Закон о контроле за оборотом древесины добьет многих законопослушных лесопользователей

В Лесной газете опубликована статья руководителя лесного отдела Гринпис России Алексея Ярошенко о вероятных последствиях принятия федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 415-ФЗ, предусматривающего создание ЕГАИС учета древесины и сделок с ней. /Этот закон и вводимая им система учета  ЕГАИС педставляют альтернативу украинскому "электронному" учету. На мой взгляд, украинская система более эффективна: в том смыле, что лучше "добивает"  законопослушных лесопользователей М.П./

Точки зрения Гринпис и Рослесхоза по поводу этого закона существенно расходятся – они практически противоположны друг другу. Поскольку закон уже принят и даже частично вступил в силу, с ним уже мало что можно сделать (разве что уточнить отдельные моменты на уровне подзаконных актов). Чья точка зрения окажется более правильной – покажет жизнь, причем весьма скоро.

Ниже приводится текст статьи. 

Закон о контроле за оборотом древесины добьет многих законопослушных лесопользователей

1 февраля 2014 года вступил в силу большой набор поправок, внесенных в Лесной кодекс Российской Федерации федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 415-ФЗ. Это уже двадцать второй федеральный закон, внесший изменения в Лесной кодекс 2006 года – но он объемнее и важнее многих предыдущих.

Суть закона состоит в введении системы тотального учета заготавливаемой в лесах древесины, ее транспортировки и сделок с ней. Для реализации этого должна быть создана единая государственная автоматизированная информационная система (ЕГАИС) учета древесины и сделок с ней. За нарушения законодательства об учете древесины и сделок с ней вводится достаточно серьезная ответственность – вплоть до конфискации транспортных средств, использовавшихся для неучтенной перевозки. Кроме того, вводится запрет на передачу древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, другим лицам.

Как водится, для реализации требований закона необходимо разработать изрядное количество новых нормативно-правовых актов – не менее одиннадцати штук, из которых три должны быть разработаны отраслевым министерством (Минприроды России), и восемь – Правительством. Без этих нормативно-правовых актов закон работать не будет совсем – пока даже не ясно, на какие виды древесины распространяются его требования, и уж тем более – как будет работать новая ЕГАИС.

Закон вступает в силу постепенно. Основная его часть уже вступила в силу, но для некоторых важных положений предусмотрены отсрочки. В частности, новые требования к перевозке древесины (в части сопроводительных документов) вступят в силу с 1 июля 2014 года, основные требования к учету и маркировке древесины – с 1 января 2015 года, декларирование сделок с древесиной – с 1 июля 2015 года, а ответственность за нарушения при декларировании сделок с древесиной – с 1 января 2016 года. Таким образом, в полной мере этот закон должен заработать лишь через два года, хотя многие его положения начнут действовать, как только появятся соответствующие им отраслевые нормативно-правовые акты.

Закон очень большой и сложный, а его действие и эффективность будут определяться в первую очередь качеством подзаконных актов и смежных законов. Однако, приблизительный прогноз можно дать уже сейчас: закон породит весьма значительный дополнительный бумагооборот, на его поддержание уйдет значительная часть рабочего времени и сил оставшихся работников леса – но на реальную ситуацию с незаконными рубками и воровством леса он никак не повлияет, или даже повлияет отрицательным образом. Но сразу признать, что новый закон не работает, будет нельзя – слишком важные люди были вовлечены в его подготовку; поэтому отраслевым специалистам придется в течение нескольких лет делать вид, что закон не безнадежен, и вот-вот начнет приносить пользу. А потом основные его положения придется постепенно отменять или выхолащивать – примерно так, как это делается сейчас с Лесным кодексом 2006 года.

Почему контроль за оборотом древесины не поможет лесу?

То, что новый закон работать толком не будет, объясняется несколькими причинами.

Во-первых, в нашей стране есть огромная площадь никак не учтенных лесов, даже не признаваемых лесами в рамках действующего законодательства. Это, прежде всего, леса и неучтенные (бесхозные) лесополосы на землях сельскохозяйственного назначения. Сколько их есть в нашей стране – толком никто не знает: по разным оценкам, от сорока до ста миллионов гектаров. В основном это леса, расположенные на самых богатых, продуктивных, доступных и удобных землях – именно такие в лесной зоне в историческом прошлом и осваивались под сельское хозяйство. Многие ныне заросшие сельскохозяйственные земли были заброшены десятки лет назад, и сейчас на них растут леса со значительными запасами древесины, часто не только дровяного качества.

Государство не считает эти леса лесами, но это не значит, что они не являются источником древесины, вовлекаемой в коммерческий оборот. С течением времени значимость этого источника будет расти – по мере увеличения запасов древесины на ранее заросших сельхозземлях, и по мере роста спроса на древесину сравнительно низкого качества (для топливных и технологических целей). Получается, что оборот древесины из лесов, которые государство пока формально не признает лесами, будет существовать параллельно с оборотом древесины из "официальных" лесов – учесть один из них, не учтя другой, вряд ли будет возможно.

Во-вторых, новый закон создал ситуацию, при которой лес как ресурс будет учитываться с принципиально разной точностью на разных этапах его использования. Лес, который государство передает пользователям (например, в аренду) представляет собой весьма условно учтенный ресурс: средний возраст материалов лесоустройства, являющихся основой этого учета, составляет сейчас около двадцати лет, а иных источников данных о лесах у государства пока нет. В "Акте приема-передачи лесного участка в аренду" фактически указываются предполагаемые количественные и качественные характеристики лесов; в "Акте осмотра мест рубок" – примерные объемы фактически заготовленной древесины, с погрешностью иногда в десятки процентов. Каждый такой документ подписывается уполномоченным специалистом лесного хозяйства, который теоретически должен нести ответственность за точность и достоверность данных – но практически не имеет возможности проверить эту точность и обеспечить эту достоверность.

Новый закон предусматривает необходимость точного учета древесины уже на последующих стадиях – после вывоза из леса, при перевозке по дорогам и при поступлении на перерабатывающие предприятия или пункты пропуска через границу. Нормативов точности в законе нет (они должны быть установлены позже) – но очевидно, что они будут довольно жесткими, иначе этот закон потеряет даже видимость смысла. Соответственно, возникнет разрыв между приблизительным учетом древесины на этапе предоставления лесов в пользование и отчетов об их использовании, и точным учетом древесины при вывозке и транспортировке. Кому-то за него придется отвечать – потенциальными ответчиками станут тысячи лесничих или работников органов управления лесами в субъектах РФ. Это почти наверняка станет мотивом к тому, чтобы всеми правдами и неправдами добиваться соответствия одних бумажек другим бумажкам – то есть того, чтобы "на бумаге" все было гладко и чинно, независимо от реальной ситуации.

В-третьих, контроль за оборотом древесины, который предусматривается этим законом, в реальности можно будет обеспечить только на крупных дорогах, в пунктах приема древесины крупными предприятиями или на пунктах пропуска через государственную границу. Обеспечить контроль где-либо еще будет просто некому – страна слишком велика для этого, а людей, работающих в лесном хозяйстве и имеющих возможность хотя бы временами отрываться от бумаг и компьютеров, осталось слишком мало.

Контролировать законность происхождения древесины после вывозки ее на крупные дороги в большинстве случаев практически бесполезно: она в большинстве случаев легализуется (снабжается необходимыми документами) еще до этого. Возможностей для легализации "ворлеса" (незаконно заготовленной и неучтенной древесины) нынешнее лесное законодательство дает множество, и новый закон ничего с этими возможностями не делает. Из-за того, что значительная часть российских лесных ресурсов существует только "на бумаге", практически у любого арендатора возникает разница между "установленным" и "реально возможным" объемом заготовки – своеобразная квота на "левую" древесину. Кто-то не станет пользоваться этой квотой – а кто-то впишет в нее древесину из недокументированных источников, или поделится квотой с соседом. С документальной точки зрения такая древесина после ее вывозки из леса будет выглядеть безупречно. Есть, разумеется, и другие механизмы легализации "ворлеса" – за последние два десятилетия их придумали великое множество.

В-четвертых, одной из главных проблем, мешающих работать органам государственного управления лесами, является лавинообразный рост документооборота после введения Лесного кодекса 2006 года. Оценочно, за время его действия доля рабочего времени, затрачиваемого руководителями и специалистами лесного хозяйства на поддержание документооборота, увеличилась с примерно 10% до примерно 75-80%. Каждое новое решение, ведущее к увеличению документооборота, отрывает дополнительных людей от работы непосредственно в лесу, делает лес еще более беспризорным и беззащитным.

Введение деклараций о сделках с древесиной и специальных документов на перевозку древесины приведет к появлению, оценочно, по меньшей мере двадцати миллионов новых документов в год. Если же документы начнут плодиться и множиться (например, если декларации о сделках придется подавать каждой из сторон сделки, если внесение данных в ЕГАИС придется сопровождать составлением специальных актов, и т.д.) – то их станет гораздо больше, и дополнительный документооборот, возможно, поглотит почти все оставшиеся живые силы лесного хозяйства. Представляется очевидным, что лес в таком случае станет совсем беспризорным, и воровать древесину станет еще легче, чем сейчас.

Отдельная тема: древесина для собственных нужд

Отдельным важным элементом нового закона является запрет на продажу или передачу древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, кому-либо еще. Начиная с 1 февраля 2013 года, согласно новой редакции тридцатой статьи Лесного кодекса РФ, "древесина, заготовленная гражданами для собственных нужд, не может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами". Ответственность граждан, для чьих нужд была заготовлена древесина, за такую передачу законом не предусматривается вовсе. Однако, уже введена ответственность за нарушение порядка учета древесины, с 1 января 2015 года вводится административная ответственность за транспортировку древесины без оформленного в установленном порядке сопроводительного документа, а с 1 января 2016 года – за нарушения при декларировании сделок с древесиной. Это все вполне применимо к тем, кто будет пытаться покупать у граждан древесину, заготовленную ими для льготных нужд. Особо отметим, что ответственность предусматривается неоднозначная: например, штраф за нарушения при транспортировке древесины накладывается "с конфискацией древесины и (или) транспортных средств, являющихся орудием совершения административного правонарушения, либо без таковой". Очевидно, что штраф с конфискацией транспортного средства, и штраф без конфискации транспортного средства – это принципиально разные наказания. Если закон допускает произвольный выбор между тем и другим – значит, он создает стимул к тому, чтобы нарушители как-то договаривались с представителями правоохранительных органов насчет более мягкого наказания. Или, иными словами, стимул к развитию коррупции.

Но проблема с заготовкой древесины для собственных нужд граждан – не только в этом. Фактически предоставление древесины гражданам на льготных условиях во многих регионах выполняло сразу три функции:

а) обеспечивало людей той древесиной, которая была нужна непосредственно им для отопления, строительства или ремонта;

б) позволяло малоимущим сельским жителям оплатить частью предоставленной им древесины услуги по заготовке и доставке этой древесины из леса;

в) обеспечивало части мелких лесопилок дополнительный доступ к лесным ресурсам в обход неподъемных для них стандартных бюрократических процедур.

Правильно это или нет – отдельный вопрос, но у законодателей, очевидно, было свое представление: древесина, предоставленная гражданам для собственных нужд, должна использоваться только ими и только для этих нужд в узком их понимании. Именно это представление и было реализовано в новом законе. Теперь малоимущий сельский житель, не имеющий возможности ни самостоятельно заготовить древесину на льготных условиях (например, в силу возраста или отсутствия навыков), ни оплатить заготовку и доставку "льготной" древесины (в силу малости, например, пенсии, или вообще отсутствия источников дохода) – столкнется с невозможность заготовить себе дрова на зиму. Может быть, какие-то пути решения этой проблемы будут найдены (как уже отмечалось, вне крупных дорог контролировать перевозку древесины будет просто некому) – но проблем с обеспечением дровами у малоимущего сельского населения станет больше.

Да и мелким лесопилкам в лесных деревнях и поселках жить станет несколько труднее. Возможно, некоторым из них придется переключиться с условно-законной древесины, приобретенной гражданами для собственных нужд и перепроданной им, на продукцию обычных "черных лесорубов".

Что будет с этим законом дальше?

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 415-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" номинально вступил в силу, но пока не работает – нет необходимых для этого подзаконных актов. От этих актов во многом будет зависеть результат применения нового закона: принесет ли он лесному сектору множество описанных выше бед и несчастий, или же он будет выхолощен и превратится в правовую пустышку, или даже, возможно, пойдет лесному сектору на пользу, послужит основой для его развития. Последнее представляется маловероятным – но кто знает, может быть, у разработчиков закона есть какая-то волшебная идея, как заставить его работать на пользу лесу и людям.

Теперь главная проблема в реализации этого закона состоит в том, что ни Минприроды, ни Рослесхоз, ни Правительство РФ своими силами не смогут качественно разработать весь набор нормативно-правовых актов, которые должны быть разработаны в соответствии с этим законом. На профильных органах исполнительной власти и так висит неподъемный долг по разработке нескольких десятков важных подзаконных актов под ранее принятые законы, или по переработке старых актов в связи с изменениями в законодательстве. Отраслевые специалисты вряд ли с энтузиазмом возьмутся за разработку проектов нормативов под концептуально непопулярный закон. Поэтому особой надежды на то, что недостатки закона будут исправлены на уровне подзаконных актов, нет.

Скорее всего, основные положения, внесенные этим законом в Лесной кодекс, проживут несколько лет, покажут свою несостоятельность или даже вредоносность, и потом постепенно будут видоизменяться, выхолащиваться или удаляться из законодательства последующими поправками к нему.