительное лесовосстановление, отсутствие мероприятий по уходу за лесом и т.п.).

При ликвидации совнархозов антагонизм в экономических отношениях между лесным хозяйством и лесной промышленностью привел в многолесных районах к разделению комплексных хозяйств на лесхозы и леспромхозы.

В малолесных районах такое разделение не состоялось, в результате чего лесхозы стали комплексными хозяйствами, соединяющими функции управления лесами с хозяйственной деятельностью, включающей рубки главного пользования, рубки ухода, лесовосстановление и побочное пользование. Но при этом хозяйственная деятельность в лесхозах разделялась на:
а) хозрасчетную, приносящую доходы от реализации продукции,
б) бюджетную, обеспечивающую финансирование лесохозяйственных мероприятий.

Система хозрасчетных отношений даже в условиях плановой экономики, будучи обеспеченной экономическими стимулами, формировала структуру лесхозов и задачи их развития в основном в интересах промышленной деятельности, оставляя лесохозяйственное производство на бюджетном финансировании.

Негативное влияние сметно-­бюджетной организации лесохозяйственного производства на его результаты было в полной мере осознано на последнем этапе советской экономики. Результатом этого осознания стал крупномасштабный экономический эксперимент по переводу лесного хозяйства на хозяйственный расчет, реализованный по постановлению Совета Министров СССР в 1988­1991 гг.

В основу этого эксперимента было положено признание наличия в лесном хозяйстве продукции и услуг. В качестве продукции были приняты:
– в лесовосстановлении – площади молодняков в возрасте смыкания крон, созданных культурами и содействием естественному возобновлению;
– при уходе за лесом – площади, пройденные рубками ухода в молодняках. Услугами были признаны мероприятия, обеспечивающие охрану и защиту лесов.

Перевод лесохозяйственных работ на хозяйственный расчет приравнял систему экономических отношений в сфере воспроизводства, охраны и защиты лесов к той системе, которая обслуживала лесопромышленное производство. Практически это давало возможность устранить или свести до минимума конфликты между лесохозяйственным и лесопромышленным производствами.

К сожалению, по политическим причинам действие экономического эксперимента оказалось коротким по времени (1988-­1991 гг.) и было ограничено территорией 7 областей и автономных республик РСФСР, Латвийской ССР, отдельными лесхозами Украинской и Белорусской ССР.
Не использовав предоставленные экспериментом возможности перевода лесного хозяйства на экономическую организацию, лесное хозяйство России вошло в 1992 году в новую экономическую и политическую систему с прежней институциональной организацией лесоуправления на базе лесхозов, которые с принятием Основ лесного законодательства в 1993 году изменили свой правовой статус, превратившись из государственных предприятий в государственные учреждения без права вести рубки главного пользования и перерабатывать заготовленную от этих рубок древесину.
Лесной кодекс 1997 г. не внес принципиальных изменений в статус лесхозов, придав им правовую форму «федеральных государственных учреждений», работавших в правовом и экономическом поле, созданном бюджетным кодексом РФ.

Бюджетный кодекс классифицировал все доходы лесхозов от ведения предпринимательской деятельности как внебюджетные доходы, формируемые и расходуемые по сметам через органы федерального казначейства.

В 2001 году из состава внебюджетных доходов лесхозов были исключены ранее принадлежавшие им доходы в виде разницы в фактических ставках платы за древесину на корню и минимальных ставках, утверждаемых Правительством РФ. Такое решение сделало лесхозы безразличными к управлению использованием лесов в системе торгов и арендных отношений.

Как следствие сказанного лесхоз образца 2006 г. накануне ликвидации был государственным учреждением:
• осуществлявшим в минимально возможных объемах функции государственного управления лесами в условиях, когда надзорные (контрольные) функции исполняли территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а распорядительные функции были монополизированы территориальными органами Федерального агентства лесного хозяйства в субъектах Российской Федерации,
• получавшим бюджетные ассигнования на ведение лесного хозяйства без проведения конкурсных процедур,
• зарабатывавшим внебюджетные доходы от реализации продукции и услуг, главной из которых являлась древесина от рубок ухода,
• выполнявшим хозяйственные работы по воспроизводству лесов за счет бюджетных средств и внебюджетных доходов, когда сам лесхоз являлся заказчиком работ, их исполнителем и приемщиком,
• не получавшим доходов от продажи древесины на корню, а следовательно, не имевшим интереса к этому виду управленческой деятельности,
• не имевшим возможности быть объявленным банкротом при наличии убытков от управленческой и хозяйственной деятельности,
• не имевшим перспектив для эффективного развития хозяйственной деятельности в условиях действия бюджетного законодательства.
Исходя из представленной информации об эволюции лесхозов для создаваемых бюджетных и автономных лесохозяйственных учреждений возможны в качестве перспективных ориентиров два образца лесхозов:
• лесхоз – учреждение образца 2006 г.,
• лесхоз – государственное предприятие с экономической организацией лесохозяйственной деятельности (в качестве образца участник эксперимента 1989­-1991 гг.).

Для того чтобы ведение лесного хозяйства государственными бюджетными и автономными учреждениями было эффективным и оправдало надежды законодателей, их деятельность должна быть свободной от тех недостатков, которые были присущи лесхозам образца 2006 г.
Первоочередными задачами в этой области должны стать:
• создание институциональной организации государственного и хозяйственного управления лесами в субъектах Российской Федерации, основанной на подчинении государственных лесохозяйственных бюджетных и автономных учреждений и лесхозов разным структурным подразделениям в составе органов государственной власти в сфере лесных отношений.
Существующая в большинстве субъектов Российской Федерации ситуация, когда лесничества и государственные коммерческие организации находятся в подчинении у одного и того же регионального органа государственной власти (министерства, департаменты, комитеты), будет объективно противодействовать целевому использованию бюджетных средств, создавать коррупционные риски, а следовательно, условия для финансовых злоупотреблений особенно в сфере доступа лесохозяйственных учреждений к использованию лесов.
Для того чтобы выделяемые без конкурсных процедур бюджетным и автономным учреждениям бюджетные средства эффективно использовались, контроль за этими финансовыми процессами должен быть независимым, публичным, создающим условия для неотвратимости наказаний за злоупотребления в сфере финансирования лесного хозяйства,
• разработка инвестиционных программ развития бюджетных и автономных лесохозяйственных учреждений.

Само создание названных предприятий является организационно-­правовым актом, где нельзя ожидать каких­-либо организационных и финансовых трудностей.

Проблемой станет обеспечение бюджетных и автономных учреждений инвестиционными и трудовыми ресурсами, учитывая факт невозможности привлечения данными учреждениями кредитных ресурсов.

Государство, создав бюджетные и автономные учреждения, обязано наделить их основными средствами, необходимыми для выполнения лесохозяйственных мероприятий по аналогии, как это было сделано при создании противопожарных центров в 2011-­2012 годах.

Учитывая тот факт, что лесохозяйственные мероприятия требуют выполнения большого количества работ с применением разнообразных машин и механизмов, потребности в единовременных инвестициях будут значительными и составят порядка 20­25 млрд.рублей. В названную сумму, естественно, не входят средства субвенций из федерального бюджета на финансирование текущих расходов лесного хозяйства.

Если созданные бюджетные и автономные учреждения не получат инвестиционных ресурсов, а будут работать на существующей материальной базе, то их деятельность приведет к дискредитации заявленных целей по повышению эффективности ведения лесного хозяйства.
• подготовка и переподготовка кадров для всех категорий работников лесохозяйственных учреждений.
При ликвидации лесхозов наибольший урон был нанесен кадровому потенциалу. Часть высококвалифицированных работников трудоустроилась в лесничествах, другая часть перешла на работу на предприятия в частном секторе.
Необходимо принять решения на федеральном или региональном уровне об обязательности получения специального «менеджерского» образования работниками, назначаемыми на должности руководителей лесохозяйственных учреждений и их заместителей.
• разработка и реализация текущих и перспективных бизнес­планов развития бюджетных и автономных учреждений.
В условиях, когда хозяйственное управление лесами на землях лесного фонда, не переданных в аренду, обеспечивается привлечением бюджетных субсидий и внебюджетных доходов от реализации продукции и услуг, органы государственной власти должны иметь инструмент, позволяющий оценивать качество управленческих решений в деятельности созданных ими учреждений. Таким инструментом должны стать бизнес­планы лесохозяйственных учреждений (годовые и пятилетние), содержащие конкретные мероприятия с указанием результатов, времени и ответственных исполнителей. Механизм бизнес­планирования лесохозяйственных мероприятий позволит изменить существующие подходы к формированию и распределению субвенций из федерального бюджета.
• формирование государственного заказа на осуществление лесохозяйственных мероприятий по конечным результатам их исполнения.

При решении данной задачи целесообразно вернуться к упомянутому выше опыту перевода лесного хозяйства на хозрасчет в условиях советской экономики. Государственный заказ должен выдаваться не на выполнение отдельных работ, а на достижение конечных результатов в виде создаваемой продукции и оказанных услуг.

Необходимо на законодательном и нормативном уровнях признать наличие:
а) в лесохозяйственном производстве продукции в виде созданных молодняков естественного и искусственного происхождения в возрасте их перевода в лесопокрытую площадь и в виде площадей, пройденных рубками ухода в молодняках,
б) в области охраны и защиты леса услуг в виде комплекса обязательных к исполнению мероприятий.

Лесное хозяйство в этом плане должно позаимствовать опыт финансирования строительства объектов с длительным производственным циклом.

При практической реализации предложенных выше рекомендаций лесное хозяйство сделает важный шаг на пути достижения главной цели – устранения исторической несправедливости, когда в СССР в начале 30-­х годов прошлого века при переводе экономики на отраслевую систему управления были институционально, технологически и экономически разделены лесное хозяйство и лесозаготовки вопреки классическому пониманию лесного хозяйства как единства рубок и мероприятий по восстановлению лесов и уходу за ними. Главным негативным последствием состоявшегося раздела стала потеря лесным хозяйством своего дохода и переход на бюджетное финансирование.
Возвратить лесному хозяйству его собственные доходы можно только при организации хозяйственного управления лесами, находящимися в государственной собственности на базе лесохозяйственных предприятий, а не учреждений.

Об эффективности такой формы управления государственными лесами свидетельствует опыт работы государственных коммерческих организаций в странах Западной и Восточной Европы, включая страны Скандинавии и Балтии.

Изложение данного опыта может стать отдельной темой для публикаций.