07/12/2021
0Мировая климатическая повестка дня тесно взаимосвязана с другой мировой повесткой – экономической. Отечественные экспортно-ориентированные компании могут рассчитывать на справедливую и честную конкуренцию на мировых рынках и нормально торговать только в том случае, если действия Российской Федерации по предотвращению изменения климата признаются мировым сообществом.
Лесное хозяйство играет главную стабилизирующую роль в климатической повестке дня по причине способности лесов нейтрализовать эмиссию углекислого газа. В Российской Федерации разработаны жизнеспособные методики учета, поглощаемого лесами углекислого газа (поглощающей способности лесов), основанные на использовании официальной исходной информации, содержащейся в государственном лесном реестре (ГЛР), но возникают вопросы к корректности этих данных.
В начале 2021 года в подведомственном Рослесхозу ФГБУ «Рослесинфорг» подвели итоги первого цикла государственной инвентаризации лесов (ГИЛ). Оказалось, что общий запас древесины по материалам лесоустройства на 35,6 % ниже запаса, полученного в результате проведения ГИЛ. Такое расхождение многократно превышает допустимые систематические ошибки определения запаса при таксации лесов и погрешности определения запаса при ГИЛ (направление определение количественных и качественных характеристик лесов). Величина расхождения также вызывает справедливые вопросы, связанные с методикой и качеством проведения обоих видов лесоучетных работ. Другим дискуссионным вопросом, связанным с полученным расхождением, становится выбор данных для расчета поглощающей способности лесов (в настоящее время расчет выполняется по данным ГЛР).
В любом случае можно констатировать, что в ФГБУ «Рослесинфорг» публично признали неудовлетворительное качество государственной таксации лесов, которое заключается в систематическом занижении важнейшего таксационного и экономического показателя запаса древесины. Это означает, что в государственный лесной реестр внесены недостоверные данные о лесах.
В результате такого занижения запаса, учитывая, что механизм по уточнению таксационных описаний лесоустройства при подготовке лесных деклараций и отчетов об использовании лесов не работает, возникают следующие негативные последствия:
1. Занижается общий объем древесной биомассы и, соответственно, занижается поглощающая способность российских лесов.
2. Занижаются расчетные лесосеки в зоне интенсивного освоения лесов в среднем не менее чем на 20 %.
3. На легальных лесосеках заготавливается значительно больший объем древесины, чем декларируется, «излишки», как правило, нигде официально не учитываются, и неучтенная (незаконная) древесина в ежегодном объеме не менее 40 млн. м³ используется лесозаготовителями по своему усмотрению. Часть древесины остается на делянках, часть используется при строительстве лесных дорог, мостов и лежневок, часть по различным «серым» схемам легализуется и поступает на рынок.
Совокупный экономический ущерб от занижения запасов древесины, расчетных лесосек и поглощающей способности российских лесов точно посчитать сложно, но, по оценочному суждению, он может составлять десятки миллиардов рублей в год.
Главной причиной систематического занижения запасов древесины при лесоустройстве является заинтересованность в извлечении собственной выгоды многих участников лесных отношений от занижения запасов древесины. Второй причиной, связанной с первой, является отсутствие надлежащего контроля качества таксации лесов.
В действительности, задача создания эффективной системы контроля качества таксации лесов в организационно-методическом отношении является весьма сложной, и эта сложность обусловлена следующими основными причинами.
Во-первых, таксация лесов является специфическим видом производственной деятельности, во многом субъективным и основанном на доверии, чем пользуются многие исполнители, заказчики и потребители работ.
Во-вторых, между представителями Заказчика работ по таксации лесов (чаще всего, это специалисты лесничеств, не имеющие соответствующей квалификации и опыта) и представителями Исполнителя существует очевидный конфликт интересов, который заключается в том, что они фактически должны проверять друг друга. Поэтому, как правило, трудоемкая наземная таксация подменяется кабинетной актуализацией материалов предыдущего лесоустройства; акты проверки качества работ, включая сличительные ведомости контрольной таксации, на местах фальсифицируются совместными усилиями представителей Заказчика и Исполнителя и, соответственно, результаты работ по таксации лесов в части описания состояния лесных культур и определения запасов лесных насаждений представляют собой производственный брак.
Важным государственным шагом, направленным на наведение порядка в лесоустройстве, является принятие Федерального закона от 02.07.2021 № 304-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о лесоустройстве). Но этого недостаточно. Существует поговорка: «Дьявол кроется в деталях». В нашем случае «детали» – это подзаконные акты в развитие Закона о лесоустройстве, от качества подготовки которых зависит, будут ли на практике реализованы положения этого закона.
Законом о лесоустройстве предусмотрена централизация лесотаксационной деятельности, когда вся ответственность за планирование и проведение таксации лесов на землях лесного фонда, за ее качество и приемку работ, начиная с 2022 года, переходит от субъектов Российской Федерации к Рослесхозу. Проблема в том, что у Рослесхоза нет инструмента, позволяющего дать объективную оценку качества таксации лесов. Старая система себя дискредитировала, а новой еще нет. В настоящее время в структурах, подведомственных Министерству природных ресурсов РФ, разрабатывается главнейший подзаконный акт в области лесоустройства – новая Лесоустроительная инструкция. В соответствии со статьей 67.1 Закона о лесоустройстве, Лесоустроительная инструкция должна содержать специальный раздел «Порядок осуществления контроля качества лесоустроительных работ», но существуют риски, что новая система контроля качества таксации лесов может быть прописана по старым лекалам. Такие опасения связаны с тем, что в части обеспечения надлежащего качества таксации лесов, интересы государственного Заказчика в лице Рослесхоза и государственного Исполнителя – монополиста в лице ФГБУ «Рослесинфорг» не совпадают. ФГБУ «Рослесинфорг», в отличие от Рослесхоза, по моему оценочному суждению, не заинтересовано в наличии эффективной системы контроля качества таксации лесов.
Учитывая специфику лесотаксационной деятельности и действующую негативную практику контрольной работы, ведущую к занижению запасов древесины и, как следствие, криминализации лесной отрасли, необходимо изменить в принципе существующий порядок контроля качества таксации лесов. Новый порядок должен основываться на понимании, что нормативное качество таксации лесов может быть обеспечено только при неукоснительном исполнении технологических регламентов проведения таксации, которые отдельно для каждого способа таксации должны содержаться в новой Лесоустроительной инструкции, а контроль качества должен проводиться по двум направлениям:
1. Контроль за соблюдением технологических регламентов таксации лесов.
2. Оценка точности определения главного таксационного (экономического) показателя – общего запаса древесины по объекту работ.
Контроль качества таксации лесов должен осуществлять уполномоченный федеральный орган государственной власти самостоятельно с правом привлечения в установленном порядке специализированных организаций и независимых экспертов (далее Проверяющее лицо).
На основании изложенного наши предложения по совершенствованию системы контроля качества таксации лесов заключаются в следующем.
Контроль за соблюдением технологических регламентов таксации лесов
Первое, что необходимо сделать – разобраться со способами таксации лесов, их содержанием и оптимизировать требования к их точности. Считаю, что для целей таксации лесов в зоне интенсивного освоения лесов на общей площади порядка 300-350 млн. га вполне достаточно двух способов таксации: одного наземного и одного дистанционного.
Наземный способ таксации – это разумное объединение двух существующих способов глазомерного и глазомерно-измерительного в один. За основу необходимо взять глазомерный способ и дополнить его обязательными, соответствующими конкретным условиям роста и развития лесных насаждений, требованиями по определению сумм площадей поперечного сечения стволов деревьев методом Биттерлиха и обмеру модельных деревьев на каждом пункте таксации. Название способа наземный глазомерно-измерительный.
Дистанционный способ – это хорошо известный способ аналитико-измерительного дешифрирования материалов ДЗЗ.
Все другое – от лукавого.
Если будут разработаны, детально описаны, апробированы, публично рассмотрены в производственных условиях и одобрены Министерством природных ресурсов РФ другие дистанционные способы таксации лесов (лидарный и др.), обеспечивающие определение местоположения границ лесотаксационных выделов и их количественные и качественные характеристики с нормативной точностью, то Лесоустроительная инструкция в оперативном порядке дополняется этими способами таксации на общих условиях, приведенных ниже.
Способ или комбинация способов таксации лесов для объекта работ должны определяться Заказчиком работ по таксации лесов, исходя из своих собственных соображений.
В 2022 году в соответствии с Законом о лесоустройстве и приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 29 апреля 2021 г. № 303 «Об утверждении формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи, требований к формату лесной декларации в электронной форме» фактически вводится, широко используемая в мировой практике, разумная двухуровневая система таксации лесов. Массовые таксационные описания лесоустройства приобретают статус предварительных данных, которые подлежат обязательному адресному уточнению в ходе организации и ведения текущей хозяйственной деятельности в лесах. Это дает основание оптимизировать требования к точности таксации лесов при лесоустройстве. В первую очередь это касается точности определения запасов лесных насаждений. Допустимую случайную ошибку при определении запаса лесных насаждений в лесотаксационном выделе предлагается установить:
• для наземного способа таксации ± 20%;
• для дистанционного способа таксации ± 25%.
Предельно допустимое значение систематической ошибки в определении запасов лесных насаждений по объекту лесоустройства предлагается установить 10% для наземного и дистанционного способов таксации.
При разработке новых подходов к контрольной работе необходимо исходить из понимания, что качество таксации лесов определяется качеством выполнения промежуточных этапов работ, к которым следует отнести:
• для наземного глазомерно-измерительного способа таксации:
этап 1. Проведение коллективной тренировки;
этап 2. Дешифрирование материалов ДЗЗ с определением местоположения границ лесотаксационных выделов;
этап 3. Определение количественных и качественных характеристик лесотаксационных выделов наземным способом с соответствующей координатной фотофиксацией пункта таксации.
• для дистанционного способа таксации (аналитико-измерительное дешифрирование материалов ДЗЗ):
этап 1. Проведение полевой коллективной тренировки;
этап 2. Проведение камеральной индивидуальной тренировки;
этап 3. Установление местоположения границ лесотаксационных выделов и определение их количественных и качественных характеристик путем контурного и таксационного стереоскопического дешифрирования материалов ДЗЗ.
В Лесоустроительной инструкции необходимо прописать технологические регламенты (пошаговое содержание) и результаты промежуточных этапов работ и установить, что по окончании работ Исполнитель предоставляет Заказчику на проверку отчет, подписанный усиленной электронной цифровой подписью уполномоченного представителя Исполнителя, содержащий результаты работ соответствующего этапа.
Таксация лесов авторская работа. Для повышения персональной ответственности за выполненную работу необходимо установить, что в отчетах о выполнении промежуточных этапов работ должны содержаться сведения об исполнителях работ по дешифрированию материалов ДЗЗ с определением местоположения границ лесотаксационных выделов и определению количественных и качественных характеристик лесотаксационных выделов (Ф.И.О. исполнителя, наименование участкового лесничества, номера лесных кварталов, площадь, период выполнения работ).
Контроль за соблюдением технологических регламентов должен осуществляться в ходе выполнения промежуточных этапов работ, а также в течение одного месяца после сдачи соответствующих отчетов.
Оценка точности определения главного таксационного (экономического) показателя общего запаса древесины по объекту работ
Оценка точности определения общего запаса древесины по объекту работ должна осуществляться на основе выборочного статистического обследования лесотаксационных выделов, сгруппированных в соответствующие лесные страты. Для этих целей лесотаксационные выделы объекта работ группируются в лесные страты, в соответствии с Таблицей.
Оценка точности таксации запасов лесных насаждений должна выполняться в отношении лесных страт, площадь которых составляет не менее 3% от общей площади средневозрастных, приспевающих, спелых и перестойных насаждений объекта работ.
Объекты контрольной выборки – лесотаксационные выделы выборочной совокупности в размере не менее 25 лесотаксационных выделов на каждую лесную страту подбираются и размещаются Проверяющим лицом на территории объекта работ случайным или систематическим способом.
Контрольная таксация объектов контрольной выборки выполняется Проверяющим лицом наземным глазомерно-измерительным способом в присутствии представителя Исполнителя работ.
При осуществлении контрольной таксации производится координатная фотофиксация соответствующих лесных насаждений проверяемых лесотаксационных выделов, материалы которой включаются в состав акта проверки.
Фотофиксация лесных насаждений проверяемых лесотаксационных выделов выполняется с применением технических средств, позволяющих на основе использования сигналов глобальной навигационной спутниковой системы установить координаты места и время производства фотоснимка.
После проведения контрольной таксации и обработки полевых материалов выполняется сравнительная оценка данных таксации лесов Исполнителя работ с контрольными данными. С этой целью для каждой лесной страты отдельно составляется сличительная ведомость данных таксации Исполнителя работ и контрольной таксации.
Проводится анализ имеющихся отклонений по запасу древесины. При величине систематической ошибки определения запаса древесины по лесной страте до 10% качество таксации признается удовлетворительным и ее результаты остаются без изменений. Если величина систематической ошибки находится в пределах от ±10 % до ±20 %, выполняется групповая корректировка запасов древесины по этой страте с достижением допустимых показателей норм точности определения запаса. Таким образом, обеспечивается нормативная точность таксации лесов по основному показателю запасу лесных насаждений и, соответственно, обеспечивается достаточная точность определения главного экономического результата лесоустройства расчетной лесосеки.
Если систематическая ошибка определения запаса древесины по любой лесной страте превышает ±20 %, то качество таксации лесов признается неудовлетворительным и работы по таксации лесов не принимаются.
Оценка точности определения общего запаса древесины по объекту работ осуществляется в течение двух месяцев после сдачи отчета по третьему этапу.
Реализация этих предложений будет способствовать снижению объемов незаконных рубок, обоснованному определению расчетных лесосек, достоверному учету углекислого газа, поглощаемого лесами (поглощающей способности российских лесов), повышению доверия к системе лесоучетных работ Российской Федерации.
Предложения по совершенствованию порядка осуществления контроля качества таксации лесов направлены на повышение эффективности лесоустройства с результирующим итогом повышением темпов роста экономики.
Вопрос заключается в том, готово ли подведомственное Рослесхозу государственное учреждение, находясь в комфортном привилегированном положении монополиста, перестать обманывать своих работодателей – российских налогоплательщиков, и перейти от банальной актуализации материалов старого лесоустройства к современным цифровым прозрачным и ответственным технологиям таксации лесов?
Ленинградская область, пос. Ильичево
Ноябрь, 2021
